《食品安全法实施条例》的创新与亮点

　　摘    要：　新修订的《食品安全法实施条例》坚持问题导向，细化《食品安全法》的原则制度，着力解决实践中存在的突出矛盾和突出问题，抓住主要负责的关键人，落实食品生产经营过程关键点，做好提高违法成本的关键事，进一步增强了制度的可操作性。

　　关键词：　处罚到人; 情节严重; 内部人举报; 企业标准;

　　保障食品安全，法治是根本。2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了新修订的《食品安全法》，2009年颁布的《食品安全法实施条例》已不适应新时期加强食品安全工作的需要。原国家食品药品监督管理总局于2015年12月启动修订工作，历时近4年时间，经2019年3月26日国务院第42次常务会议审议通过，10月11日李克强总理签署第721号国务院令，10月31日全文公布《食品安全法实施条例》（以下简称：条例），于2019年12月1日起正式实施。下文介绍条例的创新与亮点。

　　一、全面落实“处罚到人”要求

　　条例第七十五条规定：“食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，有下列情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款：

　　（一）故意实施违法行为；

　　（二）违法行为性质恶劣；

　　（三）违法行为造成严重后果。

　　属于食品安全法第一百二十五条第二款规定情形的，不适用前款规定。”

　　对食品安全违法行为“处罚到人”，是全面贯彻***总书记关于食品安全“四个最严”要求，加大食品领域执法力度的重要措施，也是本次条例修订的最大亮点。***总书记在2013年中央农村工作会议上首次提出食品安全“四个最严”，此后又多次强调要求把“四个最严”落到实处。总书记的要求，明确了食品安全工作方法、原则，是做好食品安全工作的基本遵循。2017年1月，国务院食品安全委员会第四次全体会议提出“处罚到人”。2019年5月，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》进一步明确了“处罚到人”的要求。对于本条可以从以下3个方面予以把握。

　　(1）适用处罚到人的前提，是食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，且具备以下情形之一：(1)故意实施违法行为；(2)违法行为性质恶劣；(3)违法行为造成严重后果。从条文的历次修订变动分析，所谓故意实施违法行为应当是明知必然和明知可能，不包括重大过失。

　　(2）处罚到人的范围。除对违反食品安全法的单位进行处罚外，还应当对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。其中，直接负责的主管人员是在违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥作用的主管人员。其他直接责任人员是具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工。
 

 

　　(3）处罚幅度。罚款金额为上述人员上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下。如何针对具体违法情形确定处罚倍数，仍有待做出统一规定。

　　落实食品违法行为“处罚到人”，是全面贯彻“四个最严”要求，加大食品领域执法力度的重要措施，对于严控安全风险，确保人民群众买得放心、用得放心、吃得放心具有非常重要的意义。对违法人员处以高额罚款，目的在于使其感受到切肤之痛，令其不敢、不能、不想以身试法，有效减少、防止、杜绝违法行为的发生，强化食品监管执法权威，预防、控制和惩处食品安全领域违法犯罪，凸显、传导和强化食品案件查办的震慑力，食品生产经营企业及有关人员应当予以高度重视。

　　值得注意的是，立法上贯彻处罚到人的决策部署，不等于在执法中可以不区分具体过错，一律对企业负责人给予处罚。实践中应当结合行政处罚的基本原则，深入研究处罚到人的客观要件、主观要求、处罚程序、具体执行等问题，真正做到罚当其罪，责任自负。

　　二、强化法律责任适用，依法从严从重罚款

　　条例第六十七条规定：“有下列情形之一的，属于食品安全法第一百二十三条至第一百二十六条、第一百三十二条以及本条例第七十二条、第七十三条规定的情节严重情形：

　　（一）违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上；

　　（二）造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病但未出现死亡病例；

　　（三）故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况；

　　（四）拒绝、逃避监督检查；

　　（五）因违反食品安全法律、法规受到行政处罚后1年内又实施同一性质的食品安全违法行为，或者因违反食品安全法律、法规受到刑事处罚后又实施食品安全违法行为；

　　（六）其他情节严重的情形。

　　对情节严重的违法行为处以罚款时，应当依法从重从严。”

　　行政相对人违反行政管理秩序的行为，依照法律、法规和规章规定必须给予行政处罚的，应依法给予行政处罚。《行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第二十五条和第二十七条规定了从轻、减轻处罚的情形。因此，行政处罚在具体量罚时可以从轻、减轻与从重。从重处罚，是指行政机关在法定的处罚方式和幅度内，对行政违法行为人在数种处罚方式中选择较严厉的处罚方式，或者在某一处罚方式的幅度内选择近乎上限或上限的处罚。为引导和规范食品安全监管人员依法行使裁量权，条例规定对情节严重的违法行为处以罚款时，应当依法从严从重，旗帜鲜明地向社会传递重拳打击各类食品违法违规行为的强有力信号。

　　本条第一款正面列举了“情节严重”的5种具体情形，第六项又为复杂的执法实践预留了空间。其中，对于“拒绝、逃避监督检查”的认定，可以结合条例修订送审稿的有关规定进行把握，包括：以殴打、侮辱、谩骂、恐吓等方式拒绝、阻挠、干涉食品安全监督管理执法；损毁、隐匿证据或者当事人逃匿；对执法人员、举报人、证人进行打击报复等。应当注意的是，此前，各省、自治区、直辖市食品安全监督管理部门发布的食品类行政处罚案件自由裁量权适用标准，如果与条例的规定不一致的，应当以条例为准。

　　三、进一步明确监管事权，强化食品安全监督管理

　　条例第四条规定：“县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监督管理体制，加强食品安全监督管理能力建设。

　　县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门应当依法履行职责，加强协调配合，做好食品安全监督管理工作。乡镇人民政府和街道办事处应当支持、协助县级人民政府食品安全监督管理部门及其派出机构依法开展食品安全监督管理工作。”

　　从字面理解，在乡镇和街道办事处履行食品安全监督管理职责的单位是县级食品安全监督管理部门的派出机构。

　　条例第五十九条规定：“设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门根据监督管理工作需要，可以对由下级人民政府食品安全监督管理部门负责日常监督管理的食品生产经营者实施随机监督检查，也可以组织下级人民政府食品安全监督管理部门对食品生产经营者实施异地监督检查。设区的市级以上人民政府食品安全监督管理部门认为必要的，可以直接调查处理下级人民政府食品安全监督管理部门管辖的食品安全违法案件，也可以指定其他下级人民政府食品安全监督管理部门调查处理。”

　　条例既强调地方政府对食品安全负属地管理责任，规定县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监督管理体制,又注意避免层层下放责任，导致食品安全责任落空的问题，明确乡镇政府支持协助的食品安全责任定位。随机监督检查（双随机）、交叉监督检查（飞行检查）、提级管辖和指定管辖等执法监督措施，有利于强化上级监管部门对下级的监督，推动落实属地管理责任，破除地方保护对食品安全的影响，确保监管到位，提高执法效能。

　　四、坚持以人民为中心，强化特殊食品监管

　　当前食品、保健食品欺诈和虚假宣传问题突出，社会反映强烈，老百姓深恶痛绝。为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，市场监管部门和有关部门联合开展了食品、保健食品欺诈和虚假宣传专项整治，查处了案件5.8万余件，货值33.2亿元，此外还公布了34起典型案例[1]。但是还存在普通食品非法宣称保健功能、保健食品非法宣称药品功能的问题，屡禁不止、屡打不绝。对于这些食品安全工作中的痛点、难点和焦点问题，条例明确规定，特殊食品不得与普通食品或者药品混放销售；对保健食品之外的其他食品，不得声称具有保健功能；特殊食品的标签、说明书内容应当与注册或者备案的标签、说明书一致，不一致的不得销售；特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品应当通过医疗机构或者药品零售企业向消费者销售；禁止利用包括会议、讲座、健康咨询在内的任何方式对食品进行虚假宣传；特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品广告按照处方药广告管理，其他类别的特殊医学用途配方食品广告按照非处方药广告管理；对添加食品安全国家标准规定的选择性添加物质的婴幼儿配方食品，不得以选择性添加物质命名；特殊医学用途配方食品生产企业应当按照食品安全国家标准规定的检验项目对出厂产品实施逐批检验。

　　条例第七十三条规定：“利用会议、讲座、健康咨询等方式对食品进行虚假宣传的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令消除影响，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，依照食品安全法第一百四十条第五款的规定进行处罚；属于单位违法的，还应当依照本条例第七十五条的规定对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处罚。”实践中，要注意本条规定的特殊性，决定暂停销售和向社会公布只能由省级以上人民政府食品监督管理部门作出；被责令暂停销售后仍然销售的，还要再次没收违法所得并处以罚款，即对于虚假宣传情节严重的，可能会作出两个没收违法所得的处罚决定。

　　五、明确了食品安全风险监测的结果处置

　　条例第七条规定：“食品安全风险监测结果表明存在食品安全隐患，食品安全监督管理等部门经进一步调查确认有必要通知相关食品生产经营者的，应当及时通知。接到通知的食品生产经营者应当立即进行自查，发现食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当依照食品安全法第六十三条的规定停止生产、经营，实施食品召回，并报告相关情况。”

　　食品安全风险监测是《食品安全法》确立的一项重要法律制度，指通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的监测数据及相关信息，并进行综合分析和及时通报的活动。食品安全风险监测是食品安全监督管理的重要技术手段，也是世界卫生组织向成员方推荐的、解决食品安全的有效措施之一，目的在于发现食品安全隐患。因此，食品安全监管管理部门对于通过食品安全风险监测发现存在可能食品安全隐患的，应当遵循比例原则慎重处理，否则可能会严重损害相对人权益[2]。实践中，首先应当采取对当事人影响最小的手段展开调查，其次结合《食品安全抽样检验管理办法》第四十一条的规定，由省级以上市场监督管理部门组织相关领域专家进一步调查和分析研判，确认有必要通知相关食品生产经营者的，应当及时通知。

　　六、鼓励内部人举报严重违法行为

　　条例第六十五条规定：“国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。”

　　食品安全问题涉及面广、专业性强、违法手段隐蔽性高，首要的治理难题是“发现难”。内部人举报严重违法行为又称“公益告发”，国外称之为食品企业“吹哨人”制度，在我国，近年来曝光的一些重大食品安全事件，很多都是举报人或者内部举报人举报的。因此，对生产经营单位内部人员积极参与举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为，条例规定应当加大奖励力度。但也要注意，公益告发制度的目的在于鼓励内部人揭露严重违法行为，并不是所有的内部人举报都应当加大奖励。

　　阳光是最好的消毒剂,灯光是最好的警察。食品安全涉及每个消费者的切身利益，全社会应当正确对待内部举报，积极参与食品安全社会共治。食品生产者首先要练好内功，依照法律法规和食品安全标准组织生产，接受监管与监督。对于恶意举报、虚假举报、以“举报”为牟利手段敲诈勒索等严重侵害企业利益的行为，有关部门应依法严厉打击，并追究其法律责任。

　　七、规范食品安全信息发布行为

　　条例第八十条规定：“发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息，或者利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定，欺骗、误导消费者的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下罚款；拒不改正的，处50万元以上100万元以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。”

　　根据《食品安全法》的规定，国家实行食品安全信息统一公布制度。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。按照《计量法》等法律法规的规定，为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。食品检验机构应当按照国家有关认证认可的规定依法取得资质认定后，方可从事食品检验活动。未依法取得资质认定的食品检验机构，不得向社会出具具有证明作用的检验数据和结果。

　　实践中，一些不具备法定检验资质的机构，违反法定抽样程序，在符合食品安全国家标准要求的食品中寻找“具有潜在风险”的目标，并擅自发布似是而非的检测信息，过度渲染或者恶意解读检测数据，在各大媒体平台广为传播，引发公众恐慌，严重损害食品生产经营企业的合法利益，削弱了消费者对食品行业的信心和对政府监管的信任。条例针对实践中出现的突出问题，专门对此加以规范，明确不得发布没有资质的食品检验机构出具的检验信息，包括检验检测收据、检测结果以及抽样信息。

　　八、明确了企业标准法律性质

　　条例第七十四条规定：“食品生产经营者生产经营的食品符合食品安全标准但不符合食品所标注的企业标准规定的食品安全指标的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门给予警告，并责令食品经营者停止经营该食品，责令食品生产企业改正；拒不停止经营或者改正的，没收不符合企业标准规定的食品安全指标的食品，货值金额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款。”

　　《食品安全法》实施以来的行政执法和司法实践中，不同的主体从不同的视角对《食品安全法》第三十条的规定有不同理解。对于企业生产的食品符合食品安全国家标准但不符合执行的企业标准，是否需要予以行政处罚的问题，实践中争议较多。有观点认为企业标准就是食品安全标准，不符合即应按照法律要求予以处罚。还有观点认为，此行为应当视作“标签含有虚假内容”。多数观点认为，企业标准放在食品安全标准这一章，主要是从关联性和立法技术的角度考虑，不能直接等同于食品安全标准，而且企业标准中包含的质量指标和企业自我规定的管理要求，并不能都视作食品安全标准要求，予以处罚不符合立法目的和逻辑[3]。

　　对此，条例首先明确企业标准中的“食品安全指标”应当严于国家标准或者地方标准。所谓食品安全指标是指对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害的危险的指标，不包括质量等与食品安全无关的指标。其次，要认识到食品安全监管本质上是风险管理，“安全”是指生命健康安全。当执行食品企业标准生产的食品符合食品安全标准要求、不存在食品安全问题时，也就说明食品安全管理机关还没有将此类不符合作为风险控制要求和强制性义务，因此不应当从食品安全方面予以否定性评价。另外，2018年实施的《标准化法》取消了企业标准备案的要求。但为了保证食品安全，条例对于食品安全指标严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，仍然要求应当报省级卫生行政部门备案。因此，并不是所有的食品企业标准都必须备案，并且备案是将企业标准存档、备查的行为，备案部门不应当进行实质性审查，不得拒绝备案。

　　九、明确了食品委托加工法律性质

　　条例第二十一条规定：“食品、食品添加剂生产经营者委托生产食品、食品添加剂的，应当委托取得食品生产许可、食品添加剂生产许可的生产者生产，并对其生产行为进行监督，对委托生产的食品、食品添加剂的安全负责。受托方应当依照法律、法规、食品安全标准以及合同约定进行生产，对生产行为负责，并接受委托方的监督。”

　　《食品安全法》规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。委托加工的预包装食品同时标示有委托单位（名义生产者）和受托单位（实际生产者），发生食品安全违法行为的，是由其中一方承担责任还是双方均承担责任，实践中有不同认识。

　　委托加工是市场行为，首先应当适用《民法总则》中委托代理的规定，但是承担了民事责任并不意味行政责任的退出。按照责任自负的原则，受托方为实际的食品生产加工者，应该对生产行为的合法性负责；委托方是法律意义上的生产者，并对该食品承担安全责任；委托方在承担了食品安全责任后，可以依据双方的委托加工合同，要求受托方承担违约责任。规定受托方对生产行为负责，在于表明委托方是独立于委托方的法律主体，尽管其对受托生产的食品不承担食品安全责任，但必须遵守法律、法规和食品安全标准关于食品生产的一般义务条款，否则要对生产行为承担相应责任。

　　应当注意的是，如果受托方明知双方合同约定违反法律强制性规定，仍然接受委托，其不得以委托加工合同的约定对外主张免责。因此造成消费者人身损害的，应当与委托方承担连带赔偿责任。

　　十、加强对变质、超过保质期以及回收食品的管理

　　条例第二十九条：“食品生产经营者应当对变质、超过保质期或者回收的食品进行显着标示或者单独存放在有明确标志的场所，及时采取无害化处理、销毁等措施并如实记录。”有前述情形的，依照《食品安全法》第一百二十六条第一款、条例第七十五条的规定给予处罚。

　　食品保质期是食品在标明的贮存条件下保持品质的期限。过期食品的管理与处置，是社会普遍关注的问题，也是食品安全监管和风险防范的重点。对于过期食品的管理，除原国家食品药品监督管理总局《关于进一步加强对超过保质期食品监管工作的通知》等规范性文件外，尚缺乏法律层面的明确规定。由于大部分过期食品从外观上难以分辨,一些不法生产经营者对即将过期或者已过期食品的生产日期进行篡改,或将已过期的、有包装的食品化整为零,当作散装食品继续上架出售,严重侵害消费者利益，危害食品安全。对生产经营场所发现变质、超过保质期的定性查处一直是执法难点。生产经营者经常以未使用、无直接证据证明使用为由进行抗辩。

　　执法实践中，对于在生产经营场所发现了变质、超过保质期或者回收的食品，且没有进行显着标示或者单独存放在有明确标志的场所，执法人员应当进行全景式取证，固定直接证据，重视现场检查和询问调查，结合现场设施设备、进货记录等情况，判断食品生产经营者是否使用了变质、超过保质期或者回收的食品。在没有直接证据证明使用的情况下，不宜简单认定为生产经营用超过保质期的食品原料生产食品的违法行为。

　　另外，条例在“放管服”方面也做了有益的规定，有利于企业自主经营，发挥竞争优势。例如，条例明确了回收食品的定义，是指已经售出，因违反法律、法规、食品安全标准或者超过保质期等原因，被召回或者退回的食品，不包括依照《食品安全法》第六十三条第三款的规定可以继续销售的食品，有效降低了企业因经营需要发生的调货、换货被误认为违法的风险。再比如，规定食品生产经营者可以在食品安全标准规定的实施日期之前实施，并公开提前实施情况，解决了长期困扰企业的标准能不能提前实施问题。

　　对食品安全违法行为“处罚到人”，是全面贯彻***总书记关于食品安全“四个最严”要求，加大食品领域执法力度的重要措施，也是本次条例修订的最大亮点。

　　食品安全风险监测是《食品安全法》确立的一项重要法律制度，指通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的监测数据及相关信息，并进行综合分析和及时通报的活动。

　　根据《食品安全法》的规定，国家实行食品安全信息统一公布制度。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。

　　《食品安全法》规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。