新西兰《生物安全法》主要内容及其相关制度

　　摘    要：　新西兰是世界上第一个制定《生物安全法》的国家，也是植物检疫制度最为严格的国家之一。本文介绍了新西兰《生物安全法》的立法背景、主要内容、相关法律法规和植物和植物产品进境检疫要求，供植物检疫相关部门和农业生产部门借鉴和参考。

　　关键词：　新西兰; 生物安全法; 植物检疫; 法律法规;

　　Abstract：　New Zealand is the first country to enact Bioseurity Act and has one of the strictest phytosanitary systems in the world. This paper introduces the legislative background,main contents,relevant regulations of Biosecurity Act as well as the import quarantine requirements of plants and plant products. It provides reference for quarantine relevant agencies and agricultural production departments.

　　Keyword：　New Zealand; Bioseurity Act; plant quarantine; law and regulation;

　　新西兰位于太平洋西南部，西隔塔斯曼海与澳大利亚相距1 600 km，由南岛、北岛及一些小岛组成，南、北两岛被库克海峡相隔。国土面积为27万多km2，人口488万。新西兰属于经济发达国家，农牧业是其经济的基础，农产品出口约占出口总量的50%，羊肉和奶制品出口量居世界第1位，羊毛出口量居世界第3位。农业高度机械化，主要农作物有小麦、大麦、燕麦、水果等，但粮食不能自给，需从澳大利亚进口。畜牧业发达，生产占地1 352万hm2，为国土面积的一半。新西兰渔业资源丰富，每年商业性捕捞和养殖鱼、贝类约60～65万t，其中超过半数出口到国外。新西兰经济严重依赖外贸，主要出口乳制品、肉类、林产品、原油、水果和鱼类等，贸易伙伴主要有澳大利亚、中国、美国、日本等[1]。由于农牧业在经济中占有较大比重，因此新西兰十分重视生态环境的保护，于1993年率先颁布了《生物安全法》，该法系统规范了有害生物和有害生物体的禁入、根除及实施有效管理，是新西兰生物安全体系的基本法，也是世界上第一部生物安全法。新西兰作为第一个为生物安全立法的国家，其生物安全管理体系从某种意义上讲代表了当今世界最先进、最前沿的水平。了解新西兰生物安全风险管理理念，对推动我国生物安全法规体系建设，更好的维护国门生物安全，促进外贸事业发展具有很好的借鉴意义。

　　1、《生物安全法》产生的历史背景

　　新西兰的生物安全活动开始于1849年，最初是用来保护新引进的农业物种免遭害虫以及杂草的侵害，避免经济损失[2]。随着国际贸易和旅游业的发展，外来有害生物的入侵形势日趋严峻，新西兰生物安全活动保护范围随之不断扩大，包括陆地上的、湖泊的、河流的、湿地的动植物，以及海上生态系统等。在长期防范外来有害生物侵袭，保护生物多样性，保护人类、环境、动植物和农业生产安全中，新西兰形成了较为系统、完善的生物安全体系，先后制定了《野生动植物法》（Wild Animal Act 1953）、《卫生健康法》（Health Act 1956）、《野生动物控制法》（Wild Animal Control Act 1977）、《食品法规》（Food Ac1981）、《渔业法》（Fisheries Act 1983）、《濒危物种贸易法》（Trade in Endangered Species Act 1989）、《资源管理法》（Resource Management Act 1991）等。新西兰为进一步加强生物安全体系，在众多的生物安全法律法规的基础之上，于1993年制定了世界上第一部有关生物安全方面的专门立法———《生物安全法》（Biosecurity Act 1993)[2]。
 

　　2、《生物安全法》主要内容

　　2.1、 宗旨和修订过程

　　《生物安全法》[3]是对有害生物和有害生物体进行禁入限制、根除和管理的法律，它为边境管理提供了框架，包括防止有害生物体进入本国，通过建立监测体系在有害生物进入时能及时发现，并在定殖后进行控制和根除。《生物安全法》自颁布以来，历经多次修订，其中规模较大的两次修订分别在2008年和2012年，即《生物安全法修正案》（Biosecurity A-mendment Act(No.2)2008）和《生物安全法案改革法》（Biosecurity Law Reform Act 2012）的颁布。修订后的《生物安全法》，在原有10章基础上增加了2章（第5A章，第8A章），即关于政府/行业预案和应答协议，专属经济区。对国内重大疫情防控预案和应答，政府和行业达成协议共同应对国内可能发生的重大生物安全风险；规范专属经济区进境相关人员、物品、航运工具，对相关风险进行有效管理。同时对第5章（有害生物管理）内容进行了全面替换，由国家有害生物管理措施、国家和地方有害生物管理措施调整为有害生物管理计划、途径管理计划和操作计划。修订后的《生物安全法》进一步加强了有害生物和有害生物体的风险管理。

　　2.2 、结构和具体内容

　　《生物安全法》分为法案主体和附录，共计12章，358条（包括已废止/失效条款38条）和9个附录（包括3个废止附录）。从结构上看，保留了第一版的结构，因修订而增加的部分———大的章以章数字后面加上英文大写字母表示，如第5A章和第8A章；章下条款则以数字加英文大写字母表示，如24E、41GAA、41G等。从功能上看，可笼统归类为6部分：概要（第1章导言）；执法主体（第2章权力、职责和义务）；技术规范与监督管理（第3章风险物品的进口、第4章监督和规范、第5章对有害生物的管理、第8A章专属经济区、第10章补充条款和临时条款）；行政管理（第5A章政府/行业预备或应对协议、第6章管理规定、第9章其他规定）；应急管理（第7章紧急措施）；违法处置（第8章执行、违法和处罚）。

　　第1章导言，主要包括了名词解释、适用范围、与其他法律法规的关系、与《资源管理法》和《专属经济区和大陆架（环境影响）法》的关系、免除行动决议等规定、使用联合边境信息系统提供边境信息的形式、方式和义务。第2章职责、权力和义务，明确了责任部长、总干事和地方权威机构的职责、权力和义务。第3章危险物品的进口，对进口风险物品以及进入新西兰领土的航运工具（飞机和船舶）的相关风险进行管理，规定了进口商的相关义务、船运工具到达新西兰的程序、进境健康标准和航运工具风险管理标准要求、危险物品放行许可要求及检查和申报、信息共享的规定。第4章监督和防范，规定了应该采取的防范、监督和通报机制，持续监控有害生物和有害生物体在新西兰的状况，为相关产品出口提供担保并出具证书、监控有害生物或途径管理计划的实施效果，同时，履行新西兰的国际通报义务，满足贸易需求。第5章对有害生物的管理，针对新西兰国内已发生有害生物的长期管理提出规定，通过制定有效手段和措施，防止、减少或消除有害生物对环境、人类健康、经济发展等诸多方面所产生的不利影响，并对相关支出进行合理分配，达到根除或有效管理新西兰发生的有害生物的目标。第5A章政府/行业预备或响应协议，在有害生物预警或应对活动中，政府和行业协调，并在充分考虑活动所实现的公共利益和行业利益前提下，按份额共同承担活动成本。第6章管理规定，规定了对首席技术官和副首席技术官、检疫官员/被授权人/被委任人的认命和授权，规定了审计员的任命、权力和义务，规定了行政权力的范围、地区和区域控制、成本收回、生物安全数据库、个人信息公开、资料汇编等要求。第7章紧急措施，规定了紧急情况或其他危机发生时如何有效的预防、根除或管理有害生物体。第8章执行、违法和处罚，规定了遵从令（Compliance orders）的范围、内容、送达、执行情况、变更或取消、上诉要求，规定了处罚罚金指令、罚款金额、代替罚金指令的其他指令或其他附加指令，并存刑事讼诉和罚金诉讼的执行（Concurrent criminal proceedings and pecuniary penalty proceedings），规定了对违法行为处罚要求、起诉、罚款等的收缴部门、诉讼证据和诉讼期限。第8A章专属经济区，规定了本法对专属经济区、对抓捕专属经济区鱼类和哺乳动物的适用范围，并对相关条款适用专属经济区进行解释。第9章其他规定，包括获得赔偿的情形、对检疫官员和其他人员的保护、执法中对物品的责任、发布指令或制定要求的程序、有害生物体登记、规章要求、制定规章、与规章相关的一般性条款等内容。第10章补充条款和临时条款，对临时行政性目的制定的法案的补充条款、紧急情况公告暂行条例、暂行条例行使期延续规定、检疫场所指定暂行条例、指定入境口岸、指定为批准准许的港口等的补充和临时规定。

　　2.3、 积极作用

　　该法案通过建立国家和区域有害生物管理计划以及国家和区域途径管理计划，加强了境内有害生物/有害生物体的有效管理；法案中规定在准备和应对有害生物/有害生物体时，政府和行业签署协议，行业承担相应的职责，让其在生物安全体系中发挥作用。同时，对政府/行业各自承担的费用进行合理分配。在对进口风险物品、进入新西兰的航运工具相关风险进行有效管理时，强调基于风险分析建立进境健康标准或航运工具风险管理标准。

　　3 、与《生物安全法》相关的《有害物质与新生物体法》

　　《有害物质与新生物体法》（Hazardous Substances and New Organisms Act)[3]颁布于1996年，旨在通过预防或控制有害物质与新生物体的不利影响，保护环境、人民和社区的健康安全。本法中涉及生物安全的主要是新生物体，对主动引进新生物体（包括转基因生物体）的风险进行管理，对引进新生物体的自然人或组织在进口、开发、实验等过程中对引进新生物体风险管控进行规范，明确规定入境前进行审批、入境后需要符合相关要求。该法主要由新西兰环境保护署（EPA）负责执行，在新生物被允许进入新西兰之前对其进行评估和批准。新西兰初级产业部（MPI）负责在新西兰境内的执法工作。如果新生物体偶然或作为其他进口货物的一部分被进口，MPI将根据《生物安全法》对其进行处理。该法自颁布以来，进行了多次修订，包括《有害物质与新生物体（转基因生物体）法修正案，2002》、《有害物质与新生物体（批准与执行）法修正案，2005》、《有害生物与新生物体法案正案，2010》等。

　　该法案共计20章（包括已废止/失效的8章），373条（包括已废止/失效条款141条），9个附表（包括已废止1个附表）。分别为：第1章导言，主要包括了名词解释、适用范围等；第2章本法目的，该法旨在通过预防或控制有害物质与新生物体的不利影响，保护环境、人民和社区的健康安全；第3章权力、职责和义务，明确部长、环境风险管理局、执法官的权利、职责和义务；第4章管理规定，规定了部长指令的限制、EPA可任命委员会、委员会可授权小组委员会、小组委员会组成、委员会或小组委员会的任命资格、环境风险管理局授权等相关内容；第5章有害物质与新生物体评估，规定了进口等的禁止及审批类别、有害物质的审批、有害物质的隔离审批、新生物体的进口或释放评估、有条件释放新生物体、合格生物体的释放、新生物体的隔离审批、紧急状态下有害物质与新生物体的使用、特殊紧急状态下农用化合物及药剂的快速评估和审批、禁止生物体名单、转运、评估程序等内容；第6章EPA控制规定了危害分类系统建立、检验证书签发机构、可转让许可证、许可、用户环保费等方面的内容；第6A章组标准，本章旨在使环境风险管理局签发、修订和撤销具体类似性质或类似类型或有类似使用环境的有害物质组的标准（称为组标准），以便可以用一组条件有效管理该组有害物质的风险；第7章检查、执行及附属权，规定本法执行范围、新生物体相关法律的执行、遵从令的范围及送达、违法执行等内容；第7A章新生物体违法罚金及民事责任，规定罚金指令、罚金金额，违法时作为和不作为的民事责任；第8章上诉，包括法律问题上诉、上诉通知、出庭和听证权、向最高法院上诉、最高法院判决等。第9章紧急状态，包括紧急状态的宣布、紧急状态处置权等内容。第10章其他规定，包括规章制定、可纳入法规的参考材料、汇编材料的修订或替换等。

　　4、 相关机构与职能

　　MPI是生物安全的领导机构，负责《生物安全法》的执行，为生物安全部长提供生物安全相关问题的咨询，负责管理来自人员、飞机、船只（如船舶）和货物进入本国的风险，并维护着一个快速反应体系以应对检测到的新的有害生物和疾病。其他组织也在生物安全系统中发挥作用：当有害生物或疾病影响到其他政府部门的职责时，它们可能会介入；区域委员会在其区域内有害生物管理方面发挥重要作用；行业组织有时会带头管理影响其成员的有害生物或疾病；社区团体与MPI合作，管理或根除与他们有关的有害生物。

　　MPI于2012年由新西兰农业与林业部、新西兰渔业部和新西兰食品安全局合并而成的，在新西兰和全世界有2 200名员工。MPI的目标是“发展和保护新西兰”，保护国家免受生物侵害，促进新西兰初级产品出口机会最大化，确保部门工作高效，增加资源的可持续利用。MPI负责动植物检疫工作，主要开展与进口国谈判，确立市场准入条件；制定国内或国际（产品生产和管理、贸易等）标准；授权/批准第三方认证机构（IVA）；审核和核实运作过程的符合性，确认与进口国要求的一致性；签发动植物检疫证书等。

　　5 、新西兰主要进境植物检疫制度

　　5.1 、首次入境申请

　　根据《生物安全法》，向新西兰出口某种植物或植物产品，新西兰已建立进境健康标准的，按照相关要求执行；对向新西兰首次出口尚未建立进境健康标准的某种产品，需提出申请，以便MPI进行风险评估。如果出口产品属《有害物质和新生物法》中规定的新生物体（包括转基因生物），需向EPA下设的环境风险管理局（Environmental Risk Managemen Authority,ERMA)[5]提出申请。申请人应提供资料，包括支持证据。如果ERMA同意申请，MPI将开展有害生物风险分析（PRA），制定特定种类进境健康标准。

　　5.2、 所有植物和植物产品的总体要求

　　符合根据《生物安全法》第22条规定颁布的进境健康标准要求的植物及植物产品允许进境，否则禁止进入新西兰。如果截获禁止进境的植物或植物产品，将要求进口商对货物进行退运或销毁（费用由进口商承担）。当已批准进口的商品有新的有害生物侵染时，出口国国家植物保护组织应通知MPI。

　　5.3、 制定限定性有害生物名录

　　为保护环境、动植物和人类健康，新西兰严格控制进口商品。在进行生物安全检查之前，MPI必须确保进口货物、动物、植物产品或食品不含有不需要的生物体。MPI的“进口商品生物安全生物登记（Biose-curity Organisms Register for Imported Commodities,BORIC）”公布新西兰进境植物有害生物名单[6]。 每一种有害生物的检疫状况均标明， 即限定（Regulated）或非限定（Non-regulated）。 MPI将对在新西兰边境截获的限定性有害生物采取适当措施。该名单经常更新，通常每隔1～2周更新一次。 截止2019年12月，该名单涉及的有害生物类别有昆虫、细菌、真菌、 病毒、类病毒、线虫、杂草及未知病原等，共14 733个。

　　5.4、 制定检疫管理执行标准和指南

　　MPI针对进境过程的具体操作以及分类产品和具体产品，制定了操作性强的执行标准和指南。进口卫生标准（Import Health Standard,IHS）是根据《生物安全法》第24条a颁布的文件。在风险货物进口到新西兰之前，必须满足IHS的要求。与进口植物和植物产品相关的IHS有：《IHS 152.02新西兰新鲜水果和蔬菜的进口与许可》《IHS 155.02.04切花和切枝》《IHS 155.02.06种苗》等；相关的操作指南有：《MPI.GD.FP进口食用的新鲜农产品》《MPI-ABTRT批准的生物安全处理要求》等。

　　6、 对我国的启示

　　新西兰严格的植物检疫制度建立在完善的生物安全体系和健全的法规制度基础之上。新西兰自1993年颁布《生物安全法》以来，经过20余年的运行，不断对该法案进行修订和完善，建立了以《生物安全法》为基础、以有害生物风险管理为理念的较为完善的生物安全体系。尤其是经过《生物安全法案改革法，2012》的修订，《生物安全法》通过建立国家和区域有害生物管理计划以及国家和区域途径管理计划，实现了有害生物/有害生物体的有效管理。我国进入中国特色社会主义新时代，坚持扩大开放，坚持推动国际贸易自由化、便利化，然而我国生物安全的管理相对起步较晚，法律法规尚不健全，新西兰生物安全体系为我国提供了参考，特别是在加强各利益相关方参与，权责分明，政府各部门、行业、团体、个人承担各自相应的责任；强化风险分析制度，基于风险分析制定各项标准和管理措施；建立可持续管理制度，通过税收法令落实资金来源，保障计划的执行等方面。新西兰是世界上第一个为生物安全立法的国家，其生物安全管理体系走在世界前沿，其生物安全风险管理理念对进一步完善我国植物检疫制度，更好的维护国门生物安全，促进贸易发展具有借鉴意义。

　　参考文献

　　[1]http：//nz.mofcom.gov.cn.
　　[2]李建勋，秦天宝，蔡蕾.新西兰的生物安全体系及其借鉴意义.河南省政法管理干部学院学报，2008,107(2):140-147.
　　[3]石宝祥.新西兰生物安全法律汇编.北京：中国农业出版社，2018.
　　[4]孙双艳，黄静.澳大利亚植物检疫机构及相关法律法规.植物检疫，2018,32(4):82-84.
　　[5]李建勋，蔡蕾.新西兰生物安全体系概述.生物保护，2007(22):36-39.