国内食品安全法律规制的不足与完善

　　摘    要：　《中华人民共和国食品安全法》的修订和国务院机构改革，进一步理顺了食品安全监管关系，明确了食品安全面临的监管问题，从多方面、深层次强化了我国的食品安全监管制度，但层出不穷的食品安全事件表明，食品安全制度和监管层面的改革在广度和深度上仍有欠缺，体制机制依旧存在障碍并且亟待破除。食品安全法律规制不仅应通过立法技术填补法律漏洞、协调监管冲突，还应运用食品安全规制技术进行风险评估模式的革新，推动构建食品安全规制主体的多元化协同治理体制。

　　关键词：　食品安全; 法律规制; 食品监管; 权力分配; 社会协同;

　　Abstract：　The revision of the Food Safety Law of the People' s Republic of China and the institutional reform of the State Council further straightened out the relationship between food safety supervision, clarified the supervision problems faced by food safety, and strengthened China' s food safety supervision system from many aspects and deep levels. However, the endless food safety incidents show that the reform of food safety system and supervision level is still lacking in width and depth, and there are still obstacles in the system and mechanism and those problems are urgent to break down. The legal regulation of food safety should not only fill legal loopholes and coordinate regulatory conflicts through legislative technology, but also use food safety regulation technology to reform risk assessment mode and promote the construction of persified cooperative governance system of food safety regulatory bodies.

　　Keyword：　food safety; legal regulation; food regulation; distribution of power; social collaboration;

　　一、问题的提出

　　食品在人类社会的重要性不言而喻，食品安全也作为世界性问题而得到普遍关注。我国现行有效的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）虽然自制定以来不断得以完善，但随着食品行业涉及范围的拓宽和产业链条的延长，食品生产流通范围逐渐从线下实体延伸至线上平台，食品安全问题也从国内问题演变为国际问题，现行的食品安全法律体系已不能解决日益复杂的食品安全问题。譬如食品生产技术发展为食品安全管理带来新的挑战，外卖点餐、自热火锅等食品领域的“新样态”为食品监管带来了新的卫生与安全隐患，食品购买和食用模式的便利创新与中国食品工业健康导向的融合成为热点问题，这既是对管理体制的挑战，也是对标准系统的突破。如何建立创新与担责并重、便利与安全同行的监管模式，是我们在社会发展治理中必须解决的难题[1]。
 

　　要确保在一国范围内拥有良好的食品安全保障体系，离不开卓有成效的制度建设。当发生食品安全事件时，能否提供一套行之有效的救济和保障体系，是考验一国食品安全规制能力的重要指标。我国《食品安全法》得益于立法层面和监管层面的改进与完善，在近些年已经有了较大提升，但要应对复杂多变的食品市场环境还存在一定困难。因此，如何准确分析我国食品安全立法和监管困境并提出行之有效的解决方案，亟待本文的进一步阐述和回答。

　　二、我国食品安全法律规制的制度检视

　　要准确分析我国复杂的食品安全问题，应先以风险评估为逻辑起点，从安全标准、监管体系和社会协同方面进行论述，层层递进，才是一种较为科学的分析模式。

　　（一）食品安全风险评估模式单一

　　食品安全风险依据属性可划分为现实主义属性和建构主义属性，前者将风险定义为专家学者所定性定量的客观物理性风险；后者将风险定义为一系列连锁反应为表象的社会、心理和文化的建构。基于属性分类所衍生的风险评估模式可分为现实主义模式与建构主义模式。这两种模式在实践中各有利弊，现实主义模式从组织形式、评估依据到评估方法都依赖专家的排他性参与，虽然呈现出的结果科学理性、针对性强，但不容易被消费者接受，缺乏开放性；而建构主义模式将消费者的需求纳入评估范围，最大程度关注社会公众的利益，虽然得出的食品风险的后果更加现实明确，但扩大了有害后果的范围、增加了结果的不确定性，不仅提高了风险评估成本，还会导致法律适用难以统一。我国基于对风险现实主义属性的固执认知，风险评估模式已无法适应实践中复杂多变的食品风险。

　　综上所述，我们应当辩证地看待食品安全风险评估，其不仅仅是专家学者的职责，也是广大消费者、利害关系人、生产经营者等主体价值判断的体现。打造一套良好的风险评估机制重点是实现两种模式的优势互补。为此，我国需要转变对食品安全风险属性的认知，在组织建构、评估程序、风险预设、评估范围等方面融合两种风险评估模式，并优先从制度层面予以保障。同时我们也应结合实际认识到，我国市场主体多、体量庞大，新的评估模式在实践中可能难以展开及时有效的动态评估和风险预防，这将对风险评估的实践操作提出新的要求。

　　（二）食品安全标准体系滞后

　　近年来，我国通过出台《中华人民共和国标准化法》《食品安全国家标准管理办法》等一系列法律法规对标准体系进行了全面建设，但食品种类的多样化导致标准体系具有复杂性1。标准体系的改革负担重，在没有系统计划和安排的情况下，间歇式的修订难以保证标准体系的可持续性[2]。现阶段的食品安全标准存在三个层面的问题。

　　其一是标准制定僵化问题。标准僵化体现在三个方面。首先，依据《食品安全法》规定，食品安全标准是必须严格遵守程序规范的强制执行标准。这虽强化了食品安全标准的严肃性，但中央标准制定权下放到地方的自由性也会因严格的程序性审查而受到约束。其次，企业标准不自由。《食品安全法》规定，企业标准应在国家和地方标准之上，制定范围受制于政府标准。这意味着企业在生产实践过程中无法发挥能动性补充政府标准未涉及的领域。再次，《中华人民共和国标准化法》2中的“团体标准”分类在食品安全标准中未有涉及，导致社会组织不能在食品安全标准中发挥直接有效的作用，而企业标准仅适用于企业内部，影响性太小，长期固守强制性标准会阻碍行业的良性发展。

　　其二是标准体系缺失问题。我国《食品安全法》对食品从生产到销售各环节进行了标准化的制定，但由于标准的制定滞后于社会的发展，导致当下的标准不能满足多变的现实需要，加之食品检验技术更新慢、标准制定效率低等技术性问题，致使许多空白和漏洞愈发凸显。譬如，基于“互联网+”衍生的网络餐饮服务食品虽然发展迅速，但现行的《食品经营过程卫生规范》与《餐饮服务食品安全操作规范》在适用主体上都将网络餐饮食品排除在外，这导致在对入网经营企业提供的服务和食品安全在检测、判定标准方面产生缺漏[3]。同时，检测技术限制和标准制定效率低也容易使食品生产环节间产生标准缺失问题，这也是造成食品安全标准不完善的重要原因。

　　其三是国际化程度不高问题。如今我国对国际标准的采用率不足30%，其原因在于标准对接国际成本偏高。在国内，国内外标准差距过大会阻碍食品行业安全标准的提升，降低企业的违规成本；在国外，这种差距不仅会为食品企业的产品进出口贸易制造壁垒，还有可能导致在国外不符合标准的食品流入国内，从而侵害我国消费者的食品安全利益。

　　（三）食品安全监管体系缺乏协调

　　我国食品安全监管体系可分为横向和纵向两个监管体系。

　　其一，横向监管体系缺乏协调。2018年3月进行的党和国家机构改革将各类市场监管职能进行整合，组建国家市场监督管理总局作为国务院直属机构，完成了从分散监管到集中监管的模式转变。虽然进行了内部职能机构的重新配置，但这类机构职能合并实质上仅在中央层面产生很大的积极意义，在实践中地方政府监管体系仍然处于分散状态，部门间职能交叉现象依旧严重，缺乏协作机制，集中监管模式的优势未能有效发挥[4]。这就导致横向监管体系在集中监管下呈现出分散监管的缺陷，部门间的协同与职权划分的矛盾问题依旧亟待解决。同时，在短时间内进行的大幅改革导致基层食品安全监管部门无法及时跟进，工作范围增大、监管技术落后、执法人员不足、专业素质不高等问题也逐渐显露。

　　其二，纵向监管体系缺乏协调。关于食品安全的央地纵向监管体系，我国采用央地分权式监管，即在中央政府的监督指导下，地方政府负责当地监管事务并对本地区食品安全问题承担首要责任3。这种依据国情构建的分权式监管有助于地方政府的信息掌控和监管操作，但其弊端也十分明显：各地标准不一导致对外地商品监管困难，易于滋生企业寻租、产生地方保护主义等。反观中央集权、地方无权的集权式监管模式，虽然有利于协调统一全国食品安全规范，避免各地区规范冲突从而促进商品流通，但在工业化、全球化发展的今天，随着食品结构内容日趋复杂、流通范围日趋扩大，单一的集权式监管模式也会给中央政府造成过大的监管压力，资源限制会导致中央政府无法及时了解各地方的详细信息。相较而言，以集权协调统筹、分权缓解压力有机融合的央地权力协同机制才是构建完善监管体系的最佳选择。

　　（四）食品安全社会协同发展受阻

　　长期以来我国市民社会建设较为落后，虽然法律赋予了组织与个人食品监督管理的权力，但这些主体在实践中缺少监管权威，监管权力和义务依旧落在政府部门身上，法律层面构想的多元主体监管机制未能有效发挥作用[4]。

　　其一，经营者规制效果不明显。这基于以下三个原因：一是《食品安全法》内外的食品经营者数量相差悬殊。因食品加工作坊和摊贩具有分散性和不易于管理等特点，《食品安全法》将其排除在规制范围外，而食品加工作坊和摊贩既是生产者也是经营者，它们是食品安全问题的重要来源，在实践中数量占比庞大，但却无法运用《食品安全法》进行规制[5]。二是经营者自律意识薄弱。高额利润的价值追求辅之公私力量对峙中所占据的先机，使得经营者几乎将行政处罚看作是生产成本的一部分，加之食品链各环节都是紧密共存的利益相关者，容易互相包庇，导致链条内互相监督难度颇大。三是政策导向有失偏颇。政府出台面向经营者的政策多是强制型而非激励型，强加于经营者的义务容易使经营者产生抵触情绪，无法催生经营者自我规制。自我规制本就是最有效的管理方式。如果组织本身存在自我规制的动力，那么利用组织内部的内生规制机制取代国家外部的强制控制机制便更加符合经济效益的原则，同时内生机制还能在增强企业社会责任感的同时满足社会对企业提出的要求，由此形成内部外部的动态平衡[6]。

　　其二，市民社会治理机制不健全。在我国，市民社会发展并不健全，食品安全监管陷入严重的信任危机。这一现象原因有三：一是忽视消费者的地位。我国缺乏专门针对消费者设立的监管机构，可供消费者参与食品安全监管过程的渠道少之又少，作为风险承担者的消费者并未得到足够的重视。二是风险管理不足。监管部门通常把重点放在风险的解决上，却忽视了风险本身会影响消费者对市场和政府的判断。广大消费者在对风险做出反应时，很大程度上是依赖于个人对风险的认知，而政府在进行风险管理时往往忽视这一项，导致风险影响无法有效控制[7]。三是信息不对称。我国《食品安全法》构建的信息公开机制在模式上较为完善，但在技术层面的信息采集却无法保持有效跟进，分析能力也不能满足社会对食品安全信息的需求[8]。食品链各环节出现的安全问题首当其冲的是处于食品链末端的消费者，因此食品安全监管应当时刻将消费者的利益与诉求放在第一位。

　　三、我国食品安全法律规制路径优化的策略

　　从多角度分析对比我国食品安全法律规制现状，我们发现现行制度与理论构想间仍存在较大差距，这种差距的产生并非单纯的制度缺陷，而是主体、制度和技术等多领域的问题共同导致的。

　　（一）食品安全规制内容的立法完善策略

　　第一，以建构主义模式与现实主义模式为共同指导，构建新型食品安全评估模式。首先，对风险本身的评估机制应纳入评估程序。依据我国《食品安全法实施条例》，我国食品安全评估从四个方面对“是否对人身体健康有害”进行评估，却没有对“风险本身是否需要在事先给予评估，这种风险是否已经达到了需要进行识别危害的程度”进行回答，而这些问题恰恰是专家学者与社会公众在价值判断上容易产生争议的部分。加入对风险本身进行的评估机制，有助于优化风险评估程序，为后续评估做好铺垫。其次，扩大评估范围。将《食品安全法》所限定的“客观物质性危害”的范围进行延伸，最大限度地反映社会公众的偏好和价值判断；同时也应保证制定标准和规则的正当性和合理性。再次，在组织建构方面将“食品安全风险评估专家委员会”转变为多元主体共同参与的评估协调机构，保证多元主体全程参与，提供一个食品安全价值与专业知识沟通交流的平台。同时，我们也应对信息加强辨别，防止决策被舆论引导。

　　第二，更新标准，对接国际。首先，应提升食品安全法律和标准的立法层级和立法参与度，建立以国家标准为最低标准，以地方标准和企业标准为补充标准的体系。其次，扩大地方政府和企业的标准制定权限，加入政府推荐性标准和企业补充标准，并对食品标准进行原则性的规定。再次，引入团体标准。由各类食品行业协会、技术研究学会、地域性商会等制定的食品安全标准作为团体标准4，同时也可以引入良好的企业标准作为团体内部的强制性标准进行推广，标准制定后应及时报政府有关部门备案。最后，积极推动与WHO、ISO、CAC的合作，在食品安全法律体系和技术标准方面努力与国际接轨，维护国内食品安全，减少国际贸易壁垒。

　　第三，严格实施市场准入制度。提高食品生产者的准入门槛，不仅要加强食品生产许可和登记管理制度的实施，还要制定统一严格的食品安全标准，对生产销售有毒、有害食品的经营者严格实行行业禁入，情节严重者甚至可以令其终身不得从事食品生产、经营活动，这是保障食品生产者生产合格食品的门槛，也是保障消费者安全健康的需要。

　　（二）食品安全规制主体的制度演进策略

　　其一，于监管主体而言。首先，在纵向监管中，由中央层面建立全国统一的最低食品安全标准和执行标准，地方政府可以在与国家标准不冲突的基础上进行立法。同时中央可以在地方设立独立的监督机构，监督国家最低标准的落实。其次，在横向监管中，创新监管部门绩效考核机制。在食品安全委员会综合协调的基础上，将跨部门合作、资源共享纳入绩效考核标准，促进监管部门内部的协调合作。再次，加强信息公开透明度。保障消费者在食品安全领域的知情权和参与权，让消费者能够在食品安全监管中充分发挥应有的作用，确保真正维护消费者的利益[9]。

　　其二，于消费者而言。消费者需要转变在食品安全监管中的消极被动地位。《食品安全法》对于个人和企业参与食品安全监督管理等构建了激励机制。对此，笔者认为应当将此项规定普遍化，将食品安全责任部分转化为消费者责任，通过立法规定将消费者责任在食品安全管理中落到实处，确立消费者食品安全管理的主人翁地位，将食品监督融入消费者的日常生活中，这样可以大大提升食品安全的监管效率。

　　其三，于生产经营者而言。经营者自我监管是缓解政府过度监管的有效方式。政府可基于对市场经营者的合理评估，将经营者分为两类：第一，对于已经有能力进行自我规制和约束的经营者，了解其运作方式和规制模式，鼓励企业将自我规制模式体系化、制度化，建立内部的食品安全管理机制5。第二，对于还处于起步阶段、尚未形成自我规制意识的经营者，政府一方面可以出台激励政策催生其自我规制意识，另一方面可以与社会第三方合作，为没有能力建立食品安全管理机制的中小型经营者提供安全管理服务。

　　（三）食品安全规制技术的多元创新策略

　　从实践角度而言，食品安全规制更重要的是监管的技术协调性问题。因此，食品安全规制技术一定要顺应时代变迁，深入利用最新的科学技术，全方位实施人才引进，不断更新技术，保障制度实施。具体而言，应从以下几个方面入手。

　　其一，资金投入、人才培养与引进。首先，在风险评估方面。政府监管机构在进行风险评估时应吸纳更多心理学、社会学方面的人才，对大数据下消费者的价值偏好、风险过后社会对制度的心理预期等进行深入分析。其次，在技术研究方面。政府监管机构应加强风险评估技术和科学理论研究[10]，深化与科研机构、高等院校之间的合作，重点研发相关领域。再次，在监管执法人员层面。要加大财政支持，与高校合作引入食品安全监管培训，提高食品监管人员的监管能力[11]；建立严格的食品监管奖惩制度，在激发监管人员积极性的同时对不作为、滥作为的现象进行严惩。

　　其二，加强食品安全信息的互联网平台建设[12]。要构建多元化的食品安全管理体系，加强技术革新，依据科技手段提高食品安全监管效率。首先，在风险评估方面。应通过云计算、大数据等收集社会公众的价值偏好，建立数据分析平台，依据点击量、购物习惯等对数据进行再次分析，找出社会公众对于食品安全最为关注的问题。这些涉及各行各业不同层面的问题，是食品风险评估的数据基础。其次，在信息追溯方面。可以向欧盟学习，建立可追溯信息库，全面记录食品生产者的生产和销售情况，并且将信息库与生产经营者本地的信息库进行互联互通，保证信息的定期更新，同时还应保证信息的完整性与不可篡改性，为可追溯制度的施行提供良好的技术和信息保障。

　　参考文献

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　　[11]李亚京，李红，徐亚东，等.中国农村食品安全监管队伍培训模式探索项目工作总结[J].中国卫生标准管理，2012,3(6):30-35.
　　[12]冯辉，张洁，华晗.互联网平台在保障网络信息安全中的警示义务：互联网信息安全与法制建设研究[J].中国信息安全，2015(10):95-97.

　　注释

　　1依照体例编排，立法体系可分为两类。一类是统一立法体例，即以食品安全基本法统领其他具体法律法规，从而构建的立法体系；另一类是分散立法体例，即在没有原则性指导的前提下，依据食物类别或食物链各环节而制定法律法规。在我国，食品安全立法体系是呈现分散立法特征的统一立法体例。
　　2《中华人民共和国标准化法》规定的标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。
　　3我国在2019年发布的《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》和《地方党政领导干部食品安全责任制规定》中明确强调，地方各级党委和政府对本地区食品安全工作负总责，党委和政府主要负责人为第一责任人。
　　4特殊的食品安全领域（如学校餐饮、婴幼儿食品、老年人食品等）标准应高于一般食品安全标准。
　　5该机制作用可包括：掌握食品信息并承担信息披露义务；加强对企业内部员工的食品安全教育，建立员工信誉档案和食品安全问责制度；积极参与监管部门的风险评估，提出与自身企业切身利益有关的评估方案；同其他部门沟通讨论降低食品安全风险的方式。