食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的恐慌

　　1.2.4 全面发展期（2009年-至今）
　　
　　“食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的恐慌,对国家和社会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击.”①因而我国政府更加致力于食品安全问题的的有效解决.2009年9月18日,卫生部等9个部门联合发布了《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》。通知中指出要切实加强对食品添加剂生产加工和使用的监督管理工作.2009年10月1日,国家质量技术监督总局于制定的《乳制品生产企业落实质量安全主体责任监督检查规定》开始实施.2010年3月26日，卫生部发布了《乳品国家安全标准》.

　　“三鹿奶粉事件”的发生,使公众对食品安全的信心受到了严重的打击,政府在食品安全管理方面的公信力严重受损，对在国际上我国产品的信誉也产生了恶劣的影响，也催生了公众对完善食品安全行政检查制度的强烈需求。这促使我国加快了“食品安全法”的立法进程.我国《食品卫生法》实施十多年以来,对提高食品卫生水平,保障公众的身体健康和生命安全起到了重要的作用.具体来说《食品卫生法》的实施促进了食品安全行政检查的法治化进程,提高了食品的安全性,减少了食源性疾病的发生,并且促进了我国进出口食品贸易和食品工业的进一步发展.但随着我国经济和社会的进一步发展，面对在食品安全工作中出现的新问题,《食品卫生法》的立法不足日益显现出来,其与国际食品安全法规存在着很大的差距,远远不能适应食品安全形势发展的需要.首先、从《食品卫生法》的立法理念来看，其注重的是食品链各个环节的食品卫生问题，而不是食品安全问题.而符合食品卫生标准的食品不一定是安全的.如“在2003年阜阳奶粉事件查出的劣质奶粉经有关部门检验符合卫生标准,也没有掺入有毒、有害的非食品原料,所用的原料都是可食用的，主要问题是蛋白质、脂肪、微量元素3个指标严重低于国家标准,不符合对婴幼儿食品营养标准的要求.这些符合食品卫生标准的奶粉却造成了354例婴儿严重营养不良，12名婴儿死亡的重大食品安全事故。”①其次、从《食品卫生法》的调整范围来讲,针对的是食品生产经营环节的.而涉及食品的环节不仅包括生产加工环节,也包括种植、养殖、流通、运输、储存等诸多环节.因而,《食品卫生法》的调整范围与从农田到餐桌的全方位检查原则有很大差距.再次、从《食品卫生法》规定的制度来讲也有很多欠缺之处.如《食品卫生法》中没有食品安全风险评价、食品安全应急处理以及食品安全信息发布等提高食品安全性的相关规定.

　　2004年“安徽阜阳假奶粉事件”发生以后,《食品卫生法》的修改就被提上议事日程.国务院法制办公室牵头修改《食品卫生法》。2005年十届全国人大第三次会议期间，544名人大代表提出应制定符合中国国情的《食品安全法》.2007年《食品卫生法》的修订草案改为《食品安全法草案》，列入全国人大常委会的立法规划.之所以修改修订草案名称,是因为国务院法制办公室在修订《食品卫生法》的时发现,《食品卫生法》这一概念本身并不能涵盖这部法律中要增加的内容.《食品安全法草案》经过十届和十一届两届人大共四次审议，于2009年2月28日公布,并于2009年6月1日起实施,实行20多年的《食品卫生法》同时废止.立法理念从只关注食品卫生转变为注重食品安全.从《食品卫生法》到《食品安全法》，这不仅是两个字的改变,更意味着立法与执法理念的改变和提升,体现了从农田到餐桌的全程检查理念和注重预防和风险控制的理念.“食品安全”的概念要比“食品卫生”的概念更加全面和深刻.它标志着食品安全行政检查的目的也从以往只注重食品卫生和食品质量，转变为包括食品卫生和食品质量在内的最终保障公众的身体健康和生命安全.
　　
　　《食品安全法》从以下几个方面对食品安全行政检查作出了规定。一是对食品安全标准的制定问题作出了专章规定。其中对食品安全标准的制定原则、种类、内容以及制定程序和标准的公开问题作出了规定.二是对食品检验问题作出了专章规定，并且从法律的角度明确规定食品安全监督管理部门不得对食品实施免检.三是列出“监督管理”一章专门规定了食品安全行政机关履行检查职责的相关要求.四是从法律的角度进一步确认了分段检查的体制.《食品安全法》的颁布与实施,是我国食品安全行政检查立法上的一个里程碑,一些学者将《食品安全法》定位为“主要是行政法”,因为“食品安全法中的民法规定、刑法规定一般只是在发生食品安全事故时才存在,而行政法规定则贯穿于整个过程.”①《食品安全法》的颁布标志着我国在提高食品安全水平问题上已经迈出了关键性的一步,食品安全行政检查工作也进入了一个新的历史阶段,同时《食品安全法》也对食品安全行政检查工作提出了更高的要求,食品安全行政检查的实施也开始从消极、被动转变为更加积极和主动,食品安全检查的目的也变得更加明确.为了更好地贯彻和实施《食品安全法》的各项规定，2009年7月8日，国务院公布实施了《中华人民共和国食品安全法实施条例》。此条例更加细化了《食品安全法》的各项规定,使《食品安全法》在实践中更具有操作性.但是由于此条例颁布实施时,《食品安全法》的实施时间不足二个月,因而对于某些方面的规定仍比较原则，未能充分地达到弥补《食品安全法》立法不足的目的。至此,我国食品安全检查领域基本形成了以《食品安全法》为基本法,针对不同食品环节的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他行政规范性文件为补充的法律体系.这标志着我国食品安全行政检查立法已经逐步与国外发达国家的食品安全行政检查立法体系相接轨.

　　虽然我国已经颁布实施了《食品安全法》,《食品安全法》也体现出从农场到餐桌的全方位检查的立法理念,但是食品安全事件并没有因此而止步，反而出现愈演愈烈的趋势.这些食品安全事故进一步显露出我国食品安全行政检查制度的改革并没有因《食品安全法》的实施而得到实质性的进展,食品安全行政检查制度中仍存在很多亟待完善之处.为此,国务院及其工作部门进一步加强了各领域的食品安全立法.2010年6月1日，国家质检总局公布了《食品添加剂生产监督管理规定》.2010年2月8日,卫生部颁布了《餐饮服务食品安全监督管理办法》,并于2010年5月1日起实施.此办法在第四章监督管理章节中对食品药品监督管理部门对餐饮服务业进行检查的内容、检查方式、检查程序以及检查信息发布的相关内容作出了规定.

　　为了进一步规范食品安全信息的公布问题,2010年11月3日,卫生部等5个部门联合颁布实施了《食品安全信息公布管理办法》，2004年发布的《食品安全监管信息发布暂行管理办法》同时废止。在此办法中明确规了中央和地方行政机关的信息发布权限,强调不同食品安全行政机关必须依据各自职责公布食品安全日常监督管理的信息并且不同食品安全行政机关之间应做到信息共享.此外,还规定上级行政机关应对食品安全行政机关发布信息的情况进行监督检查、考核和评议,从而进一步突出了食品安全信息发布的重要性问题.

　　2010年我国频频发生了一些餐饮单位为了获得利益在食品中违法使用食品添加剂的食品安全事件。如“面粉增白剂事件”、“一滴香事件”等.因此，为了规范餐饮业食品添加剂的使用,2011年1月20日,卫生部等四个部门联合发布了《关于切实加强食品调味料和食品添加剂监督管理的紧急通知》。通知中要求地方各级食品安全监管部门要对食品调味料和食品添加剂的生产经营和使用情况进行专项检查.2011年9月13日，国家质量技术监督检验检疫总局公布了《进出口食品安全管理办法》，并于2012年3月1日起实施.《进出口食品安全管理办法》主要规定了国家质检总局和检验检疫机构应加强对进出口食品的监督检查。2011年10月14日，为有效预防和积极应对食品安全事故，最大限度地减少食品安全事故对公众身体健康和生命安全带来的危害，我国出台了《国家食品安全事故应急预案》.《国家食品安全事故应急预案》中规定了食品安全事故发生后,各级食品安全行政检查部门的具体职责以及奖惩办法.

　　2012年6月11日,为落实《食品安全法》的规定,卫生部等八个部门印发了《食品安全国家标准“十二五”规划》。此规划在总结食品安全标准现状的基础上,提出了十二五期间完善食品安全标准的指导思想、基本原则、目标以及主要任务和保障措施.此规划是指导未来五年我国食品安全国家标准的清理及制定工作的纲领性文件,对于保障食品安全具有重大的意义.

　　2012年6月23日，国务院发布了《关于加强食品安全工作的决定》。此决定对理顺食品安全行政检查体制、加大食品安全检查力度、提高食品安全检查能力以及为达到上述目标应采取的相关保障措施作出了较为详细的规定,并提出动员全社会人民群众与政府共同参与食品安全的检查工作，具有较强的可操作性和针对性.

　　2012年6月28日,国务院又发布了《国家食品安全监管体系十二五规划》，此规划在总结和分析食品安全监管体系现状的基础上提出了十二五期间食品安全监管的指导思想、建设原则和建设目标、总体布局和主要任务以及需要重点建设的项目内容.其中涉及食品安全行政检查的内容主要是食品安全国家标准建设、食品安全检验检查能力建设以及食品安全行政检查队伍装备标准化建设等。

　　2012年11月16日，为规范各地区、各部门之间食品安全抽样检查信息通报工作,促进食品安全抽样检查信息的共享，提高食品安全检查的效率，国务院食品安全委员会办公室等6个部门联合发布了《食品安全监督管理抽样检验信息通报管理办法》。在此办法中对于通报食品安全抽样信息的相关内容作出了规定,并制作了标准的《食品安全监督抽样检查信息通报单》，供各食品安全行政机关使用.

　　从以上我国食品安全行政检查制度的历史发展中可以看出,食品安全检查制度的发展是缓慢的,“是制度需求压力由强到弱的变化过程”.①我国已经出台了涉及食品安全行政检查的一系列法律法规，有关食品安全行政检查的制度框架已经形成,在实践中食品安全行政机关也摸索出了很多提高食品安全检查效能的措施，从而使食品安全行政检查这一监管手段在解决食品安全问题方面发挥了重要的作用.但是与发达国家相比,食品安全行政检查制度在某些方面还显露出很多不足,构建科学、规范的食品安全行政检查制度,保障食品安全任重而道远.
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