国际公私养老金制度发展的经验与教训

　　从历史发展脉络来看，养老金制度经历了有自我保障到家庭保障再到社会保障的历史发展过程。自工业革命后社会保障替代家庭保障以来，社会化的养老金制度已经历经了百余年的改革和完善，形成了一个由国家、社会和个人的多主体参与，财政、企业、个人的多渠道筹资，公共管理、私人管理以及企业与个人决策的多元化管理，包括公共养 老 金（Public Pension） 和 私 人 养 老 金（Private Pension）的多样化模式。不同的养老金发展模式都是在养老金改革和发展过程中不断演化的，了解不同历史阶段养老金发展模式及其特征，才能更好地把握养老金发展脉络，以史为鉴，进而为养老金制度的进一步完善奠定基础。
　　
　　一、养老金制度产生与公私养老金制度分野。
　　
　　（一）养老金制度产生及其理论思潮变化。
　　
　　随着工业革命的发展，生产方式逐步社会化，社会分工也日益明确，家庭养老功能逐步弱化，催生了社会化的养老保险制度的诞生。其中，劳动者需要社会为其提供老年所需费用，这就是养老金。养老金制度的诞生以德国 1889 年建立的公共养老金计划为标志，随后以不同的模式在世界不同国家出现并逐步改革产生了公共养老金和私人养老金两种不同的养老金模式。在养老金制度的产生、发展和改革过程中，西方主流经济学在很大程度上起到了重要的导向作用，其中国家干预主义和经济自由主义作为西方经济学的最主要的两大思潮，对世界养老金模式的选择和变迁产生了巨大影响。
　　
　　在国家干预主义思潮占据主流的时期（19世纪初 ~20 世纪 60 年代末），公共养老金制度迅速产生和发展，最着名的代表流派就是德国的新历史学派，该学派主张国家直接控制经济生活，负起文明和福利的职责，推动德国建立了世界上第一个公共养老金制度。与此同时，福利经济学主张通过再分配，实行普遍的养老金制度，或者按最低收入进行普遍补贴以实现社会公平（厉以宁，1984）；瑞典学派强调收入分配均等化，主张通过累进税的方式解决分配问题，国家应担负起收入分配方面的责任；凯恩斯主义主张通过财政支出，支付养老金等福利费用，以增加消费需求，刺激经济增长。在国家干预主义思潮的影响下，国家主导的养老金制度在全世界范围内建立起来。随着 20 世纪 70 年代世界经济出现滞涨，凯恩斯国家干预主义束手无策，推动新自由主义逐步兴盛起来。在新自由主义的影响下，国家主导的公共养老金制度受到压制，养老金私有化的呼声日益高涨。自由主义养老金思想主张削减养老金税收融资，实行养老金私有化。
　　
　　国家干预主义和经济自由主义两种思潮在经济社会变迁过程中交替出现，此起彼伏，养老金制度也在改革的经验和教训中不断完善，其中的核心内容就是政府与市场在养老金制度中的责任如何分担，是政府主导还是市场主导。经济自由主义和国家干预主义养老金思想主张一直没有达到调和，直至 20 世纪末“第三条道路”的影响逐步加大，第三条道路主张建立起个人与集体的共同责任，主张实行积极的福利，由政府与其他主体（包括企业和个人）通过合作来提供，产生了养老金的多元化模式。
　　
　　（二）公私养老金制度分野及各自的特征。
　　
　　养老金制度变化的理论思潮在一定程度上决定着养老金制度模式的选择，也是公私养老金制度分野的一定体现。根据政府与市场责任的划分，养老金制度按照发起人的不同可以分为政府主导的公共养老金和市场主导的私人养老金。
　　
　　公共养老金，又称国家基本养老金，通常是由政府公共部门发起建立并进行管理的养老金计划，具有强制性，政府对公共养老金计划往往要承担直接的财政责任，是政府社会管理责任的重要体现。从理论上讲，公共养老金应该实现以下几个目标：一是通过收入再分配实现老年人的基本生活保障；二是通过一定的收益水平的保障为老年人规避通货膨胀等一系列风险；三是维护社会稳定。共养老金通常采取的是现收现付制的融资方式，以工薪税（或费）为融资来源，以待遇确定的方式发放养老金收益。
　　
　　私人养老金是同公共养老金相对而言的。私人养老金的举办主体是私人部门，包括企业个体、企业联盟、工会以及经政府批准的金融中介机构（包括银行、保险公司、养老金管理公司等），根据国际经验，具有强制性、准强制性和自愿性等不同类别。各种职业养老金、企业年金、个人养老金等都属于私人养老金的范畴。通常来讲，政府对于私人养老金不承担直接的或最后的财政责任，但政府对私人养老金负有监管责任。私人养老金通常采取的是完全积累的融资方式和缴费确定型的待遇给付方式，同资本市场有着密切的联系，其建立的目标是补充公共养老金的不足。
　　
　　二、国际养老金制度改革发展趋势与经验教训。
　　
　　（一）国际养老金制度改革发展趋势。
　　
　　在一系列人口、经济和社会发展等一系列变量的影响下，全球养老金制度面临着诸多的挑战。一方面，人口老龄化的不断加深给各国养老金体系带来巨大的负担；另一方面，从 20 世纪 70 年代开始，发达国家经济增长速度开始呈现出波动式下降的趋势，给养老金制度的长期可持续带来挑战。欧美、日本等发达国家不断进行养老金制度改革以应对挑战。在改革的过程中，许多国家不断审视其社会福利和养老体系，探索政府与市场的边界，形成了公共养老金、私人养老金各种不同组合的养老金体系。
　　
　　总体来看，为建立一个既公平又兼顾效率的养老金体系，发达国家大都重塑国家、社会和个人多方责任共担的社会保险理念，建立起多支柱的养老金体系，虽然各国对不同支柱的定义不完全一致，但大体上可以分成三个支柱，即政府主导的现收现付的第一支 柱 公 共 养 老 金（Public Pension）； 政府支持、雇主主导的第二支柱职业养老金（Occupational Pension）；以及国家税收优惠，劳动者个人主导的第三支柱个人养老金（Individual Pension）。其中，第二和第三支柱多为储蓄型养老金，对资本市场建设和公民分享经济发展成果至关重要。由于职业养老金和个人养老金大多以个人账户的形式存在，所以也称为私人养老金（PrivatePension）。以 OECD 国家为例，各国第一支柱养老金的平均替代率为 22%,目标是为防范贫困而做的制度性安排。公共养老金通常具有法律强制性，政府责任占据主导责任或完全责任。第二支柱养老金在 34 个OECD 国家中平均替代率为 53%,有 17 个OECD 国家的第二支柱积累型养老金是强制性或者准强制型的，另外 8 个自愿型国家的覆盖率也超过 40%,第三支柱是自愿性的储蓄型养老金，有 19 个 OECD 国家提供了税优政策。在多支柱养老金体系的作用下，这些国家在养老金体系的公平性、充足性和可持续性方面都取得良好的成绩。
　　
　　当然，也有一些国家探索了一些特殊的路径，养老金体系完全依赖公共养老金制度或者私人养老金制度。养老金体系仅仅依赖第一支柱的国家如希腊，近年来的财政危机与公共养老金入不敷出有很大的关系。曾经在 20 世纪80 年代改革中只推行个人储蓄型养老金的智利，也遇到了问题，近年来不得不重建政府主导的第一支柱养老金。实践证明，单纯强调公共养老金的过度公共化趋势和只注重私人养老金发展的过度市场化趋势都存在问题，都会带来公平和效率不可协调的矛盾。
　　
　　（二）经验教训：养老金制度设计应兼顾公平和效率。
　　
　　五十多年的改革历程有成功的经验，也有失败的教训。发达国家养老金制度改革的重要经验就是处理好公平与效率的关系，通过政府、雇主、雇员的共同努力，实现养老责任三方共担，构建多支柱的养老金体系。
　　
　　首先，合理划分政府和市场的职责边界是完善养老金制度体系的核心问题，政府的主要职责是建立和完善覆盖面广泛的公共养老金制度，通过再分配消除老年贫困，维护老年公平；市场的主要职责是发展多元化的私人养老金制度，调动企业、个人责任，通过养老金积累，实现养老金待遇补充，提高老年生活质量，实现养老金体系的效率。但养老金体系建设过程中政府与市场、公平与效率之间不是对立的，而是相辅相成、相互促进的。在政府为主导的公共养老金体系中，需要市场化的管理机制，以保障公共养老金自身运行的效率；在市场主导的私人养老金体系中，需要通过加强政府监管，使老百姓的养命钱能够真正地为其老年生活质量的提高发挥作用。
　　
　　其次，任何单一的养老金体系都难以应对人口、经济和社会带来的多方面挑战。养老金体系的目标通常包括全覆盖、充足性和可持续性三个方面，任何单一的养老金体系制度安排，如只建立政府主导的公共养老金制度或市场主导的私人养老金制度，都可能使得养老金体系几个目标之间产生矛盾：如果想要实现全覆盖和充足性，可能就必须牺牲可持续性；如果想要保证充足性和可持续性，就难以实现全覆盖；如果要实现全覆盖和可持续性，养老金制度的充足性就无法满足。因此，想要实现一个满足全覆盖、充足性和可持续性目标的养老金体系，就必须通过建立政府主导的公共养老金和市场主导的私人养老金相结合的多元化养老金体系模式。
　　
　　三、公私养老金制度的国际发展趋势及对我国的启示。
　　
　　改革开放以来，特别是近 20 年来，我国养老保险制度取得了很大成就，养老保险覆盖面迅速扩大，养老待遇水平不断提高，但也应当看到，我国养老保险制度仍然面临巨大挑战。2016 墨尔本美世全球养老金指数从养老金充足性、可持续性和制度环境三个维度对全球前27 大经济体的养老金体系进行了排名，中国排名第 23 位；2016 年德国安联公司对全球前54 大经济体“养老金可持续指数”排名中，中国排名第 53 位，倒数第二。作为全球着名的两大养老金指数排名，在一定程度上可以反映出我国养老金体系存在的问题。
　　
　　从国际养老金制度改革和发展趋势来看，我国现行养老金体系存在一系列不可持续的表现，其中最重要的是基本养老保险“一支独大”,无法支撑起应对老龄化的挑战。与美国相比，在美国三支柱养老金体系中，规模最大的第二支柱职业养老金占养老金总资产的比重为 59.7%,排名第二的第三支柱个人养老金占29.3%,最后才是公共养老金。与此相反，我国养老金体系中，由于基本养老金缴费率偏高以及税收优惠不到位等一系列原因，企业年金进展缓慢，与此同时，第三支柱个人税延养老金尚未真正建立，结果是基本养老金负担绝大部分养老责任。导致我国养老金体系发展充足性和可持续性方面都面临着巨大的问题。
　　
　　根据国际养老金制度改革经验，任何只依靠公共养老金或私人养老金的单一养老金体系都难以应对人口老龄化及其他经济社会发展变化带来的挑战，必须不断完善养老金体系结构。我国应在现有制度的基础上，通过结构性调整和参量改革，重构一个由国家、社会和个人的多主体参与，财政、企业、个人的多渠道筹资，公共管理、私人管理以及企业与个人决策的多元化管理，包括公共养老金（Public Pension）和私人养老金（PrivatePension）的多样化养老金体系。
　　
　　首先，需要进一步完善我国公共养老金制度，保障公平的同时，关注制度自身的运行效率。当前我国公共养老金制度实行的是社会统筹和个人账户相结合的模式，希望通过统账结合模式实现代际再分配功能与激励功能的结合，但由于制度转轨成本没有得到及时有效化解，造成个人账户被挪用形成空账，成为困扰我国养老金制度的重大难题，必须加以改革。我们建议，将目前基本养老金保险中的“社会统筹”部分独立，改造为公共养老金，使其成为多支柱养老保障体系的第一支柱。与此同时，还应该进一步加强公共养老金的参量改革，如实行全国统筹、做实养老金缴费基数、提高退休年龄等。
　　
　　第二，通过税收优惠等一系列政策，支持私人养老金制度建设。一方面，通过加大财政投入、划转国有资本等多种渠道做实统账分离后的个人账户，并入企业年金或职业年金，形成第二支柱的职业养老金，分别成为强制性的个人账户计划和准强制性或自愿性的企业年金 / 职业年金，构成私人养老金中的一个部分；另一方面，由于我国当前大量的灵活就业人员难以被企业或单位主导的第二支柱覆盖，因此，有必要尽快建立劳动者个人主导的税延优惠的第三支柱个人养老金，形成私人养老金的另一重要组成部分。同时，由于私人养老金制度大都是通过完全积累的方式，因此还需要进一步完善养老金投资机制，引导更多的金融机构加入养老金管理行业，实现养老金的保值增值。