我国巨灾保险制度构建分析

保险学论文第八篇：我国巨灾保险制度构建分析

　　摘要：在传统“风险可保性”理论及内在需求动力不足的双重影响下, 我国巨灾保险一直处于缺位状态。随着近些年我国自然灾害的发生日趋频繁, 造成的经济损失也愈发巨大, 要求建立起具有中国特色的巨灾保险制度的呼声越来越强烈, 巨灾保险在保险市场上的兴起在一定程度上反映了市场理性的回归。在巨灾保险制度顶层设计中, 经营模式的选择始终是重点内容, 一个国家采用何种经营模式能够反映出该国的政治、经济、法治等基本状况。本文在通过交叉对比国际通行的三种经营模式的基础上, 以公私法及跨学科视阈下的理念融合为视角进行分析, 提出我国巨灾保险制度应当坚持政府主导推动下的市场化运作路径, 并以此为基本架构对我国巨灾保险的经营模式选择提出相关建议。

　　关键词：巨灾保险;财产保险;地震巨灾保险;风险可保性;再保险;巨灾风险;巨灾损失;风险转移;逆向选择;道德风险;巨灾风险管理;巨灾保险基金;

　　Research on Path Selection of Catastrophe Insurance Business Model in China

　　Chen Mingzhi

　　Abstract：Under the dual influence of the traditional"risk insurability"theory and the lack of internal demand, China's catastrophe insurance has been in a state of vacancy.With the increasing frequency of natural disasters in China in recent years, the economic losses have become more and more serious.The call for the establishment of a catastrophe insurance system with Chinese characteristics is becoming more and more intense.The rise of catastrophe insurance in the insurance market reflects the return of market rationality to a certain extent.In the top-level design of the catastrophe insurance system, the choice of business model is always the key content.The kind of business model a country adopts can reflect its basic situation of politics, economy and rule of law.Based on the crosssection comparison of the three international business models, this paper analyzes the concept of public-private law and interdisciplinary perspective, and proposes that China's catastrophe insurance system should adhere to the market-oriented operation path driven by the government.Besides, this paper uses this as the basic framework to make recommendations on the choice of business model for catastrophe insurance in China.

　　顾名思义, 巨灾保险是以“巨灾风险”为承保对象设立的险种。但是, 关于“巨灾风险”的定义, 国内外均没有形成统一的共识。但大体上都是从两个角度进行定义:一是定量, 如美国保险服务局 (ISO) 认为“巨灾应当是引起至少2500万美元被保险财产损失, 并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件”;瑞士再保险公司将巨灾定义为“超过3870万美元损失的事件”。二是定性, 如我国学者石兴认为“巨灾风险是指因自然规律作用和变异引起的, 造成大范围、大面积、大量风险单位都受损的重大经济损失和人员伤亡, 受灾地区往往自身无法解决, 需要跨地区乃至国际援助的不利情景”;经济合作组织 (OECD) 认为“巨灾是可造成大量人员伤亡、财产损失和基础设施的大面积破坏, 受灾地区政府束手无策, 广大公民恐慌的事件”。以上两种定义方式各有利弊, 但是对于我国而言, 从定性的角度对“巨灾风险”进行定义显然更符合国情。虽然以定量的方式定义相对简单易操作, 但其最大的缺点在于试图通过统一的标准作为划分巨灾与否的唯一依据, 而忽视了各地区经济、人文、地理环境的差异性, 如果以此指导巨灾保险的构建, 会极大阻碍相关工作的实施, 故我国在定义“巨灾”概念时, 应当保持一定弹性, 以考虑各地区的差异。因此, 笔者认为巨灾风险是指因严重自然灾害导致对国家经济社会发展、人民生命财产安全造成特别巨大损失的事件。虽然也有学者 (如王银成) 认为巨灾风险还应该包含疾病传播、恐怖主义袭击、人为事故造成的损失。但笔者认为, 我国目前保险层面的“巨灾风险”应局限于自然灾害为宜, 在巨灾保险制度发展初期, 试图将所有可能面临的灾难都纳入到保险范畴有一蹴而就之嫌疑, 且包括我国在内的世界各国均是以常规自然灾害为突破口展开巨灾保险的构建。有鉴于此, 本文中的“巨灾风险”特指破坏性自然灾害下造成的风险。

　　一、我国建立巨灾保险制度的必要性

　　联合国减少灾害风险办公室于2018年10月10日在日内瓦发表名为《经济损失、贫困和灾害1998-2017》的报告显示:“全球自然灾害的数量正在迅速增加, 在过去的20年里, 因洪水、地震、海啸、热浪、干旱等自然灾害带来的全球直接经济损失超过2.9万亿美元。其中中国遭受的经济损失为4922亿美元。”以过去的2018年为例, 根据应急管理部、国家减灾委办公室发布的《2018年全国自然灾害基本情况》, 常见的洪涝、台风、干旱、风雹、地震、地质、低温冷冻、雪灾、森林火灾等自然灾害在我国均有发生, 各种自然灾害共造成全国1.3亿人次受灾, 近150万间房屋受损或倒塌, 农作物受灾面积20814.3千公顷, 造成直接经济损失达2644.6亿元。

　　然而, 一组公开的对比数据却令人发省:近20年来, 国际上自然灾害的保险赔付金额一般都占灾害直接经济损失的30%～40%, 而中国的这一比例仅为3%左右。其中, 2008年我国南方雨雪冰冻灾害直接经济损失1516.5亿元, 保险赔付不到50亿元, 赔付率为3.3%;汶川地震造成直接经济损失8451.4亿元, 保险赔付16.06亿元, 赔付率仅为0.19%。在巨灾风险发生后, 我国长期“政府无偿救援为主”的救灾模式, 似乎成为一种约定俗成的方式。虽然欧美等国家政府在救灾中也发挥了积极作用, 但我国的救灾模式显然更具有强势政府主导的管理特征。固然, 这与我国政府一贯主张的“确保人民群众生命安全放在首位, 保障受灾群众基本生活”的指导方针密不可分, 但更主要的还是坚守“全能政府”的结果。但是, 随着我国市场经济的发展, 政府已经无法通过试图掌握所有的社会资源来对社会进行管理和控制, 而政府调整好自身角色定位, 向现代“有限政府”的转变成为必经之路。

　　从全球范围来看, 自然灾害较为严重的几个国家均已建立了多层次、综合性的灾害防范和救助体系。在建立的风险防范措施中, 巨灾保险制度无疑是最重要的制度, 不仅为巨灾的应急管理和灾后重建发挥了积极的作用, 还有效分担了政府的管理成本和责任, 实施效果令人满意。而我国并未建立巨灾保险制度, 传统保险业务又将巨灾风险列为除外责任, 导致巨灾投保人基本无法从保险人处获得保险赔偿金, 为了维系国家的正常运转, 只能基本靠财政资金参与救援。由于我国《预算法》并未单列出因巨灾风险带来的财政支出, 因而, 一旦发生相关风险, 就只能通过减少其他财政支出来弥补该空缺, 这样极易打乱原定的整体收支预算。考虑到国外巨灾保险的成功实践, 以及该模式确实有效发挥保险业在防灾减灾中的专业优势, 减轻国家救灾产生的财政负担, 将经济补偿功能与风险控制功能有机结合起来, 提高全社会风险防范水平, 近些年希望中国建立巨灾保险制度的想法在顶层设计和民众中的呼声越来越高。

　　2014年国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》, 要求建立巨灾保险制度。随后, 中国保监会于2016年发布的《中国保险业发展“十三五”规划纲要》提出要“研究建立覆盖洪水、台风等多灾因巨灾保险制度”, 这意味着巨灾保险在我国已经从顶层构想走向实际构建阶段。

　　二、我国巨灾保险的缺位与兴起分析

　　(一) 缺位:传统“风险可保性”理论影响、内在需求动力不足

　　对于一切具备“风险可保性”的险种, 保险公司都会不遗余力开发并推向市场, 以便从市场获取更多利润。所谓风险可保性, 是指保险人能够运用保险精算原理和大数法则, 将具有同类风险的众多单位或个人集合在一起, 以合理计算分担金的形式, 由保险人筹措建立保险基金, 实现对少数成员因该风险事故所致经济损失的补偿行为和保险人必要的盈利之目的。支撑商业保险正常运行的传统理论认为, 只有在风险可保性的范围内, 才能实现对风险的聚集与转移。一般而言, 可保风险是指纯粹风险 (pure risk) , 即该风险只存在损失几率, 但无获利之可能, 如自然灾害、生老病死;既有损失机会又有获利可能的投机风险 (speculative risk) 则通常认为不具备可保性, 如股票市值变动。

　　然而, 并非所有的纯粹风险保险公司都愿意承保, 原则上还必须同时具备以下四个条件:一是风险的发生必须具有个体上的偶然性和低概率性, 即必须是不受投保人自身所控制的;二是风险的发生必须是意外的, 而不能是投保人故意为之, 否则将导致道德风险;三是风险造成的损失必须是可以用货币计量的;四是必须满足保险经营的大数法则, 即风险应当是大量同质风险标的集合的可能性。因此, 相较于传统的财产损失、人身损害风险, 地震、洪水、飓风、海啸等巨灾风险发生的概率极低, 但一旦发生保险公司所应支付的保险金额又过于巨大, 可能会给保险公司带来毁灭性的冲击, 一般都被各保险公司列为“不可保风险”。具体而言, 巨灾风险至少存在着以下几个方面的因素影响其可保性:一是巨灾风险的模糊性, 即保险人无法准确厘定巨灾风险发生的概率大小和损失分布情况, 导致无法对巨灾保险进行精算定价;二是巨灾风险“三高三低” (高风险、高损失、高赔付、低保额、低保费、低保障) 的特征, 提高了保险人在面临巨灾赔偿时破产的可能性, 增加了保险人对承保巨灾风险的厌恶程度;三是巨灾风险无法聚合, 保险人无法聚合足够多的同质风险标的以厘定保险费率;四是除了极个别资金实力雄厚的保险人外, 绝大部分保险人的偿付能力及财务能力均不够强, 巨灾引起的巨额赔偿支出容易导致保险人资金流的断裂甚至破产;五是保险人对风险的管理能力和普遍追求的稳健经营原则也影响其对巨灾保险的承保。该理论一度被保险业界奉为“金科玉律”, 其理论基础就在于作为商主体的保险人以追求最大化利润为经营目标, 确保应支付保险赔偿金总额小于所得保费总收入, 以降低破产可能性。

　　巨灾保险缺位的另一个重要原因是社会公众的需求不足。行为经济理论认为, 人的风险偏好会影响其行为选择。按照风险偏好的类型, 通常可以把行为人分为三种:风险厌恶者、风险中性者、风险喜好者。风险厌恶者因害怕巨灾风险导致的高损失, 会主动考虑购买巨灾保险来规避相应的风险, 而对于风险喜好者而言, 巨灾风险发生的小概率则会加重他们的投机心理。但遗憾的是, 实际生活中的绝大部分人在面对巨大灾害时, 普遍抱有“侥幸”心理, 并不太愿意购买巨灾保险来转移风险。同时, 即使对于风险厌恶者来说, 即对于巨灾保险有较高支付意愿的人, 有部分比例在支付能力方面显得不足 (同理, 社会亦存在很多具有较高支付能力但却欠缺巨灾保险支付意愿的人) , 也是导致巨灾保险需求不足的成因之一。此外, 在巨灾发生后, 我国的通行做法是依靠国家层面的力量参与救援, 社会各界的捐赠、国际社会的支援等并不会对救援活动成功与否产生根本影响。该做法对社会公众投保巨灾保险产生了一定的替代效应, 人们会更依赖于国家的帮助, 而不是通过购买巨灾保险的途径寻求风险防范, 这在一定程度上加剧了巨灾保险需求动力不足的程度。当然, 还有一个很重要的原因就是我国目前还没有真正建立巨灾保险制度, 目前出台的规范性文件大多局限于政策号召性文件, 尚未形成完整的法律体系, 这也是导致巨灾保险在我国长期缺位的限制因素。

　　(二) 兴起:市场理性的回归

　　2014年5月, 深圳市民政局与人保财险深圳市分公司正式签署《深圳市巨灾救助保险协议书》, 由市政府出资3600万元向商业保险公司购买巨灾保险服务, 保障灾种覆盖了地震、台风、海啸等14种灾害, 这标志着我国巨灾保险在深圳率先进入实施阶段。随后, 宁波、云南、四川、广东、黑龙江等地相继开展巨灾保险试点, 我国巨灾保险试点工作拉开帷幕。

　　不可否认, 政府政策支持在巨灾保险发展初级阶段起到了积极的推动作用, 但巨灾保险兴起的根本原因在于市场供求关系的影响。虽然供求关系的均衡是资源配置取得最大效率的最理想的经济运行状态, 然而一般均衡理论都是建立在对“非现实市场”的模拟条件下的乐观假设, 事实上, 现实市场往往无法形成长久且有效的均衡。在市场非均衡的条件下, 因为生产者剩余和消费者剩余的原因, 导致生产者或者消费者是有利可图的, 同时市场“哪里有需求, 哪里就有创造”的本质也决定了保险公司对于巨灾保险的期待。

　　传统理论认为, 阻碍保险市场运作巨灾保险的三个因素分别为:逆向选择和道德风险问题;保险风险过于巨大;巨灾损失概率不易精确计算。然而, 第一个因素并非巨灾保险的特殊问题, 即使在传统保险领域亦存在逆向选择和道德风险问题。第二和第三个因素看似合理, 但经不起推敲, 以保险市场的雏形“海上保险业务”为例:一般而言, 在海上发生危机后及时施救的可能性非常低, 一旦风险发生就基本是全损/推定全损, 会产生巨大的损失。海洋环境的复杂多变导致难以准确预计与天气有关的风险, 而海上运输耗时较久, 发生风险的概率亦无法准确评估。即便如此, 海上保险仍在17世纪的欧洲蓬勃发展。如果几百年前的“海上保险”与现代的“巨灾保险”都在某种程度上具有不可保特征, 那海上保险的不断发展显然强有力地证明:风险规模和无法精确的损失概率也不是阻碍保险市场运作的关键。

　　伴随着近几十年来保险行业的快速发展, 尤其在保险新理论出现、资本市场投入扩大、再保险市场发展等原因推动下, 保险公司开始通过更加科学的精算方式设计险种, 寻求扩大自身业务范围, 以便从社会中赚取更多的利润。资本资产定价理论、期权定价理论、无套利理论、资产负债理论及贴现现金流理论等新理论的出现与兴起, 很多被保险公司认为传统的不可保风险 (比如:太空保险、模特手脚保险等) 都开始出现在市面上。传统可保风险经营与现代保险经营之间的冲突致使保险行业开始不断反思, 如果囿于传统可保风险范围进行承保, 将可能造成更多经营机会和市场份额的丧失。保险市场能否支撑巨灾保险运作的关键就在于解决总保费规模与预期损失规模之间的不匹配, 为了适应更加激烈的竞争环境、争取更多的客户资源, 保险公司开始尝试逐步放宽承保的条件、扩大保险供给, 以对市场的呼声与需求作出回应。

　　此外, 随着社会公众对巨灾保险的认识不断加深, 民众的购买欲望也变得愈发强烈, 而近些年国民收入的不断提高有效提高了保险购买力, 从中能够得到的保费对于保险公司来说也是一笔不菲的收入。虽然巨灾发生概率、发生时间、波及范围始终无法精确预测, 容易导致两种比较极端的结果:如果当年未发生巨灾, 保险公司能够取得全部保费收入, 大赚一笔;如果当年发生巨灾, 保险公司则有发生巨亏的可能性。但是随着再保险市场体系的建立和健全, 为保险公司转嫁这部分巨亏的风险作了制度上的安排, 保险公司能够将超出其承受范围的风险转嫁给再保险人, 以保证其稳定及可持续的发展, 相当于为保险公司提供了一份“保险”, 这亦是保险公司愿意开发巨灾保险的原因所在。

　　三、巨灾保险经营模式国际经验的归纳与思考

　　(一) 巨灾保险经营模式的常见类型

　　1. 自由市场主导下的经营模式。

　　英国是市场主导型巨灾保险经营模式的代表。1531年英国政府发布的第一部对洪水保险规范的法律被认为是英国巨灾保险制度的开端, 经过几百年的发展, 现如今英国已经建立了比较完善的巨灾保险制度。英国巨灾保险的典型特征是政府不参与承担风险, 各保险公司完全基于自愿将包括洪水在内的自然灾害风险纳入其保单的责任范围之内, 社会公众可以完全自愿在市场上选择保险公司进行投保, 保险公司也可以通过再保险公司进一步分散风险, 一切均实行完全的自由市场化经营。由于受平坦地势和温带海洋性气候等因素的影响, 英国最主要的自然灾害是洪水、暴风雨, 因此英国巨灾保险有一个特殊性在于其是带有捆绑性销售的, 即人们在购买财险时必须附加购买洪水保险, 以规避逆向选择和投保率不足的情况。虽然英国政府不直接参与具体保险业务, 但也会提供一些公共性的服务 (如风险评估、灾害预警等) , 为保险公司和社会公众提供相对完善的公共服务保障。英国之所以采用自由市场主导的巨灾保险经营模式, 与其发达的经济发展水平、完善的金融产业、商业保险公司雄厚的财力密切相关。

　　2. 行政干预主导下的经营模式。

　　美国是政府主导型巨灾保险经营模式的代表。美国是一个幅员辽阔的国家, 但在地形复杂、境内多重气候体系等因素影响下, 世界上常见的自然灾害在美国都容易发生:西部处在地震非常活跃地区, 东北部时常受暴风雪影响, 南部沿海地区经常遭受飓风袭击, 中部地区则受到干旱和洪水的严重影响等。美国是全世界遭受自然灾害最严重的国家之一, 同时也是巨灾保险覆盖率最高的国家, 并远超大多数国家和地区。美国存在全国性和地方性的巨灾保险:其中, 全国性的巨灾保险是国家洪水保险计划 (National Flood Insurance Program) , 根据相关法律规定, 国家认定的洪水高风险区域的社区必须强制参加, 否则将可能受到惩罚。该险种采取美国政府直接经营管理、保险公司协助销售的模式, 在洪灾发生时由政府全部承担相关的赔付责任。地方性巨灾保险的典范是加州地震保险计划, 该计划源于1994年加州Northridge地震危机, 这场地震的破坏性史无前例, 累计经济损失高达300多亿美元, 致使保险人支付的赔偿远超其能够承受的极限, 导致大批保险公司申请破产。为了防范类似的危机再次出现, 加州立法部门确立地震保险计划, 规定保险公司在出售房屋保险的同时必须搭售地震保险。此外通过法案建立加州地震保险局 (California Earthquake Authority) , 由保险公司本着自愿的原则参股, 并承诺在出现极端情况时按照约定承担一定比例的损失, 作为权利, 这些参股保险公司可以将其承保的地震保险分保给加州地震局, 以减轻保险公司的赔付责任。通过这种“强制供给模式”, 较好地处理了政府与准公共产品的供给关系, 一定程度上解决了巨灾后的民生保障问题。

　　3. 混合经营模式。

　　日本和法国是巨灾保险混合经营模式的代表。日本由于其特殊的地理位置, 是世界上受火山、地震、海啸等灾害最为严重的国家之一。1964年的新潟地震, 被认为是日本地震巨灾保险制度建立的直接推动。1966年, 日本出台了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法》, 并且成立了专门的日本地震再保险株式会社, 因地震、火山、海啸为直接或间接原因导致的损害都在其承保范围之内, 官民一体的地震保险制度在日本初步建立。在地震保险创设之初, 日本政府担心完全自愿的保险模式难以普及, 且完全自由市场下的巨灾保险的保费可能较高, 普通民众难以承受, 故日本巨灾保险的投保原则上是自动附加的半强制模式, 正因如此, 日本地震保险的覆盖率一直处于较高水平。其基本流程是:投保人与保险公司签订巨灾保险合同, 保险公司再保险到JER (Japan Earthquake Reinsurance Company, 即日本地震再保险公司) 。当巨灾发生时, 先由保险公司与JER共同赔付, 当损失超过其承受范围时, 由政府财政来承担兜底责任。法国的巨灾保险制度也体现了混合经营的特点, 一般认为法国议会于1982年通过的《自然灾害保险补偿制度》是法国自然灾害体系创立的起点, 且承保的险种具有覆盖面极广的特点 (包括地震、洪水、干旱等大部分自然灾害) 。法国巨灾保险制度主要是通过CCR (Caisse Centrale de Reassurance, 即法国中央信托再保险公司) 提供再保险的方式实施的。CCR是由法国国家预算资助的再保险公司, 各保险公司可以自愿选择是否将巨灾风险由CCR再保。当巨灾发生后, CCR将根据各商业保险公司向其购买再保险时约定的比例进行赔付, 当赔付超过再保险保费收入时, 超过部分由法国政府最后承担。但自该体系创立至今, 所有巨灾保险的赔偿款从未让法国政府承担过最终的兜底赔付责任, 在某种程度上来说无疑是成功的。

　　(二) 巨灾保险经营模式比较

　　以上三种巨灾保险的经营模式是国际较为通行的。当然, 一个国家不论具体采取哪一种模式, 并不是随意决定的, 而是经过通盘考虑后的结果。巨灾保险经营模式的选择不仅需要考虑一个国家的经济发展水平, 也要考虑该国国民收入水平、自然环境状况、保险行业发达程度甚至法律体系是否健全完备等因素。然而, 世界上并没有一项制度设计是绝对完美无缺的, 就上述三种国际通行的模式, 均有其各自的优势和劣势, 具体而言:

　　1. 自由市场主导型模式。

　　该模式的优势在于:一是在发生巨灾后, 能够很大程度上分担政府的救灾责任, 尤其是减轻财政负担, 能让政府将财政资金集中用于国家基础设施建设、提高民众生活水平方面;二是保险公司的专业化程度比较高, 能够提供给客户优质的服务, 尤其在自由市场的竞争下, 提供的保险服务质量也相对比较高, 能够很好地满足市场的真正需求;三是能够帮助社会建立一个更加完善的巨灾保险体系, 并通过市场化机制的风险评估来厘定一个相对公平的保险费率。

　　该模式的劣势在于:一是在实行市场化运作的前期, 因为缺乏相关数据支持, 保险公司为了避免亏损, 厘定的保险费率可能会偏高, 将不利于巨灾保险在全社会的普及和覆盖;二是当出现特别重大的自然灾害需要赔付巨额保险费时, 大批保险公司可能会因此资金链断裂, 进而影响整个国家金融体系的稳定;三是保险公司可能会通过设计各种规则, 让理赔过程变得过分复杂和繁琐, 不利于投保人权益的实现。

　　2. 行政干预主导型模式。

　　该模式的优势在于:一是政府能够通过在全国范围内强制或半强制推行巨灾保险, 在短期内有效提高该国保险密度, 加强保险的保障力度;二是由于政府在很大程度上会提供较高额的补贴, 能够激发民众主动参与投保的积极性, 对巨灾保险的普及和覆盖产生积极影响;三是政府能够统一巨灾保险的险种和保险费率, 以便于对巨灾保险市场的规范管理;四是基于对政府的信赖, 被保险人无须担心灾害发生时无法获得足额的赔偿。

　　该模式的劣势在于:一是政府毕竟不是专门从事保险经营的商事主体, 可能在设计相关险种时会出现产品结构单一的情形, 不能针对全国各个不同地区的实际情况设计不同的险种;二是由于缺乏市场化运作经验, 在整个保险的过程中可能会出现不能为民众提供较高的专业化服务的可能性;三是该模式下发生巨灾的全部/大部分损失由政府买单, 势必造成政府极大的财政压力;四是民众在面对巨灾风险时, 将全部希望寄托于政府的帮助, 降低了防范风险的主动性。

　　3. 混合经营型模式。

　　该模式的优势在于:政府和商业保险公司可以充分发挥各自的比较优势, 相互协作、取长补短, 从市场和行政合作的层面出发, 共同保障巨灾保险市场的有效运行。

　　该模式的劣势在于:在相互的配合与协作过程中可能会出现一些问题, 比如:行政主体和商事主体之间配合度不足;政府因为行政权过大导致对保险公司自主经营行为的过度干预;保险公司出现“政府套利”的道德风险。

　　四、基于理念融合下构建我国巨灾保险制度的理论依据

　　(一) 公私法视阈下的理念融合

　　我国有学者将保险法律关系的性质作二元化分析, 即认为保险业法和社会保险法为公法, 保险契约法和保险特别法为私法。纠其原因, 作为保险主干的财险和寿险契约, 更像是一个民法问题 (但囿于保险契约中脱离既定“常规”的古怪现象, 导致合同规则很少被导入保险契约关系中加以评判) , 而保险业监管制度则属于行政法关照的范畴内。由于我国目前的保险立法采取的是将保险契约法与保险业法统一纳入《保险法》之中, 造成《保险法》不得不面临权利与权力共存、公法与私法分野的尴尬局面。即便如此, 绝大部分学者仍然认为《保险法》属于民商法的范畴, 这样或多或少在一定程度上维护了中国本就不发达的私法体系的完整性。2017年2月7日保监会发布《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》, 虽然在“强监管”的总基调下对保险公司的产品及经营模式起到一定“拨乱反正”之效果, 但“国家行政权 (力) ”与“经营自主权 (利) ”界线上的模糊与不确定, 容易造成属“公”的管制法对属“私”的自治法领域的不断侵蚀。

　　古罗马著名法学家乌尔比安对公法与私法的划分提出一个经典定义, 他认为:“公法是有关罗马国家稳定的法, 私法是涉及个人利益的法。”传统大陆法系理论认为, 民商法属于私法范畴, 行政法属于公法范畴。如果以此为标准对《保险法》进行二元化分析, 势必导致《保险法》内部的混乱, 加剧分化趋势。强行割裂双方的密切联系, 刻意拔高法律部门之间的区别, 忽略彼此之间的联系, 显然不利于保险法律制度的发展。

　　在法学部门之间及法学与其他学科不断融合的过程中, “领域法学”的概念应运而生, 其兴起是为了解决“单一领域之间的重叠问题”或者“多领域之间的交叉问题”, 补充了单一部门法学范式的不足, 为部门法学之间的联系提供了理论支撑。当调整的社会关系具有“多样性”, 或者难以按照传统“调整对象”的部门法学标准进行划分时, 该研究范式则显得尤为必要。郭明瑞、于宏伟认为“罗马法学家划分公法与私法的真正目的是在于法律研究的便利和安全”, 其本意并非是希望将两者进行完全对立与分庭抗争, 如果为了盲目追求独立的部门法学研究范式, 从而影响了法学整体理论与实践的研究、发展, 就不得不反思这种无限制的扩张是否合理。

　　就巨灾保险制度本身而言, 如果基于完全市场化理论就能很好地实现, 那似乎保险公司的营业行为只须归入保险业法进行规制即可。然而, 基于前述对传统的“可保性理论”分析, 巨灾保险显然不具备通过市场化自发形成的基础, 在供需关系严重失衡且难以通过市场自行弥补的情形下, 国家就应当从消极的“守夜人政府”走向积极的“全能型政府”, 对有一定公共服务性质的领域, 进行强有力的介入, 这也是在特定的背景下对某些社会领域的特殊要求发挥政府主导作用的回应, 这意味着允许政府对市场进行必要干预, 在一定的范围内排除当事人的意思自治。与传统的人身保险、财产保险以个人利益为本位不同, 巨灾保险制度更加强调以社会整体利益为本位, 如果固执于传统的公私法划分理论, 过分强调保险公司经营范围和种类的自主性, 则巨灾保险将成为保险行业的禁地。但巨灾保险的强烈社会性表明其具有公共产品的属性, 至少也是一种准公共产品, 国家公权力的干预在一定程度上具备正当性。虽然再保险公司的兴起能够为原保险人分担一部分风险, 但一次巨灾风险所面临的巨额赔偿金使得巨灾再保险主体进入分保市场的动力不足, 再者, 当大量巨灾保险转移到再保险市场时, 再保险市场也可能会无法承受这种冲击, 反而可能引起致命的反冲击力, 危及国家金融行业的安全。

　　因此, 法律部门之间应当建立多一些“兼收并蓄”的理念互认。巨灾保险的特殊性决定其既不能在“无政府状态”下自发产生, 也不能保证其在“强政府状态”下发挥应有作用。而国家依法正当地干预经济活动, 以政府为推动力、市场为导向构建巨灾风险保障制度, 是相对优化的选择。

　　(二) 跨学科视阈下的理念融合

　　纵观数千年人类文明史, 自公元前2000年左右古巴比伦《吉尔伽美什》史诗第一次书面记载吞没两河流域古乌尔城的大洪水以来, 再到近期被慕尼黑再保险集团评为2018年度最致命灾害的印度尼西亚帕卢市 (Palu) 海啸, “灾害”始终是人类社会绕不开的话题。就我国而言, 自2008年先后发生罕见雪灾和汶川大地震, 对巨灾问题的相关研究呈现出了井喷式爆发。学者所研究的问题不仅局限于法制建设层面, 更体现在交叉学科的研究层面。兴许在普通民众眼中, 巨灾仅仅被认为是一种具有极强破坏性的事故。然而在跨学科研究学者的眼中, 巨灾更被认为是一种社会事件、经济事件甚至政治事件。

　　灾害也许会毫无防备的出现, 但其一旦出现就会给人类社会带来巨大损害。正如卢梭在《社会契约论》中所言:“人类没有别的办法可以自存, 除非是集合起来形成一种力量的总和才能够克服这种阻力, 由一个唯一的动力把它们发动起来, 并使它们共同协作”。人们在面对大型灾害时小社群要么勉强自救, 要么引入更大共同体范围内的外部救援力量互助, 可以说具备垄断强制力第三方权威的政府 (即国家的形成) 在一定程度上源于灾害救援。在发生巨灾时, 国家必须不惜一切代价投入巨额救灾资金, 这样虽然可能造成国家财政的“不堪重负”, 但相比国家整体瘫痪或摧毁, 似乎也能够接受1。当灾难发生后, 人们的关注点开始转移到个人与财产安全方面, 并将经济生活的部分或全部风险从他们自己转移到政府。此时独立个体的损失会转嫁出去, 个人、企业、政府之间的责任界限会变得模糊。在巨灾面前, 没有一个社会群体是能够仅靠自身的资源就能够抵御全部的风险, 最理想的选择是在自救和他救之间实现动态平衡。对于小社群个人来说, “他救”指的是依靠其他个人或国家进行救援;而对于大社群国家来说, “他救”则更多指依靠外部力量分担救援。当巨灾来临时, 一个各项制度健全的国家, 总是能够以“惠而少费”的治理模式最大限度发挥其在灾害救援方面的作用。

　　研究表明, 灾害是一种“共识性危机”, 即在绝大多数情况下, 受灾群体倾向于共同合作而不是冲突、倾向于分享而不是独享。2008年发生的汶川大地震无疑激发了整个社会的爱国热情, 根据2010年1月6日公布的《汶川地震社会捐赠款物审计结果》, 截至2009年9月30日, 全国共筹集社会捐赠款物797.03亿元 (含“特殊党费”) 。然而, 相比1.7万亿的灾后重建费用而言, 显然是“杯水车薪”, 产生的社会效果远远大于实际效果。穆勒在《政治经济学原理》一书中首次提出“灾害经济”的思想, 他认为国家在巨灾发生后, 能够短时间内将产量恢复到灾前水平。诚然, 完全自由市场下的社会均衡是最理想的目标, 但就我国而言, 虽然已经向市场经济转型, 但长期受到计划经济体制的影响, 行政导向意志仍然较为明显, 强行推进完全自由化的保险市场无法解决市场失灵问题。因此, 在必要时政府可以通过公权力制定新的游戏规则, 以推进市场经营者对巨灾保险的参与度, 提供强有力的措施避免对社会稳定产生不利因素, 以达到某种程度的社会均衡。

　　五、本土化的路径选择:我国巨灾保险经营模式建议

　　中国保监会于2016年8月23日印发《中国保险业发展“十三五”规划纲要》, 明确要求“推动出台《地震巨灾保险条例》, 落实《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。研究建立覆盖洪水、台风等多灾因巨灾保险制度。”尽管顶层设计最先考虑从地震巨灾保险入手, 但不可否认, 建立一个立足于我国政治、经济、文化等基本国情的综合性、系统性的巨灾保险制度, 才是最终要达成的目标。如今, 《地震巨灾保险条例》仍在紧锣密鼓的制定中, 具体措施还未确定。但我们不妨从深圳、宁波、大理三个巨灾保险试点的城市出发, 进行对比分析。

　　(一) 我国巨灾保险试点三个典型城市的经验

　　1. 深圳经验。

　　2018年12月29日, 深圳市民政局与中国人民财产保险股份有限公司深圳市分公司等5家承保机构签署《2019年度深圳市巨灾保险协议书》, 这是深圳市自2014年以来连续第5年与保险公司签订巨灾保险协议书。此次保险的保障范围覆盖到15种灾害及其次生灾害造成的人身伤害、房屋损失补偿等, 其中人身伤亡每人每次灾害责任限额25万元;新增台风等紧急转移安置费用, 每人每次灾害责任限额300元、每人每天20元;新增灾后人员救助费用, 受灾人员过渡期生活救助标准为每人每次灾害责任限额2250元, 每人每天限额25元, 遇难人员家属安置费用为每位遇难人员2万元。

　　从制度模式来看, 维持了政府统一为居民投保的强制性方式, 投保资金全部来源于政府财政支持。保障范围则以深圳市常见的暴雨、台风、雷击等为主。作为全国首创政策性巨灾保险试点的城市, 深圳为我国巨灾保险制度的创设提供了极为可贵的经验。然而, 正如学者指出, 深圳模式也有不足之处, 比如:作为拥有立法权的特区, 深圳并未制定相应的法规和制度, 仅出台《深圳市巨灾保险协议》, 约束力度不够;政府虽然全额承担保费, 但保额相对较低, 被视为农房保险的“城市版”, 相比深圳的高房价而言可谓杯水车薪;财政支付保费导致民众过度依赖民政救济, 进一步缺少自费购买商业巨灾保险的积极性等。

　　2. 宁波经验。

　　作为全国首批巨灾保险试点城市之一, 宁波于2014年11月试点公共巨灾保险制度。经过3年试点工作, 自2018年1月1日起, 进入正式实施阶段, 宁波市政府与人保财险宁波市分公司签订《2018-2020年巨灾保险合同》, 市政府每年出资4080万元, 向保险公司购买总额7亿元的巨灾风险保障, 并进一步提高赔偿标准, 其中人身伤亡抚恤标准增至20万元/人, 家庭财产损失救助标准增至3000元/户, 公共事件人员安置费用增至13500元/人。此外, 市政府每年另行安排1020万元资金建立巨灾风险准备金, 当巨灾保险年度经营出现亏损时, 可动用准备金弥补保险亏损。然而, 巨灾保险在运行过程中并非一帆风顺。在试点首年, “灿鸿”和“杜鹃”台风造成宁波全市大面积受淹, 公共巨灾保险理赔模式启动, 保险行业在短时间内集中妥善处置了巨灾保险赔偿工作, 共计向13.6万户居民支付款项7790万元。如果再加上再保费用、税费和经营费用等支出, 当年的实际经营亏损高达6000多万元, 直接导致第二年追加了1900万元保费。

　　宁波采取的制度模式与深圳大抵相同, 都是由政府全额出资进行投保。但是, 由于金融创新的不足, 导致巨灾发生后保险公司难以通过再保险公司有效分散经营风险, 造成了首年便亏损的窘境。

　　3. 大理经验。

　　2015年8月20日, 全国首个地震保险专项试点在云南省大理州启动。大理州人民政府与诚泰财险等6家保险公司签署战略合作协议和农房地震保险试点协议, 为大理州所辖12县 (市) 、82.43万户农村户屋、356.92万居民提供每年5亿元的地震巨灾保险保障。由省、州、县三级政府财政全额承担保费, 承担比例为省级财政60%、州县两级财政40%, 农房保险金额赔偿限额为2800万元至4.2亿元, 居民每人身故保险金额为10万元, 户均保费为39元。

　　作为全国首例地震保险试点的城市, 截至2017年底, 大理州政策性农房地震保险已先后完成了3次地震保险赔款, 累计赔款6300多万元, 惠及1.5万多户农户。其中, 重建2073户, 户均增加资金1.4万元至2.5万元;修缮加固12976户, 户均增加资金0.1万元至0.2万元。大理能够紧密联系云南省的实际情况, 从当地发生频率最高、损失最为严重的地震灾害着手试点巨灾保险工作, 发挥保险的综合扶贫作用, 值得称赞。但是, 囿于云南省经济发展水平相对落后、试点险种单一、农村居民人均收入较低等原因, 也导致地震巨灾保险的保障范围与保障水平有限、农村居民对巨灾保险的积极参与度较低等尴尬境遇。

　　(二) 我国巨灾保险经营模式建议

　　1. 政府在巨灾保险制度构建中发挥主导作用, 保险公司发挥市场主体作用。

　　巨灾保险具备一定的“公”的属性, 其在本质上至少属于准公共物品。虽然随着市场经济的发展和完善, 世界上很多的发达国家都是由社会企业投资、建设甚至经营准公共物品。但就我国的实际国情来说, 考虑到目前保险业尚处于起步阶段, 且保险市场并未完全放开, 本质上仍是由为数不多的保险寡头控制着整个市场并从中汲取超额利润, 虽然投保人、被保险人、受益人在整体上占据着人数上的优势, 但由于彼此是无组织的个体, 且各方的利益诉求不一致, 导致无法与保险公司利益集团相抗衡。如果巨灾保险实行完全的自由市场化发展模式, 就算有保险公司愿意做出承保, 其在厘定保险费率时也有绝对的自主定价权, 而偏高的保险费率将极大阻碍巨灾保险的社会普及和覆盖, 这违背了巨灾保险制度建立的宗旨。因此, 就必须靠政府这双“有形的手”进行推动, 发挥其主导作用。但同时, 也应当承认保险公司的市场主体地位, 才能充分发挥其市场优势, 承担起巨灾保险的具体经营活动。政府可以通过“限制保险费率最高定价”“建立风险预警系统”等手段支持巨灾保险的市场运作, 但不得过分干预保险公司正常经营活动。总之, 只有在“政府主导、市场运作”下共同合力才能保障巨灾保险制度的健康运行。

　　2. 支持地方根据实际情况立法, 完善巨灾保险政策配套。

　　我国地域辽阔, 各地自然环境差异较大, 导致自然灾害的分布呈现不均匀态势:华中地区的灾情以洪涝、风雹灾害为主;西南地区以洪涝、旱灾和风雹灾害为主;华东地区以洪涝和台风灾害为主;华南地区以台风灾害为主;东北地区以旱灾和风雹灾害为主;西北地区以洪涝和风雹灾害为主;华北地区则以内蒙古的旱灾和风雹灾害最为严重。此外, 每个省市的经济发展水平、灾害种类、受灾程度等也各不相同。上述特点决定了在全国推行统一的保险险种、保险费率、理赔标准并不科学。这就要求国家在制定巨灾保险法律法规时应当从整体的高度作出较为灵活的原则性规定, 即应当着重的是宏观指导, 同时允许各个省市根据本地区的实际情况, 从微观层面制定适合本地区的地方性法规作为对巨灾保险“基本法”的补充, 以形成系统的巨灾保险法律体系。深圳、宁波、大理巨灾保险试点能够以当地经济发展水平、自然环境状况为参照制定具有本地特色的巨灾保险模式, 正是一个有益尝试。

　　3. 推广“政府投保”与“公众投保”相结合的“二元模式”。

　　在面对巨灾风险时, 除了要求政府从整体层面公益支援之外, 也应号召社会公众积极参与进来, 否则会出现保费收入单一、风险分散不足的情况, 宁波模式前期保险公司的亏损就是一个警示。这就要求保险市场能够丰富巨灾产品的供给, 比如可以考虑在巨灾保险的体系内, 经营“社会保障型巨灾保险”和“商业型巨灾保险”两种类型险种, 以便能够更好地精细化市场。具体来说:“社会保障型巨灾保险”面对的客户是政府, 由政府向保险公司购买, 所获理赔款项用于巨灾发生后的应急救援、应急管理等, 具有一定的公益性质。“商业型巨灾保险”面对的客户是社会公众, 由保险公司推出面向普通公众的巨灾保险险种, 并由公众自主决定是否购买。这是因为政府财政总是有限的, 即使能够为公众免费投保巨灾保险, 其保障额度也相对较低, 只能满足最基本的保障需求。这对于有更高保障需求的社会公众来说, 显然是远远不够的。因此, 推广“政府投保”与“公众投保”相结合的参保模式, 才是实现资源最优配置的选择, 对政府、保险公司、社会公众都是有利的, 能够最大限度满足各方需求, 实现良性循环。

　　4. 政府对公众投保人进行一定补贴。

　　Harshani Kaushalya等人通过对保险公司和投保人的调查表明, 除非投保人愿意支付更高保险金额或更高免赔额, 否则保险不会扩展到经常发生灾害的地区。虽然我国部分学者认为商业巨灾保险可以参考交强险, 要求民众强制购买。然而, 正如何小伟教授认为的“如果总结强制性商业保险的发展逻辑, 巨灾保险强制参保只满足了能够‘消除负外部性影响’及‘消除非理性决策’的标准, 并无法代替政府救助的‘快速补偿及消化损失’的独特优势, 因而似乎并不完全具备强制参保的坚实基础。”就我国目前巨灾保险试点实践来看, 似乎也印证了这一点。但即便如此, 我们依旧可以设计一种鼓励民众积极参与投保的制度, 就是政府财政对民众投保商业巨灾保险提供一定经费的补贴, 这样不仅可以降低居民的参保成本、激发民众投保的热情, 还能极大提升巨灾保险制度的稳定性和可持续发展能力, 对于我国巨灾保险制度的形成初期, 不失为一个“保稳定、促发展”的两全方法, 同时也能够兼顾我国具体国情以及民众心理接受度。当然, 政府补贴的形式和比例也要考虑当地的经济发展水平、财政收入水平等。值得注意的是, 政府的实质作用在于引导巨灾保险市场从发育走向成熟, 当该市场逐渐成熟后, 政府就应当逐步减少直至退出补贴, 让巨灾保险回归市场化经营。

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　　注释

　　1 2010年1月12日海地发生的7.3级大地震, 普遍被认为是一场“亡国”的大灾难。如果当时没有国际社会伸出援手共同抗灾, 海地的政治、经济都将面临整体崩溃。

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