日本幼儿“入托难”问题与对策

　　摘    要：　近年来，日本的早期教育改革聚焦0～3岁儿童的入托保育问题。日本逐年凸显的“入托难”问题严重阻碍着日本女性的社会就业，给经济发展持续不振的日本又添加了许多阴霾。第二次安倍政权以来，日本政府出台了多项措施旨在消除“入托难”顽疾，并逐步完善0～3岁儿童的保育体系。

　　关键词：　日本; 0～3岁儿童保育; 早期教育改革;

　　21世纪以来，0～3岁儿童的托幼保育体系是日本政府长期关注的重点课题。上世纪60年代，日本平均每位育龄女性一生生育孩子的数量是3个以上。现如今，根据日本政府最新公布的2016年数据显示，这一数值下降为1.44。在日本47个都道府县中，出生率最高的是冲绳县，为1.95；而出生率最低的是东京都，只有1.24。[1]一方面，少子高龄化的急速进展需要日本加速提升生育率，经济发展的步履维艰也更需要以往多归于家庭的日本女性重返职场；但另一方面，作为先决条件的0～3岁托幼保育体系却存在弊端，所滋生的入托难、保育工作者数量不足、保育质量亟待提升等问题严重阻碍着日本女性的生育愿望与回归社会之心。近几年，“入托难”则更是从社会课题升级为政治课题。

　　一、日本0～3岁保育体系的现状

　　（一）日本的保育理念及相关机构设施

　　在日本，“保育”这一词汇最早出现于1877年的东京女子师范学校附属幼儿园规则中———“对园中的小龄儿童进行悉心看护、每月收取25钱的保育费用。”如今，经过100多年的历史变迁，“保育”概念逐步完善并稳定下来。根据2012年《修订版儿童福利法》，“保育”融合了看护及教育的双重内涵，适用于0～5岁儿童。但以3岁为节点，3岁前儿童的保育主要依据厚生劳动省的《保育所保育方针》开展；3岁后儿童的教育隶属于学校教育，主要依据文部科学省的《幼儿园指导要领》开展。当前，不论是《保育所保育方针》还是《幼儿园指导要领》均重视开展儿童保育，从根本上来说，一体化开展保育和教育工作已成为现如今日本早期教育的主流价值观。

　　当前，日本早期教育机构主要有三种类型，分别为面向3～5岁儿童的幼儿园、面向0～5岁儿童的保育所、以及面向0～5岁儿童的兼具幼儿园和保育所职能的“认定儿童园”（见表1）。

　　总体来讲，三种机构的职能各有聚焦，但近年来，伴随少子高龄化的进展以及女性参与社会的育儿援助需求等，使得以往更聚焦教育的幼儿园也开始帮助看管0～3岁儿童，可以说目前三种机构均兼有保育职能。
 

　　（二）保育“机会”短缺、“入托难”问题凸显

　　2016年3月，一位日本妈妈发表的匿名微博“去死吧，日本！”让保育“机会”短缺问题彻底暴露。这位不满35岁的日本妈妈因多次申请公立保育所被拒，而她又不得不面临工作和孩子二选一的困境，于是，她发表微博文章表达心中的愤慨。由于这位匿名母亲的遭遇在日本并非个例，她的不满迅速得到许多日本民众的认可和支持，大家结队到国会议事堂前示威游行，2.7万份敦促政府解决“待机儿童”1问题的签名簿也递交给厚生劳动大臣，日本政府一时成为众矢之的。[2]

　　表1 当前日本三大早期教育机构

　　2017年5月，日本首相安倍晋三在东京都的宣政演讲中发布《育儿安心计划》，并强调“这次一定要在2020年之前彻底解决待机儿童问题”。日本政府曾于2013年制定出台的《消除“待机儿童”加速计划》中提出，将于2017年底之前实现“待机儿童为零”的目标，并且至今已配备了大约50万人的保育学位。然而，从2015年起至今，日本的“待机儿童”数量却持续飙升。根据日本厚生劳动省的相关统计，截至2017年10月，日本“待机儿童”数量为55433人，相比2016年增加了7695人，呈现三年连续增长的态势。[3]

　　二、日本“入托难”问题产生的原因

　　1.女性重返职场带来的保育需求激增

　　与中国不同，日本社会没有爷爷奶奶带小孩的习惯。有了孩子，大多是妈妈在家里自己带。“男主外、女主内”的生活模式在经济高速增长时期还可以维持，但随着日本经济泡沫的破裂，近年来日本经济持续低迷，导致越来越多的女性不得不走出家门，寻找工作来维持生计。[4]而安倍也提出了“女性经济学”，意在通过提高女性的职场参与度来振兴日本经济。安倍期望到2020年，生育完第一个孩子、重返工作岗位的女性比重可以达到55%。因此，越来越多的女性需要把孩子送进保育机构。

　　2.申请进入保育所面临的“一位难求”

　　在日本，保育所是为双职工或因疾病等原因不能带宝宝的父母提供的托管机构，正常保育时间一般是8:30～18:30。经国家认定的保育所，因其保育人员资质过硬、设施环境严格达标，并能获得来自国家政府的大量补助、家庭负担小而大受欢迎。但申请入所的要求很高，需要根据父母双方的工作证明、收入证明，甚至具体的加班时间和上班通勤时间来评分排位，然后按照分数决定录取顺序。在很多地区尤其是大都市因为“僧多粥少”，大量儿童即便排上一年半载也不一定能进入公立保育所。[2]

　　3.公立保育所建设滞后

　　经国家认定并有大量财政资助的公立保育所对于设施人员等条件都有严格规定。根据日本厚生劳动省发布的“保育所设施运营最低标准”，每名保育员需要看管的儿童数量根据儿童年龄而有所不同（见表2）。

　　表2 公立保育所每名保育员看管的儿童数量

　　除此之外，日本还规定公立保育所内平均每个幼儿应享有的空间，所内的庭院必须达到的面积等。如不满2岁儿童每人应享有的乳婴室面积为1.65平方米、爬行室面积为3.3平方米，2岁以上儿童每人应享有的游戏室面积为1.98平方米、野外游戏场所为3.3平方米。[6]这样严格的规定有利于幼儿的身心健康成长，所以在家长群体中人气最高。很多地方政府尤其是大都市虽然想要努力增设公立保育所，但因城市用地成本太高等财政问题变得心有余而力不足。另一方面，如今的日本民众普遍缺乏解决人口危机的共识，大批民众因“孩子声音太吵”“道路狭窄，车辆接送将导致拥堵”“房价下降”等原因极力反对地方政府建设保育所。

　　4.保育员工资待遇低下成根本原因

　　日本保育员严重短缺，最重要的原因是工资待遇低下。根据日本政府2015年实施的薪资构造基本统计调查，日本保育员年薪为323.3万日元（约20.9万元人民币），远低于日本各行各业489.2万日元（约31.7万元人民币）的平均年薪水平。根据日本厚生劳动省2014年一项关于保育员的调查显示，在不想当保育员的理由中，有47.5%的人选择了“工资过低”。此外，工作压力大、工作时间长，也是日本保育员五年内辞职率高达50.7%的原因。[2]

　　三、日本完善0～3岁保育体系、解决“入托难”问题的相关对策

　　（一）国家层面的总体对策

　　从日本全国来看，“入托难”问题的应对策略首先聚焦保育员的数量确保与薪资提升。2015年1月出台的《保育员确保计划》指出，2017年底之前确保全国范围内共有约46.3万名保育员。2016年6月，日本内阁会议通过《一亿总活跃计划》，规定将保育员月薪提升2%、增加6000日元（约389.4元人民币），同时具备丰富技能或经验的保育员的月薪每月最高能提高4万日元（约2596元人民币）。

　　其次，推进建设多元化的保育机构。2015年4月，日本政府出台的《儿童及育儿援助新制度》规定，将融合了保育所和幼儿园职能的“认定儿童园”升格为有国家法律保障及财政支持的正规保育机构，同时，援助地方政府设置作为公立保育所辅助机构的新型保育设施。[8]

　　图1《儿童及育儿援助新制度》概要梳理

　　如图1所示，新制度主要致力于四项基本工作，重点在解决保育“机会”问题，亮点在要求各地政府新设当地保育所。新型的当地保育所是比公立保育所（原则上20人以上）接收儿童更少的、聚焦0～2岁儿童的保育机构。这类场所可提供自清晨至傍晚的保育服务时间，也可根据各所情况开展延长服务时间。可利用家庭为双职工、因亲人养护等原因无法在家保育的家庭。这种当地保育场所主要有四种类型：一是家庭型保育（保育妈妈），在家庭氛围内提供定编为5人以下的细微保育服务；二是小规模保育，定编为6～19人，在近乎家庭的氛围内提供细微的保育服务；三是一定场所内保育，在企业、公司内部设置的面向从业人员和当地儿童的保育服务；四是入户保育，因残障疾病等需要个别护理或因当地的机构不复存在情况下，提供入户一对一的保育服务。在大都市或中小城市的核心地带，因地价高昂很难建设符合国家规定标准的公立保育所。因此，上述这些仅凭一个小房间就可运营的小规模保育机构就成为消除“待机儿童”的重要措施。

　　自2016年起，日本地方政府开始协作当地企业，构建设置于大型商场等企业内的“企业主导型保育所”。该类型保育所由国家号召实施，被列为消除“待机儿童”对策的重要一环。国家会针对“企业主导型保育所”进行设施配备、运营费用方面的补助，补助额度高达四分之三。国家认定的公立保育所要求所内全体职工均具备国家认可的保育员资格，但企业主导的保育所则只需具备半数的保育资格人员就可以依法开所运营。此外，创设由国家为主体推进的“兼顾工作和育儿的援助事业”，针对加班、夜班等家庭提供可廉价获得保育人员进户服务的援助。日本还十分关注对育儿女性及家庭的援助，正在积极探讨延长女性产假时间、导入在家办公制度等。

　　（二）重灾区东京都的缓解之策

　　根据东京都的相关调查结果，2015年东京都新设了158所公立保育所，可入所并享受看管服务的儿童名额为261705人，相比2014年增加了14192人。但另一方面，作为日本第一大都市的东京，因人口密度过于庞大，新生儿数量多，再加上地价昂贵导致的保育所建设滞缓，使东京都成为日本“入托难”问题的重灾之地。截至2016年4月，东京都内“待机儿童”数量为8466人（比上一年增加652人），约占全国总数的三分之一。

　　2016年8月，东京都知事小池百合子上任第一件事就是增补预算，拨款数百亿日元解决“入托难”问题，并主导发布了《消除“待机儿童”紧急对策》，通过细致规定财政补助措施来推进构建公立保育所。2016～2019年，在国家规定的公立保育所建设费补助金额基础上，东京都另外增加25%的补助金额。其中，如若在2016年内启动施工建设，则另外增加30%的补助金额。如建设容纳100名儿童的保育所时，国家规定的补助金额为1.9亿日元（约1230万元人民币），则东京都为建设方另增加4750万日元（约307.5万元人民币），为2016年内启动施工的建设方另增加5700万日元（约369万元人民币）。基于东京地价不断高涨，东京都还扩大用于保育所建设的租地费用补助范围，从租地契约缔结开始到施工启动阶段均有补助，年补助金额从1500万日元（约97.1万元人民币）增至2000万日元（约129.5万元人民币）。[9]

　　此外，东京都通过延长面向保育员的住宿援助期限，积极聘用都内的幼儿园教师、小学教师、育儿援助人员等作为保育员，开展旨在提升保育员看管水平的“地域保育课堂”等措施，积极确保并援助保育人才。

　　四、日本现行0～3岁保育体系的一些问题及今后走向

　　1.保育员专业素养亟待提升

　　保育质量很大程度上取决于保育员的专业水准。现今，日本保育员开始非定编化，短时间工作人员逐年增加，新保育员很难有机会同老一辈经验丰富的保育员一同工作，由此阻碍了新保育员的成长。同时，保育员的高离职率也影响保育质量，日本政府正在推进的“确保保育员集中对策”，尝试鼓励那些明明具备保育员资格却并未从事保育工作的人才返回保育行业，但在此之前必须先改善保育员的薪资待遇、工作环境等。[10]仁科爱里（2016）通过对日本保育员的访谈，围绕保育员待遇提升的有效措施得出了以下结论：提升保育员工资水平，改善保育所运营机制，应由自上而下的管制模式转变为民主参与模式，进而提升保育员的专业性；扩增保育员配置基数；引入基于能力的人事考评制度，确保保育员的长期就职；为保育员群体中的正式员工设定一定的资格标准；每个保育所均应配备2名以上的男性保育员。[11]

　　2.保育养老合二为一的新设施呼之欲出

　　当前日本国家和许多地方政府均推出一系列政策，意在吸引民间投资，但相关举措并未十分奏效。原因在于从长远来看，保育所的增建并不符合日本少子化的现状与趋势，保育服务需求会逐渐缩水。荒井贵史（2016）指出，今后日本政府面向那些对于保育行业充满投资经营意愿的民间企业等，应采取措施提升预期收益，如可以允许企业同时运营保育所和老年看护机构，运用同一场地提供保育和疗养服务，从而节省经费。再或者，可以允许具备保育资格证的人员通过参与研修培训就可成为疗养福利人员，从而确保保育和老年人看护领域的专业人才，如此一来，即便是少子化社会，民间企业也将因明显的未来收益而积极参与保育服务市场。[12]

　　3.警惕“3岁后待机儿童”问题

　　田泽薰（2015）指出，日本需要立足长远视角警惕“3岁后待机儿童”问题，如若政策措施仅仅聚焦0～2岁儿童而忽略了3岁后儿童的保育和教育，则将会让不少儿童到了3岁以后再次成为“待机儿童”。[13]2016年4月，日本内阁府出台《儿童及育儿援助新制度解说手册》中明确指出，为确保那些运用当地小规模保育服务的0～2岁儿童的日后走向，一般会给这些当地保育场所指定“协作机构”（认定儿童园、幼儿园或保育所），以确保儿童3岁后顺利进入下一保育及教育阶段。

　　五、对我国今后学前教育改革发展的政策建议

　　1.正视新常态问题，关注0～3岁托育体系

　　当前，我国的低生育率问题十分严峻，《中国统计年鉴2016》显示，2015年，中国育龄妇女的总和生育率仅为1.047，而北京、上海、广州三地甚至不到1。另一组数据显示，日本东京的总和生育率在1.24左右，中国目前的生育率甚至低于日本东京。虽然我国政府已经出台了全面二孩政策，意在逆转可怕的倒金字塔型少子高龄化社会，但其先决条件是必须消除生育抚养儿童所面临的一系列问题，首当其冲就是入托和入园的问题。

　　2.以贯通的视角思考入托与入园问题

　　展望未来0～3岁儿童的入托需求，可将入园和入托进行贯通思考，具体来讲是将3岁后儿童教育服务体系下延至0～3岁的托儿体系。在增建的公立幼儿园中纳入0～3岁的托儿班，政策上允许运用同一场地、教学设备来开展幼儿教育和托儿保育。同时，打通0～3岁和3～6岁儿童年龄层对应的保育员与幼儿教师之间的资格通道，让专修幼儿教育的教师以及专修保育学科的保育员通过一定的进修培训活动，获取自身还未具备的资格证明，最终成为保育、幼儿教育领域的“多面手”。[14]

　　3.重点聚焦教师队伍，打造“软硬”兼备的学前教育体系

　　根据预测，我国的学前师资存在巨大缺口，教师不足问题相比学前教育园舍不足和经费不够等问题更加突出。原因在于，园舍建筑不足或者经费不足等可以通过加大投入，在短期内得到补充，但教师的培养和补充并非一朝一夕就能完成。今后，我国应当重点关注师资问题，一方面应对存在巨大缺口的教师数量问题，另一方面也要及早正视幼儿教师与保育员的专业水准问题。应通过改善薪资待遇、提升社会地位、关注职业发展等措施，综合提升学前保育与教育行业的吸引力。[15]同时应调整师范专业课程，完善资格准入制度，招纳更多具备积极性与实践经验的人员从事学前教育与保育行业，并通过加强职前和职后培训等方式综合提高学前教学与保育的质量。

　　参考文献

　　[1] 日本内阁府.出生数.出生率の推移[EB/OL].[2019-05-12].https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/data/shusshou.html.
　　[2][5][7]李冬梅．日本竭力消除“入托难”顽疾[J].上海教育，2016, (11）.
　　[3] 日本厚生劳动省.平成29年10月时点の保育园等の待机児童数の状况について[EB/OL].[2019-04-12].https://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/0000202678.html.
　　[4]王幡，刘在良.论日本学前教育中的保育内容及其展开[J].长春师范大学学报，2015, (3）.
　　[6] 日本厚生劳动省.保育所设置认可等の基准に関する指针[EB/OL].[2018-03-25].http://www.pref.chiba.lg.jp/jika/iken/h25/documents/shishin.pdf.
　　[8] 日本内阁府.子ども·子育て支援新制度について[EB/OL].[2018-08-12].http://www8.cao.go.jp/shoushi/shinseido/.
　　[9] 东京都.待机児童解消に向けた紧急対策について[EB/OL].[2018-08-09].http://www.metro.tokyo.jp/tosei/hodohappyo/press/2016/09/09/05.html.
　　[10] 今村由衣子.保育所の待机児童解消政策：ボトムアップ型の政策実施への転换[J].早稲田政治公法研究，2015, (108）.
　　[11] 仁科爱里.待机児童问题の解消に向けての保育所の一考察[J].现代社会研究科论集：京都女子大学大学院现代社会研究科纪要，2016, (10）.
　　[12] 荒井贵史．保育サービス市场と待机児童问题について[J].尾道市立大学経済情报论集，2016, (1）.
　　[13] 田泽薰.「すべて児童」の保育：子ども?子育て支援新制度から考える[J].圣学院大学论集，2015, (10）.
　　[14]庞丽娟，王红蕾，吕武．对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议[J].北京师范大学学报（社会科学版），2016, (6）.
　　[15] 于澜.解决“入园难”关键在师资和管理[N].光明日报，2016-11-28.

　　注释

　　1 “待机儿童”，是指申请进入国家认定的公立保育所（相当于我国的托儿所）并也符合入所条件，但却因为满员而排队等待的0岁至入小学前的儿童，这些儿童中约85%为0~3岁且多集中在都市地带。
　　2 自2015年4月《儿童及育儿援助新制度》实行以来，根据新制度提出的要求，每名保育员需看管的3岁儿童数量从过去的20名变为15名。