洞庭湖湿地综合性立法的规制选择

　　摘要：洞庭湖湿地作为湖南省重要的生态保护屏障, 也是国际重要湿地之一, 发挥着重要的生态服务功能。但在当前却面临着面积不断萎缩、水质不断下降、生物多样性受到严重威胁等严峻的问题。要想解决这些问题, 关键在于健全法制, 要树立整体意识, 进行综合性立法, 把洞庭湖作为一盘棋来看待, 处理好水与其他要素的关系、洞庭湖与行政区划的关系、经济发展与环境保护之间的关系、统管与分管的关系。在立法的内容上, 必须转变传统立法观念, 明确立法的原则;细化相关保护措施, 因地制宜建立严格的法律制度;打破传统监管体制, 建立统一的综合管理机构;提高法律责任, 加大违法打击力度。

　　关键词：洞庭湖湿地; 综合性立法; 一体化保护; 生态补偿; 管理体制;

　　一、洞庭湖湿地的现状

　　洞庭湖是我国的第二大淡水湖, 也是我国第一批被列入国际重要湿地名录的湿地之一, 它作为湖南省独特的生态屏障, 有着极其重要的生态服务价值与功能。但在当前, 洞庭湖面临的形势十分严峻。表现在:一是湿地面积不断萎缩。据湿地资源的调查资料显示, 洞庭湖湿地的面积由于各种原因在短短10年间已经减少了24万亩。二是湿地的水质不断下降。洞庭湖污染呈逐年加重趋势, 生活污染严重, 富氧化趋势明显, 部分湿地水质为劣V类, 仅少数湿地水质为Ⅱ类以上。三是生物多样性受到严重威胁。东方田鼠成灾、外来物种入侵, 鱼类数量从118种减少到30余种。中华鲟、中华秋沙鸭、白鹤、白颧、白鳍豚等珍稀野生物种已经到了濒危的境地。

　　造成洞庭湖形势如此严峻的原因是多方面的。但最为主要的原因是湿地保护部门在职责上没有落实好, 相互推诿, 敷衍了事, 没有为洞庭湖湿地的保护发挥其应有的作用。在法治大背景下, 必须依法行政, 出现上述问题其实在很大程度上暴露出的是立法上存在问题, 是立法在部门职权分工、制度设计、法律责任等方面的缺失造成的。法律以其强制性、普遍性与指导性的特点, 有利于从大局上为洞庭湖湿地的保护提供诸多保障, 一直以来被视为环境保护的有效手段, 因此, 要想保护洞庭湖湿地的生态环境, 充分发挥洞庭湖的生态价值, 促进洞庭湖区经济的良性发展, 良法务必先行。2005年7月30日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《湖南省湿地保护条例》, 作为湖南省湿地保护的地方性法规, 该条例仅仅只有29个条文, 规定也较为笼统, 可操作性不强, 在实践中存在着种种问题, 根本不能真正起到实质性的作用。那么, 我们究竟应该采取何种形式的立法思路来保护洞庭湖湿地呢?是直接修改湖南省2005年制定的《湖南省湿地保护条例》, 把洞庭湖作为专章立法;还是把洞庭湖作为一个整体来进行综合性的立法?笔者更支持后者。

　　二、洞庭湖湿地综合性立法的理由

　　1. 综合性立法是尊重客观规律的必然要求

　　洞庭湖本身是一个生态总体, 我们原先没有把它看做一个整体, 分散立法。湖南省出台过《湖南省渔业条例》、《湖南省血吸虫病防治条例》、《湖南省洞庭湖区水利管理条例》、《湖南省林业条例》等地方法规 (规章) , 但这些地方性立法主要是针对某一要素, 有的注重防洪问题, 有的优先考虑血吸虫病防治问题, 有的侧重渔业问题等, 所以当矛盾集中时, 冲突该如何解决?我们要看到洞庭湖是一个生态整体, 既是环境要素也是自然资源, 所以我们既要保护它维持生态系统平衡, 同时也要合理的开发利用, 洞庭湖综合性的立法, 实际上是遵从了自然规律, 因为它的对象是整体, 湿地内的水、鱼类、土壤等要素处于一个动态平衡中。另外, 也符合我们对整体事物的系统化、一体化管理的理念。***总书记曾讲到:“山水林田湖是生命的共同体”, 所以我们一个蓝图要画到底, 对洞庭湖进行综合性的立法, 符合整体管理的理念。

　　2. 综合性立法是化解矛盾的有效手段

　　湖南省在2005年制定了《湖南省湿地保护条例》, 但该法只有区区29个条文, 主要是原则性的制度设计, 可操作性不强。同时, 基于洞庭湖渔业、林业、血吸虫病防治、防洪等不同目的, 湖南省先后制定了多部地方性法规 (规章) , 这些地方性立法之间以及它们与《湖南省湿地保护条例》之间存在着种种矛盾。例如《湖南省湿地保护条例》规定湿地保护的主管部门是林业部门, 而《湖南省洞庭湖区水利管理条例》却规定湖泊围垦种植由水行政主管部门来管理;又如《湖南省湿地保护条例》第10条规定要严格控制开垦或者占用湿地, 但《湖南省血吸虫病防治条例》第13条实际上却是在鼓励在海滩上围湖造林, 将湿地转化为林地, 像这种矛盾还存在着很多, 那么就存在一个问题, 如果发生争议, 在法律规范位阶相同时, 应该适用哪个?在分散立法时这种矛盾是很难避免的, 因为各立法部门往往侧重自己的利益, 难以协调, 而湿地区域采用综合性的立法就能有效解决这种问题。

　　3. 综合性立法符合国际国内的立法趋势

　　针对湿地进行综合性的立法, 无论是国外还是国内都有先例。日本的琵琶湖20多年前就是《琵琶湖条例》, 现在已经上升到国家层面的立法了, 经过多年的实践, 确实发挥了很好的效果, 这是国外的。在国内, 现在是一湖一策, 一河一法, 有国务院颁布的《太湖流域管理条例》, 还有各省颁布的如《鄱阳湖湿地保护条例》、《云南省抚仙湖管理条例》、《贵州省夜郎湖水资源环境保护条例》、《青海湖流域生态环境保护条例》等相继出台, 现在对《长江法》也已经到了第二审, 可见国家和地方也意识到了对湖泊的整体保护, 纷纷加强了综合性立法的步伐, 所以洞庭湖综合性立法有它的科学性与合理性, 我们应该加强科学的立法, 促进洞庭湖湿地的绿色、可持续发展。

　　三、洞庭湖湿地综合性立法面临的问题

　　关于洞庭湖综合立法的问题, 湖南省委省政府高度重视, 杜家毫书记多次在讲话或批示当中作出了要求, 省政府法制办去年将洞庭湖立法的问题列入2018年度第二号立法计划, 前不久召开的省委十一届五次全会, 再次将洞庭湖的立法问题摆上了议事议程, 并且在省委的决议当中明确提出要求我们加快制定出台《洞庭湖保护条例》。对于洞庭湖综合性立法, 就是把洞庭湖作为一盘棋来看待, 作为一盘棋可能就涉及以下几个关系加以处理:

　　1. 水与其他要素的关系

　　洞庭湖作为湿地, 水肯定是最重要的要素, “一湖碧水”需要我们去守护, 我们不仅要采取措施防止湿地水资源的不断减少, 还要防治水污染, 这是保护湿地的应有之义。但湿地里不只有水, 还有其他要素, 比如说鱼类、土地、林木、鸟禽等环境要素, 但我们在保护的时候往往把它们割裂开来, 或者是把水放在了最重要的位置而忽视了其它要素的保护, 所以有人就提出了全方位的保护理念, 但是全方位的保护还是讲到一个重点的封闭式的保护, 而湿地内水与其他要素处于一种相互影响、相互依存、相互制约的动态平衡的关系中, 所以我们应该用整体的、发展的眼光去看待问题, 同时看到他们之间的联系, “牵一发而动全身”, 用联系的观点来看待问题是形成整体意识必不可少的。

　　2. 洞庭湖与行政区划的关系

　　目前洞庭湖湿地涉及到益阳、常德、岳阳和长沙4个地级市的19个县市区, 还涉及到湖南和湖北两个省份, 可谓涉及面非常广, 所以不可避免的会有多方利益之争。如砂石资源是洞庭湖非常丰富的一种自然资源, 而洞庭湖河道采砂涉及岳阳、益阳、常德、长沙四市, 由于各地的管理模式不一样 (经营主体不一致、管理制度不一致、运砂船装载吨位不一致) , 导致洞庭湖采砂管理较为混乱。同时, 长江非法采砂涉及湖南、湖北两省, 行政管辖权的分割, 行政执法步调不一致, 给偷采、盗采以可乘之机, 在岳阳进行调研时, 岳阳市水务局、旅游外侨局、国土局等针对在实践中存在的这一问题可谓怨声载道, 湖南的砂石管的比较紧而湖北的却比较松, 这就会导致区域发展的不平衡, 这就是在实践中确确实实存在的问题, 洞庭湖在进行综合性立法时一定要注意到与行政区划的关系问题, 这个关系不处理好, 立法的愿望可能会落空。

　　3. 经济发展与环境保护之间的关系

　　我们一直在强调经济发展与环境保护相协调, 这也是环境保护法的一个基本的原则, 它的基本含义是“环境保护和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展, 实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”。可是在实践中, 特别像在洞庭湖区, 它们二者却经常相矛盾。比如大通湖原来集养殖, 水运, 蓄水三大功能为一体, 这是1952年国务院确定的, 确定以后, 在那个人工围田造田的特殊时代, 就赋予它养殖这一功能, “靠山吃山, 靠水吃水”, 这是人类获得基本生存资源的手段, 湖区人民以此为生, 养家糊口。但随着环境保护趋势的到来, 大通湖成了湿地保护区, 突然被限定为禁养区, 这样一来, 湖区人民的生产生活就受到了很大的影响。再比如前段时间岳阳市的采砂整治工作取得了明显的效果, 2017年以来, 由于岳阳县、湘阴县、罗市相继停采, 砂石市场价格一路飞涨, 砂价持续升高, 最高时达到160元/吨, 是2016年的3倍。过高的砂价导致岳阳市及邻近长株潭地区各类基础攻施建设成本大幅上升, 甚至有些重点工程因无砂可购不得不停工, 严重影响了经济社会发展。这种例子在洞庭湖区可谓比比皆是, 那么如何来缓解这种矛盾是我们必须要考虑到的现实问题。我们强调生态优先, 但同样不能忽视发展, 但这个发展必须是绿色的发展, 可持续的发展, 这样才有利于这个社会的和谐稳定。

　　4. 统管与分管的关系

　　一直以来, 我国环境保护的监管体制就是统管与分管相结合的模式, 涉及到地方就是地方政府环境保护部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理, 政府有关部门依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。对洞庭湖湿地的监管也是按照这种传统的思路设计的, 比如洞庭湖范围内的土地 (湿地) 所有权及经营权, 相关资源的行政管理权均分属不同的部门, 洞庭湖管理和生态保护分属岳阳、益阳、常德等地级市的19个县 (市) 区, 涉及的资源保护行政部门有20多个, 四个保护区也分属岳阳、常德、益阳等。采砂、洲滩开发、渔业捕捞、航运、野生动物、湿地、芦苇生产等均是由水利、渔政、海事、林业、沿湖乡镇、苇业公司等行政主管部门或地方政府 (单位) 进行管理。条块分割导致政出多门、各行其是, 管理与执法上各自为政, “九龙治水、群龙无首”, 出现东边禁渔西边不禁, 保护区管理禁止采砂、水利部门许可采砂等, 加之保护区在大多数人心目中, 只是管鸟和野生动物的部门, 所以湿地生态有效保护管理难以到位。所以应该尽快打破洞庭湖区域壁垒和部门壁垒, 突破传统思想的束缚, 按照整体思路来理顺洞庭湖管理体制, 构建全新的洞庭湖综合治理和湿地保护体制。

　　四、洞庭湖湿地综合性立法的规制选择

　　通过上面的分析, 我们可以得出洞庭湖的保护关键还是要有一个科学合理的立法内容, 包括转变立法观念, 细化相关保护措施, 打破传统监管体制, 提高法律责任等。

　　1. 转变立法观念, 明确立法的原则

　　原则在一部法中是起到贯穿性、统领性、补充性的作用, 原则的确立是我们在综合性立法中应该首先考虑到的。洞庭湖要制定一部综合性的立法, 一定要转变传统观念, 创新保护理念, 明确一体化保护、保护优先、明细性、社会多元共治的原则。所谓一体化保护原则, 主要是尊重湿地生态系统的客观规律, 在湿地保护统筹上坚持预防为主, 一体化规划;在湿地管理体制上打破行政区域界线, 一体化管理 (协调) ;在湿地污染防治、生态保护上, 要打破部门藩篱、避免多头执法, 一体化治理;在湿地保护手段上, 综合运用政治、行政、经济、技术等多种手段, 一体化保护。保护优先原则, 即无论在什么时候, 都应该把洞庭湖的生态保护放在优先的位置, 促进经济发展与环境保护协调发展, 当洞庭湖湿地的生态保护价值与经济发展发生冲突时, 应优先保护其生态价值。明细性原则, 主要是指法律规定的边缘界限要清楚, 不要含糊不清, 增强法的可操作性, 包括两个方面:一个是法律术语的表达要精准, 不要让人产生歧义, 第二个是囊括的范围要广, 不要给洞庭湖的破坏留下尾巴。比如在渔业捕捞方面, 应该明确一些禁用的渔具, 包括一些渔具的名称、网的大小、使用的危害等等, 让公众一目了然, 不钻漏洞, 这既有利于执法也有利于公众守法。社会多元共治原则, 就是要发挥各方力量, 包括政府、企业、公众, 形成三者各负其责、齐抓共管的湿地保护格局。政府以及各部门还有企业及时公布相关信息, 完善相关程序, 赋予公众相关权利, 让公众真正参与进来, 发挥公民、法人和其他组织的社会监督作用, 让权力在阳光下运行!

　　2. 细化相关保护措施, 因地制宜建立严格的法律制度

　　制度的设计是一部法的关键, 制度设计的好坏直接决定了这部法实施的效果如何。在洞庭湖的综合性立法中, 应该构建相关制度, 比如进一步明确湿地规划制度, 确定该制度负责制定主体、实施主体、具体内容与法律责任;完善环境信息公开制度, 将洞庭湖生态状况纳入其公开的范围, 建立实施公开平台;建立湿地修复制度, 组织开展相关修复工程, 公开相关修复方案和效果, 接受大家的监督等。在洞庭湖综合性立法中, 最应该建立的是生态补偿制度和河长制两大制度。

　　生态补偿制度, 在2005年的《湖南省湿地保护条例》中是空白的, 作为环境法领域的最新成果, 生态补偿制度发挥着利益驱动、激励与协调的效果, 通过经济手段将经济效益的外部性内部化, 有利于实现经济社会与生态环境保护的可持续、协调发展。建立该制度, 最为主要的要确定补偿的范围、资金来源以及标准问题。首先, 是生态补偿的范围问题, 我认为应该包括农业、林业、渔业因为退田还湖、兴林抑螺、平垸行洪所造成的损失以及丧失的发展机会进行补偿。其次, 就是最为重要的生态补偿资金来源问题, 应该通过以下渠道筹集:一是国家财政拨款, 这是最主要的来源, 政府再通过财政支付的方式来进行补偿, 国家也可以采取事业拨款、免税或者专项补助的方式来进行资金支持;二是向洞庭湖的受益群体收取税费的方式来进行补偿;三是建立洞庭湖区的生态补偿基金, 通过基金的方式向损失群体进行生态效益补偿。最后就涉及到了生态补偿的标准, 应由相关机构来计算农民因为湿地权利限制的实际损失或者进行收益估值后确定, 而且这个标准不是一成不变的, 它会随着本省经济的发展而逐步提高。

　　建立湖长制。所谓“河长制”是指在相应水域设立河长, 由河长对其责任水域的治理、保护予以监督和协调, 督促或者建议政府及相关主管部门履行法定职责、解决责任水域存在问题的体制和机制。这种制度是由各党政一把手负责管辖的水域, 极大地改变了过去“九龙治水”的弊端, 在近几年的实践中发挥了不小的作用。可以把这个制度写进洞庭湖综合性立法中, 由湖长负责本辖区内水污染的防治、水资源的保护、水域岸线的管理等工作, 协调各方利益冲突, 同时加强对湖长的考核评价与问责。这两个制度应该成为洞庭湖综合性立法的重点与亮点, 这两个制度都有利于缓和社会矛盾, 协调各方利益, 实现长久发展。

　　3. 打破传统监管体制, 建立统一的综合管理机构

　　洞庭湖湿地综合性法制的关键还是建立权责清晰的监管体制。众所周知, 传统的监管体制是按部门进行划分的, 特别是不同部门所管理的资源不一样, 实现的目标也不同, 往往导致政出多门、各自为政, 在缺乏有效的、综合性的协调机制的前提下, 彼此之间的利益冲突会严重阻碍洞庭湖的保护工作。涉及到两个方面, 一个是要素之间并非绝对分离, 处于动态平衡中;另一个是行政区划交界处容易相互推诿。这种传统的监管体制无法解决这两个问题, 所以我们就要打破传统的体制, 建立一个统一的协调机构。

　　这就需要建立洞庭湖湿地保护区, 保护区的范围要尽可能的广, 打破区域壁垒、部门壁垒, 然后建立一个统一的综合管理机构—洞庭湖湿地保护区管委会, 这个机构负责整个洞庭湖的监督管理, 由它来制定洞庭湖区的政策与规划, 进行开发活动的许可, 对各项违法活动予以处罚, 有综合执法大队来进行执法, 同时要承担相应的责任。这种模式契合洞庭湖综合管理的需要, 有利于全面深化改革, 提高政府的治理能力, 在法律上具有可行性。

　　4. 提高法律责任, 加大违法打击力度

　　一直以来, 环境的违法成本就比较低, 这是场低成本、高收益的买卖, 所以才使得环境违法行为屡禁不止。法律责任比较弱具体表现在几个方面:一是处罚的标准太低, 如《湖南省渔业条例》第34条规定的处罚中, 罚款的上限仅为五千元, 远远低于《渔业法》;二是处罚的对象太窄, 一般只针对个人, 对集体的违法缺乏相应规定;三是处罚的种类太少, 集中表现在以行政处罚为主, 处罚力度又不大, 行政处罚的震慑力远远不够;四是处罚多以量衡量, 如对于非法捕捞针对总量处罚而不是这种行为, 这样就会导致一些恶劣的方式如电鱼, 给整个种群造成不利影响;最后一个就是法律法规的规定过于原则, 不好操作。

　　针对以上种种问题, 笔者认为, 要全面提高法律责任, 抬高处罚门槛, 加大违法打击力度, 主要从以下方面解决:大大提高处罚标准, 对违法所得按其倍数进行罚款;拓宽处罚对象, 为集体违法处罚设定依据;对于处罚, 不仅仅局限在行政处罚, 达到犯罪标准还要承担相应的刑事责任;对违法的行为本身进行处罚, 若行为恶劣, 哪怕没有造成严重后果或达到处罚总量, 也要进行惩戒性处罚;洞庭湖综合性的立法中处罚的规定不应太原则, 要尽可能的具体, 把原先不明确的事项明确, 为执法提供明确的操作指南。只有严格法律责任, 加大对违法行为的打击力度, 让人们在违法时加以衡量, 才能有效防止对洞庭湖区的生态破坏行为。

　　洞庭湖的综合性立法近几年一直是湖南省高度重视的问题, 相关专家组近期也已经开始了立法工作, 这是一项功在当代, 利在千秋的事情, 无论对洞庭湖湿地的保护还是其日后的可持续发展来说都是至关重要的。可以说, 保护好了洞庭湖湿地, 就保护好了三湘四水的“肾脏”, 就拥有了一张湖南的绿色名片!

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