我国农业法治建设现状研究

　　摘要：随着我国经济社会结构的深刻变化, 法治在保障农业农村发展和乡村治理中的作用将更加凸显, 我们必须适应形势发展变化的要求, 更多地运用法治的思维、方式和手段来加强“三农”工作。

　　关键词：农业; 法治; 建设;

　　一、农业法治建设取得显著成就

　　多年来, 农业部门紧紧围绕依法兴农、依法护农目标任务, 全面加强农业立法, 深入推进农业执法, 不断强化队伍建设, 农业部门履行法定职责的能力和执法水平明显提高。

　　(一) 农业领域总体实现有法可依

　　在党中央、全国人大常委会、国务院的高度重视下, 农业法律法规日益完善, 目前农业领域共制定现行有效的法律15件、行政法规29件, 大体可分为以下八类:一是基本法, 即《农业法》。二是农村基本经营制度立法, 如《农村土地承包法》《农民专业合作社法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等。三是农业生产资料管理立法, 如《种子法》《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等。四是农业资源环境保护立法, 如《草原法》《野生动物保护法》《基本农田保护条例》《野生植物保护条例》等。五是农业产业发展立法, 如《渔业法》《农业机械化促进法》《畜牧法》等。六是农业支持保护立法, 如《农业技术推广法》《农业保险条例》等。七是农业产业和生产安全立法, 如《动物防疫法》《植物检疫条例》《渔港水域交通安全管理条例》《农业机械安全监督管理条例》等。八是农产品质量安全立法, 如《农产品质量安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《乳品质量安全监督管理条例》《生猪屠宰管理条例》等。

　　此外, 农业部还制定现行有效的规章151件、各地也制定了地方性农业法规规章600余件。可以说, 以农业法为核心的农业法律体系已经形成, 农业农村经济管理总体上实现有法可依。

　　(二) 依法行政制度建设稳步推进

　　为提高依法行政能力和水平, 农业部党组不断强化依法行政制度建设。一是健全科学民主决策机制。要求农业和农村经济发展计划和规划、部门预算、重大中央财政转移支付项目预算、法律法规和规章草案等决策事项, 必须由部务会议或部常务会议讨论决定。印发《农业部重大决策社会稳定风险评估工作办法 (试行) 》, 要求涉及农民负担、农产品质量安全、农业农村经济领域重大事项等的决策, 应当围绕决策的合法性、合理性、可行性、可控性开展风险评估。二是推进科学民主立法。将调查研究、专家论证、征求意见和制度廉洁性评估作为农业立法的必经程序, 建立了农业部规章公开征求意见制度, 部规章在提请审议前, 要在农业部和国务院法制办网站上公开征求意见, 征求意见的期间不得少于30日。三是加强规范性文件管理。制定《农业部规范性文件管理规定》, 要求规范性文件要经过调查研究、公开征求意见、合法性审查和制度廉洁性评估等程序。四是开展规章和规范性文件清理, 2004年以来, 对农业部规章和规范性文件进行了6次全面清理, 修改规章和规范性文件80件, 废止126件, 宣布失效16件, 增强了农业立法的时效性、协调性和可行性。

　　(三) 农业综合执法成效显著

　　农业部门执法范围涵盖二十多个领域, 但由于历史原因, 各地农业执法长期由“七站八所”分散负责, 力量薄弱、“兼职”执法问题突出, 不敢执法、不愿执法、不会执法的情况普遍。针对上述问题, 农业部自1997年起在全国启动农业综合执法工作, 将法律法规赋予农业部门的行政处罚权统一由农业综合执法机构实施。经过20年的努力, 目前全国已有30个省区市开展了农业综合执法工作, 共成立2458个县级、286个市级、8个省级农业综合执法机构, 县级综合执法覆盖率达到99%, 市级覆盖率超过80%。农业综合执法的推进, 理顺了执法体制, 整合了执法力量, 加大了执法力度, 变季节性、运动式执法为经常性、主动式执法, 成为农业部门职能转变的一大亮点, 在保障国家粮食安全和农产品质量安全方面发挥了重要作用。农业综合执法在第二届“中国法治政府奖”评选中荣获第一名。

　　二、当前农业法治建设面临的新形势

　　随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化, 农业农村发展的外部条件、社会环境等也在发生深刻地变化, 法治在保障农业农村发展和乡村治理中作用日益凸显。从经济社会发展的阶段性特征分析, 当前我国农业农村进入了依法治理的新阶段。有四个方面的特征:

　　(一) 农业农村经济转型升级需要强化法治的保障

　　从支持产业发展的角度看, 改革开放特别是近十多年国家出台的一系列强农惠农富农政策, 在保障农业农村经济持续发展方面起到了重大作用, 迫切需要及时将党的“三农”政策、改革的成果、成熟的经验以法律的形式确认和固定下来, 以法的明确性、稳定性和强制力更好地规范和保障农业农村经济发展。从维护农业生产经营秩序看, 随着农业市场化程度的不断提高, 在农产品和农资市场产销两旺的同时, 违法生产经营、非法添加、套牌侵权等问题比较突出, 市场垄断、价格炒作、地方保护主义等现象层出不穷, 迫切需要依靠法制规范生产经营秩序, 扬善除恶。从保护农业资源环境看, 面对不断趋紧的农业资源和日益恶化的农业环境, 必须依靠法制加强资源的保护和环境的治理, 保障农业可持续发展的基础。

　　(二) 农村社会结构的深刻变动必须依靠法治加强乡村治理

　　从农村人口结构看, 传统村庄的封闭性和稳定性被打破, 大量人口向城镇迁移, 许多地方出现了村庄空心化、农民老龄化、“三留守”人员比例上升等现象;城镇居民向农业农村流动的“逆城镇化”现象也逐渐增多, 在农村生产生活的不再仅仅是农民, 在一些城市近郊和二、三产业发达的农村, 外来人口大量涌入, 数量甚至超过本地村民。从农村社会阶层结构看, 农民已不再是传统意义上靠务农为生的单一阶层, 而是分化为农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡村企业管理者等不同群体;农户也分化为纯农户、兼业农户、专业大户等不同主体。从农村社会组织结构看, 农民合作社、涉农企业等新型组织加快发展、日趋多样, 以血缘、亲缘、宗缘、地缘等特殊人际关系为纽带组成的非正式组织从正、反两方面起着不可忽视的作用。上述深刻变化, 意味着农村社会不再是注重人情世故的单纯“熟人社会”, 宗法伦理、乡规民约等非正式规则对农村社会的调控作用总体弱化, 法治在乡村治理中的重要作用日益凸显, 必须适应形势发展要求, 加强农村法治建设, 为完善治理依据、创新治理方式、提高治理能力奠定坚实的法治基础。

　　(三) 农村利益格局的深刻调整需要依靠法治保护农民的权益

　　与改革初期主要做加法、各方利益总体一致、冲突不大相比, 当前的农村利益取向日益多元、利益博弈日趋激烈:随着城乡发展一体化的加快推进, 生产要素正在逐步向农村回流, 公共资源正在逐步向农村倾斜, 势必涉及城乡居民利益的再分配、再调整。农村新型经营主体不断增多, 农业产业链条不断延长, 农村土地等资产资源不断增值, 农民之间的利益关系更加复杂, 农民与涉农企业等其他主体的利益冲突也更加频繁。在一些地方, 基层政府和农民之间围绕土地征占、土地流转、资源开发、环境保护等领域的利益冲突加剧, 群体性事件时有发生。法治是调节利益分配的基本方式、化解矛盾纠纷的主要途径, 面对农村利益格局的新形势, 必须加强法治建设, 充分发挥法治的定分止争作用, 从制度上理顺各种利益关系, 平衡不同利益诉求, 引导农民通过合法途径维护自身权益, 有效预防和依法化解农村社会矛盾纠纷。

　　(四) 农民思想观念的深刻变化也对法治建设提出了迫切要求

　　当前农民群众的民主意识、权利意识、法律意识、监督意识显著增强, 不再满足于增收致富、过上宽裕生活, 还要求更多参与公共事务决策, 依法主张和维护自身权益, 对国家机关依法行政、公正司法的期待也越来越高:不仅要求不得滥用权力“乱作为”, 而且要求不能玩忽职守“不作为”;不仅要求实体合法、公正, 而且要求程序合法、公正;不仅要求决策公开透明, 而且要求决策民主科学。许多农民群众开始积极参与法律法规制定, 反映自己的诉求和呼声, 以实际行动推动法治进程。同时也要看到, 受体制机制和传统观念的影响, 还有一些农民群众“信访不信法、信闹不信法”的倾向比较严重, 遇到问题不寻求合法途径解决, 诉求无论合理与否都必须满足, 影响了矛盾纠纷的依法有序化解和农村良好法治环境的形成。针对农民群众思想观念的深刻变化, 必须着力加强法治建设, 推动农村加快形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

　　三、切实加强新形势下的农业法治建设

　　法治建设是促进农村改革发展稳定的基本前提和重要举措。面对新形势、新要求, 农业法治建设要以推进职能转变为核心, 以形成完备的农业法律法规体系、高效的农业行政执法体系、健全的依法行政工作机制和有效的法制宣传教育机制为重点, 全面提高农业法治化水平, 为促进农业农村经济持续健康发展和农村社会和谐稳定提供有力保障。

　　(一) 不断加强和改进农业立法。

　　紧密结合农业农村改革发展进程, 重点围绕保障国家粮食安全与农产品质量安全、健全农业支持保护体系、完善农村基本经营制度、保护集体和农民权益、规范新型经营主体行为、保护农业资源环境等领域, 加快推动法律法规制修订, 及时将党和国家强农惠农富农护农政策法律化。近期重点推动农产品质量安全法、粮食法、农村土地承包法、农民专业合作社法、渔业法、农作物病虫害防治条例、生猪屠宰管理条例、农业转基因生物安全管理条例、基本草原保护条例、渔港管理条例、肥料管理条例等的制修订工作。

　　(二) 着力强化农业执法。

　　要围绕贯彻落实十八届三中、四中全会要求, 深入推进农业综合执法, 彻底解决多头执法问题。按照“一个部门一支执法队伍”的要求, 推进农业部门承担的行政执法职责全部由农业综合执法机构统一行使。理顺综合执法机构和行业机构的关系, 综合执法机构主要承担执法检查、行政处罚等事后监管职能, 行业机构主要承担规划制定、产业指导、行政许可、检验检测等事前事中管理职能, 充分发挥各自优势, 加强协作配合。推进农业执法规范化建设。统一执法证件, 严格持证上岗, 充实执法队伍, 加强装备和能力建设。

　　(三) 深化行政审批制度改革。

　　继续取消和下放行政审批项目, 强化衔接落实, 及时修改、废止相关规章和规范性文件, 加强对下级农业部门审批和监管的督促指导, 防止出现管理脱节和监管真空。从严控制新设行政许可, 起草农业法律法规原则上不新设行政许可。不断完善“一站式”审批服务, 深入推进网上审批。

　　(四) 做好行政复议和应诉工作。

　　复议应诉案件迅猛增长, 是近年来各级行政机关面临的新情况。2016年, 农业部受理的行政复议案件达到109起, 行政应诉案件达到82起, 都是2015年的2.8倍。复议应诉案件数量激增, 其原因主要是十八大以来, 以***同志为核心的党中央高度重视依法治国, 人民群众通过法律途径维护权益的信心增强、门槛降低, 以及涉法涉诉信访转入法律途径等因素产生的。针对复议应诉案件增多的新常态, 我们要树立正确的复议应诉观念, 克服部分同志存在的“耻讼”“畏讼”“厌讼”思想。要健全复议应诉工作机制, 充分发挥法制工作机构、业务职能部门和法律顾问队伍的作用, 明确各自职责、发挥专业优势、强化协作配合, 认真办理每一个案件。要将复议应诉作为推进行政工作规范化的重要手段。对胜诉的案件, 认真总结行政管理和复议应诉过程中的好做法和成功经验, 并巩固推广。对败诉的案件, 认真分析查找原因, 及时改进工作中的缺点不足, 努力把复议应诉过程变成改进工作、推动依法行政的过程。