摘要：美国油气法捕获规则系判例法确立的一项产权制度， 从野生动物捕获规则移植而来。该规则对美国石油天然气产业发展起到了极大的促进作用， 但同时也产生了过度开采、资源浪费等问题。美国各州相继通过颁布强制联营规则、井间距规则、禁止浪费规则等一系列配套立法对油气法捕获规则进行修改和限制， 提高了油气开采效率， 保证了油气产业的有序发展。借鉴美国油气法捕获规则的立法与司法经验， 我国未来石油天然气立法应当制定油气资源矿业权重叠情形下的联合开发规则， 同时应当完善石油天然气上游产业市场准入制度和油气开采监管制度。
关键词：石油； 天然气； 捕获规则； 矿权重叠； 市场准入；
石油天然气不仅是不可再生的化石能源， 更是关系到国民经济命脉的重要战略资源。1859年美国人埃德温·德洛克 （Edwin Drake） 打出了世界上第一口机械化开采的油井， 拉开了油气产业发展的序幕[1].世界各国在发展油气产业的同时， 也对石油天然气的勘探开发、储存、运输、冶炼、加工、销售等上中下游领域进行不同模式的立法。我国不仅石油工业起步较晚， 石油天然气立法进程也较为缓慢， 1995年、2005年和2008年曾三次启动《石油天然气法》的起草工作， 但因种种原因至今仍然未能进入立法程序[2].借鉴域外的立法经验是我国制定《石油天然气法》过程中一项必不可少的基础性工作。美国作为最早发展石油工业的国家， 在油气产业上游领域积累了丰富的立法和司法经验。本文以文献研究为主要方法研讨美国油气法捕获规则的形成与发展， 以期为我国立法提供借鉴。
一、美国油气法捕获规则：概念缘起与基本构造
在美国法上， 石油天然气资源属于不动产 （Realty） 的范畴， 油气开采视为是采矿 （Mining） 行为[3].但油气资源与固体矿产资源不同， 在无外界干涉的情况下并不会发生横向移动， 一旦储层封闭构造受到诸如自身压力或外界压力的影响， 其就具备了可移动的能力。简言之， 油气资源的储层封闭构造发生变化后不一定能稳定处于特定位置。正是这种特性， 使得油气资源成为一种特殊的矿产资源。油气资源的可移动、不稳定的特性乃美国法上的司法认知 （1） .美国油气资源所有权归属于土地所有者， 而油气矿藏之上往往存在多个地块所有权人。因此， 油气资源可移动和不稳定的特性使得界定油气资源的产权范围成为一个难题。美国法院创造性地提出了捕获规则 （Rule of Capture） , 解决了油气资源的特殊性质与产权范围界定之间的矛盾。
捕获规则是伴随着油气资源产业以及相应监管法律制度发展过程中的一项重要产权制度， 被美国各州普遍采用。捕获规则也被称为无限采掘权规则 （Unlimited Right of Withdrawal） [4], 对其最为经典的定义莫过于哈德威克 （Hardwicke） 教授简明而又揭示本质的阐述：“土地所有者享有在其土地之上钻井开采出来油气资源的所有权， 即使部分油气资源被证明是来源于相邻土地之下。”[5]1948年德克萨斯州最高法院在埃利夫与特克松钻井公司 （Elliff v.Texon Drilling Co.） 一案中也做出了类似的定义：“该规则简而言之即土地所有者享有其土地之上油井开采出来的油气资源的所有权， 尽管部分油气资源可能是从相邻土地之下转移而来。土地所有者可以拥有自相邻土地之下流动而来的油气资源而无需相邻土地所有者的同意， 同时也无需为该行为承担责任。”[6]另外， 在佩德罗石油公司与阿普兰德资源有限公司 （Petro Pro, Ltd.v.Upland Resources, Inc.） 一案中， 法院用专业术语对捕获规则做了以下阐释：“捕获规则是相邻土地所有权人获取属于他人地下可移动矿产资源情形下的无责任规则。从实质上来看， 捕获规则规定了在非故意或非恶意浪费的情况下， 土地所有人有权任意生产其所能获取的地下可移动矿产而不需对相邻土地所有人承担任何责任， 即使该行为可能侵犯了相邻土地所有人对该矿产享有的所有权权益。”[7]
从产生历程看， 捕获规则作为美国普通法上的财产权制度最早在皮尔逊与波斯特 （Pearson vs.Post） 一案中确立， 起初适用于野生动物领域， 此后又作为地下水资源领域的一项重要产权制度。在美国油气法律形成与发展的初期， 法院并没有认识到石油天然气的特殊性质， 在寻找相关问题的答案时不可避免地类比其他更为熟悉的概念或事物---地下水资源和野生动物资源。当时关于地下水资源和野生动物资源产权纠纷的诉讼很少， 案情也较为特殊并不具有普遍的代表性。随着石油天然气产业的发展和技术的进步， 美国财产法上既有关于产权纠纷的判例无法解决日益多样化的油气资源产权纠纷。
美国油气法上捕获规则的形成及影响可以追溯到宾夕法尼亚州的一些早期判例， 其中最早的判例是威斯特摩兰天然气公司与德威特 （Westmoreland Natural Gas Co.v.DeWitt） 一案。该案为油气法捕获规则的建立提供了重要基础：第一， 将油气资源产权纠纷类推适用野生动物领域的法律规则；第二， 类推适用普通法上阿克顿与布伦德尔一案 （Acton v.Blundell） 所确立的地下水资源所有权规则。
从法规范的构造上看， 形成初期的油气法捕获规则包含三方面内容：第一， 地表权利人有权在其土地上任意钻探油井， 开采地下蕴藏的油气资源；第二， 权利人可以任意支配开采出的油气产品， 即便是直接释放到空气中燃烧等浪费行为也不受限制；第三， 采出的油气即使是从相邻土地之下流动而来， 开采权人也无须承担任何责任。基于油气资源可流动的物理特性， 在技术上无法确定其产权归属的情况下， 捕获规则是最为切实可行的产权规则。
二、美国油气法捕获规则的发展
油气法捕获规则的适用解决了油气资源产权界定的难题， 同时促进了油气产业的发展。但机械地将野生动物资源产权制度移植到石油天然气领域， 也导致了过度开采、资源浪费等问题。各州通过颁布相应的配套立法对捕获规则加以修改和完善， 保证了油气资源的有序合理开发。
（一） 油气法捕获规则的实施效果：移植过来后的“排异反应”
如前所言， 美国油气法捕获规则是从野生动物捕获规则移植而来， 其产生的法律效果是鼓励油气矿产权人尽可能地钻探更多的油井， 以防止其地下油气资源被相邻地块权利人开采。然而， 无论钻井的动机是想获取相邻地块下的油气资源还是保护自己地下的油气资源， 过度钻探油井都必然导致巨大的资源浪费和经济损失。正如美国着名油气法学者哈迪 （Hardy George W.III） 教授所曾指出的那样， “从产生的社会和经济结果来看， 捕获规则是美国法律历史中最失败的法律制度之一”.[8]油气法捕获规则产生严重问题的是海格诉惠勒案 （Hague v.Wheeler） [9].一处矿藏之上的三个矿产权人都钻探油井并开采油气产品， 但只有其中两人有油气市场， 而第三人则被排斥无法进入油气销售市场。该第三人为迫使其他两名矿产权人与之分享市场份额， 拒绝封闭油井使得天然气不断泄露到空气中燃烧。法院援引威斯特摩兰天然气公司一案中适用的捕获规则认为天然气一旦到达地表即成为矿产权利人的个人财产， 可以任意的支配， 因此并没有禁止该浪费行为。如果海格案涉及的并非油气资源而是地下水资源， 判决结果可能大相径庭。美国油气法领域早期的产权纠纷案例都是适用捕获规则作为裁判依据， 尽管其中的部分案例禁止了相邻所有权人恶意浪费性使用或燃烧石油天然气， 但在遵循先例普通法原则下， 法院鲜有考量相邻权问题。
从一般情况来看， 对野生动物资源的捕获并不会产生相邻权的问题， 但油气资源性质存在不稳定、可流动的特点， 油气开采必然会对矿藏之上其他权利人产生直接或间接的影响。海格一案的判决充分体现了捕获规则的无限制采掘权利与矿藏之上多重所有权之间的矛盾冲突。
美国联邦最高法院在俄亥俄石油公司诉印第安纳州 （Ohio Oil Co.v.Indiana） 一案中的判决对于油气法捕获规则发展具有里程碑式的意义。该案中确立了捕获规则可以被州资源保护制定法修改和制约。在俄亥俄石油公司一案中， 法院的判决认为矿藏之上权利的不可分割性意味着每个矿产权利人都享有矿藏之上的财产性权益， 该权益的保障既可以通过州政府治安权 （State Police Power） （2） 的实施， 也可以通过个人诉权 （Cause of Action） 的实现。该案的判决表明油气矿产权利人有权因矿藏之上其他矿产权人在开采过程中对油气资源不当使用而损害整个矿藏的行为对其提起诉讼。纯粹的捕获规则只解决了油气开采及产出油气归属问题， 并没有涉及到油气生产者对矿藏之上其他权利人造成损害的规制问题。在制造商石油天然气公司诉印第安纳天然气公司 （Manufacturers Gas&Oil Co.v.Indiana Natural Gas Co.） 一案中， 印第安纳州最高法院修改并限制了油气法上捕获规则的适用。在该案中， 原告请求禁止被告使用人造的设备移动矿藏中的天然气， 法院并没有适用印第安纳州资源保护制定法中关于禁止适用真空泵的规定而是重新定义普通法上的捕获规则。不同于以往判例， 该案法院没有将油气资源类比野生动物资源， 而是将油气资源矿产权类比沿岸水权。最终法院判决限制了被告不合理使用人造设施开采天然气并侵害矿藏之上其他权利人权益的行为。
美国产油州本可以按照俄亥俄石油公司一案或制造商石油天然气公司一案的判决来重新定义普通法上的捕获规则。然而， 美国联邦最高法院和印第安纳州最高法院判决的依据并没有被各州司法判例普遍采用。适用未被修改的捕获规则导致了油气资源在物质上和经济上的浪费， 并且侵害了矿产权利人的相邻权。各个州的立法委员会采用制定监管法规的形式来修改普通法上的捕获规则。通过这种方式的目的在于达到双重目标：防止资源浪费和保障相邻权。因此， 美国油气法上确认和保障相邻权的主要途径来自于立法程序而非司法程序。
（二） 通过配套立法来完善油气法捕获规则
针对普通法捕获规则适用所导致的不合理开采、资源浪费等问题， 美国各州相继颁布多种监管制定法对捕获规则进行修改和限制， 主要有：强制联营规则、禁止浪费规则、井间距规则。
1. 强制联营规则。
美国油气法着名学者Bruce M.Kramer在《油气联营法》一书中提到， “美国油气产业发展得出一个必然的结论：没有政府适当的干预， 法制、经济和技术无法实现相互协调， 进而难以保证油气矿藏合理且高效地开发”[10].在油气开发中， 为了最大效率开采油气资源， 需要矿藏之上的所有地块统一起来形成整体联合开发。但在一般情况下， 即使明知联合开发能够创造更大的油气采收率， 也很难或根本无法实现矿藏之上所有权利人自愿联合开发。在加利福尼亚州西部海湾石油公司诉苏必利尔石油公司 （Western Gulf Oil Co.v.Superior Oil Co.） 一案即说明了寻求所有矿产权利人一致同意联合开发的困难程度[11].原被告双方系同一油气矿藏之上相近地块的矿产权利人， 原告认为被告的不当开采行为导致油气资源的浪费， 请求被告停止该不当开采行为并承担损害赔偿责任。原告诉讼理由是：油气开采中的热冷凝过程只有在矿藏压力保持不变的情况下才能高效地进行， 而被告的开采行为导致矿藏压力不当降低。谨慎、高效的开采运营和合理的工程操作需要具备循环作业， 且循环作业能够使产量提高6100万桶， 而原告拒绝加入联营体阻碍了最大效率地进行循环开采作业。但最终该案法院却支持被告提出的诉求不充分抗辩， 裁定驳回该案中原告的诉讼请求。法院认为其自身没有强制联营的权力， 强制联营规则应当由立法机关经过立法程序确立。
为了提高油气开采效率以保障矿藏之上公共利益， 各州纷纷颁布了强制联营的制定法， 以解决个别较小不动产权益主体拒绝将自己的不动产权益与他人联合导致无法实现一体化开采的问题。目前美国有33个州颁布了强制联营制定法。总体来看， 这些制定法普遍规定监管机构有权强制油气矿藏的整体或部分联营开发， 只要该矿藏之上一定比例的矿产权人共同提出申请方案即可， 少数矿产权人的反对不能阻止矿藏的联营开发。
美国一些产油州没有直接的强制联营制定法， 例如德克萨斯州自愿联营是被允许的， 但没有法定权力强制联营。在这些无强制联营制定法的州， 监管机构和法院都不得强制矿产权利主体联营。然而， 州监管机构可以通过间接的方式实现该目的， 即要求油气开采运营中的某些具体操作事项必须通过合作的方式完成， 例如复压 （Repressuring） , 由此提供了一种强制性的激励措施促进联营[12].
在美国联邦政府层面， 根据1920年颁布的《矿产租赁法》 （Mineral Leasing Act） , 联邦油气矿产租赁权委托内务部行使。在1930年， 美国修改《矿产租赁法》将联邦土地上油气资源开采强制联营的权力也授予内务部行使。联邦政府相关部门大力宣传该法案， 并推出了用于联邦土地上油气开采联合经营的联营协议范本。联邦政府参与联营的程序大致如下：首先， 签订一份联营协议， 是联邦政府与其他参与主体共同签订的联合开发与运营涉及公共土地之下油气矿藏的合同；其次， 联营协议递交美国内务部土地管理局， 需要获得授权官员的审批， 审批的基础是公共利益的需要和可行性以及对自然资源的适当保护；最后， 美国内务部土地管理局对于批准联营方案有较为宽泛的行政权力， 任何其认为对公共利益保护必要、可行并且不损害各方油气产权权益的强制联营方案都可以批准同意[13].
2. 禁止浪费规则。
美国各州早期的油气保护立法仅禁止油气开发者物质上的、有形的 （Physical） 浪费行为。但随着采油地块浪费问题的不断出现， 油气立法对于浪费的内涵也在不断拓展。美国各州制定法对于浪费的定义通常包含部分或全部以下种类的活动： （1） 允许石油或天然气由一个地层流向另一个地层； （2） 采用低效率的油气比运营油井； （3） 注水淹没仍有一定产油能力的地层； （4） 导致地表浪费或损失； （5） 导致地下浪费， 包括超过最大采收率运营油井； （6） 制造火灾隐患； （7） 允许油气井浪费性燃烧； （8） 钻探作业产生的物质浪费； （9） 允许套管头天然气从油井中泄露； （10） 以浪费为目的使用油气。
美国司法实践进一步拓展了油气法上的浪费概念， 将自然环境因素也纳入浪费的构成要素之中。在密歇根石油公司诉自然资源委员会一案中 （Michigan Oil Co.v.Natural Resources Commission） 密歇根州自然资源委员会否决了原告密歇根石油公司的钻井许可， 理由是钻井可能影响一群驼鹿的迁徙， 构成制定法上的浪费。根据该州资源保护制定法， 自然资源委员会可以基于钻井可能造成浪费而拒绝做出钻探许可。原告认为对浪费概念的界定应当限制在石油天然气工业领域， 但法院否决了该项诉请。法院认为自然资源委员会有权考虑环境和其他因素决定是否做出钻井许可。禁止浪费规则限制了油气矿产权利人的开发， 从一定程度上剥夺了他人财产权， 实践中依据该规则作出的行政行为的合宪性也受到了挑战。在米勒兄弟与自然资源部门一案 （Miller Brothers v.Department of Natural Resources） 中矿产权人诉称， 该资源保护部门禁止在密西根州诺尔杜斯沙丘地区开发油气资源等于征收其财产而没有任何补偿。该资源保护部门之前做出决定， 认为由于该地区地表条件的特殊性， 任何油气开发行为必然构成《密西根石油天然气法》中规定的浪费行为。该案法院认为该决定属于逆向征收 （Inverse Condemnation） （3） , 因为其剥夺了财产权利人财产的所有可行经济用途。尽管该案法院依据州法律做出判决， 但争议的问题是类比卢卡斯案 （Lucas v.South Carolina Coastal Council） [14]中财产权利人提出的问题。卢卡斯案中联邦最高法院认为当不动产权利人不动产的所有获益用途都被剥夺时， 即可认为是宪法第五修正案中的本质征收 （Per Se Taking） .
3. 井间距规则。
美国油气法捕获规则没有对矿产权利人钻井数量和油井选址的限制， 导致矿产权利人为了最大限度地抢先开发油气资源， 尽可能多地钻探油井， 造成不合理开采和资源浪费。自美国资源保护运动开始， 控制井间距和钻探被认为是有效保护油气资源不可或缺的方式。美国第一个制定井间距规则的州是德克萨斯州， 该州将资源保护立法权授予铁路委员会 （Railroad Commission） 行使。德克萨斯州在1919年颁布的井间距制定法规定油气井之间的距离不得少于300英尺， 油气井与相邻土地产权边界的距离不得少于150英尺。[15]此外， 也有很多州制定了钻探油井或油井间距最小单位的法规， 即钻探单个油井必须满足的最小油田土地面积。除了钻探单位法规外， 一些州还制定了配定产量开采单元的法规， 即对于单位面积的土地之上开采的油气产量不能超过一定的限额。如上文所述， 美国各州拥有治安权， 可以对私有财产使用进行干预， 如将私人财产予以征用等。但美国各州或郡县等地方立法机构颁布井间距制定法并不是任意的、专断的， 必须符合宪法的规定。以俄克拉荷马州为例， 该州有关井间距立法的合宪性曾在帕特森诉印第安纳美孚石油公司 （Patterson v.Stanolind Oil and Gas Co.） 一案中被司法审查， 原告认为井间距法规违反宪法， 该法规剥夺其财产既没有合理补偿又未经正当程序[16].最终该案法院做出了关于私人财产征收与合理管制之间区别的经典判决， 认为当私人财产权益只是被限制的情况下， 州警察权的行使合法有效， 符合正当程序的要求。
三、美国油气法捕获规则对我国立法的启示
他山之石， 可以攻玉。尽管我国与美国在石油天然气产业发展水平、立法模式等方面存在较大差异， 但美国油气法捕获规则及其配套立法对于完善我国油气资源矿业权重叠下的联合开发制度、油气上游产业市场准入制度以及油气开采监管制度具有重要的借鉴价值。
（一） 油气资源矿业权重叠情形下的联合开发
我国现行法律规定矿产资源归国家所有， 国家通过设立矿业权实现对矿产资源的开发利用。而矿业权设立的方式具有单一性， 即矿业权的种类根据矿产资源的种类进行划分， 矿业权区块划分主要采取按平面区域划分矿区范围。但由于地质构造的复杂性决定了矿种分布的复杂性， 同一地层或上下地层之间往往以共生、伴生等形式存在多种矿产资源。因此， 地质构造的复杂性和矿业权设立方式的单一性决定了矿业权重叠不可避免。目前， 根据我国矿权实地核查数据显示， 截止到2010年6月， 我国矿权交叉重叠总数达到10070个， 占调查发现问题矿权总数的9.31%[17].石油天然气领域的矿业权重叠主要体现为常规油气矿业权与页岩气矿业权的重叠， 油气矿业权与其他矿种矿业权的重叠。自2011年底国务院批准页岩气为新的独立矿种以来， 页岩气探矿权已经过三次公开招标。从美国页岩气开发的成功经验来看， 页岩气或成为未来能源世界的主导者。对于常规油气矿业权与页岩气矿业权重叠问题的法律规制， 在我国未来《石油天然气法》立法中是不可忽视的内容。
矿业权的叠加不仅会带来地表土地使用权的冲突、地下通过权的冲突等问题， 同时也会导致重复勘探、不合理开发等资源浪费的问题。油气勘探开发企业侧重于常规油气开发， 不重视非常规资源的开发， 而且开发水平不高， 不少地方仍存在打井无设计、开发无方案的现象， 导致资源浪费。同时， 缺乏对伴生、共生的矿产资源实行综合开发。而美国油气法上的强制联营规则对于解决油气矿业权叠加问题具有重要的借鉴意义。
美国油气法上的强制联营规则是基于公共利益的考量， 为提高油气开采效率， 防止不合理开采造成资源浪费而对矿产权利施加的限制。根据物权社会化理论， 油气资源矿业权性质上属于物权是私权的范畴， 但因油气资源对人类生存发展的重要性使得该物权之上承载着社会性的限制。物权利用的社会性决定了物权社会化， 给物权利用负担义务的限制是社会化的基本形式。[18]此外， 从我国石油天然气法立法目来看， 加强油气资源的合理开发利用和保护工作是立法的主要目的之一。[19]而实现油气资源合理开发利用和保护， 必须对油气矿业权重叠导致的开发无序、资源浪费等问题进行规制。因此， 笔者建议在我国未来《矿产资源法》的修订中以及《石油天然气法》的立法中制定油气资源矿业权重叠情形下鼓励联合开发的规则。具体而言， 利用财税等经济手段 （如税收优惠、财政扶持等） 积极引导矿业权重叠各方本着互惠互利、合作共赢的原则， 积极探索联合开发的新模式。鼓励油气资源矿业权人共同投资、联合勘探以节约勘探成本， 同时共享成果资料进行联合开发利用。矿业权人之间的联合开发可以实现科学合理规划勘探开发， 优化开发顺序， 防止在对某种矿产资源的开发中造成其他矿产资源的浪费， 从而实现一体化开采。
（二） 完善油气上游产业市场准入制度
美国油气法上的捕获规则虽然导致了无序开采、资源浪费等问题， 但为美国早期油气产业发展起到了极大的促进作用， 吸引大量资本涌入油气开发产业， 推动了油气产业的技术进步。所以鼓励资本进入油气上游产业， 能够促进油气资源的勘探开发， 缓解能源危机。但为了避免出现美国油气产业早期无序、过度开采导致资源浪费和环境污染的悲剧， 有序合理地勘探开采油气资源， 需要完善油气上游产业的市场准入制度。
目前我国油气上游产业的勘探、开发领域， 基本形成了寡头垄断的市场格局。[20]中石油、中石化和中海油在不同地域垄断油气上游勘探开发， 其中中石油、中石化主导陆上油气资源开发， 中海油主导海洋油气资源开发。为了提高油气资源开发效率， 国家通过产业结构重组也在逐渐打破原有的资源分配格局， 三大国有石油公司出现各自版图相互渗透的局面。此外， 地方国资石油企业， 例如陕西延长石油集团等， 逐步进入到油气上游产业与中石油等公司展开竞争。2005年国务院颁布了新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件---《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》， 其中第8条明确规定了支持民间资本进入油气勘探开发领域， 与国有石油企业合作开展油气勘探开发。2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间资本投资健康发展的若干意见》， 鼓励民间资本参与石油天然气建设， 支持民间资本进入油气勘探开发领域。但遗憾的是目前关于民间资本如何进入油气上游产业与国有石油企业展开合作的法律制度仍然处于缺位状态。我国需要通过制定《石油天然气法》明确石油天然气上游产业中非国有经济市场主体的准入制度， 打破油气上游产业的国有垄断局面。通过积极探索民营资本与国有石油企业的多元化合作方式， 逐步实现油气上游产业的充分竞争格局。
（三） 完善油气资源开采监管制度
石油天然气产业的可持续发展离不开国家的有效监管。美国油气法捕获规则的发展史也是油气开发监管的立法史。强制联营规则、禁止浪费规则、井间距规则等捕获规则配套立法的实施， 提高了油气开发效率， 减少了资源浪费。我国《矿产资源法》第9条、《矿产资源法实施细则》第24条原则性规定了矿产资源的开发应当统一规划、有效保护、合理开采和综合利用。但在油气勘探开发实践中， 存在着开发方案不合理、注水水质不达标、钻井液污染等原因导致石油资源遭到破坏或浪费的现象。我国未来的《石油天然气》立法应当在保障油气开采率、禁止资源浪费等方面细化并完善油气资源开采监管制度。
1. 完善油气开采率监管制度。
油气开采率包括油气采收率、油气回收率和共伴生资源综合利用率三项指标， 是评价油气开采企业资源开发利用水平的主要指标。我国《矿产资源法》第29条从整体上规定了矿产资源开发“三率”要求， 包括矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。此外， 国土资源部颁布的《油气资源合理开发利用“三率”最低指标要求 （试行） 》中规定了原油采收率、原油回收率和共伴生资源综合利用率的最低指标要求。从目前立法来看， 对于油气资源开采率的规定仅以国土资源部的部门规章形式体现， 效力层级较低， 同时缺少对油气开采企业未达到开采率要求的法律责任规定。我国未来《石油天然气法》立法中应当规定油气资源开采率的内容和要求， 具体标准可以由国务院国土资源部门制定， 同时应当明确油气资源开采率的监管主体及不达标油气开采企业责任承担方式。
2. 完善油气开采中资源浪费的监管制度。
油气开采企业在获得油气资源采矿权后， 最为重视的是油气资源储量和开发成本， 容易忽视的是资源浪费或破坏。目前我国立法尚未对油气开采中的资源浪费行为作出明确的界定， 我国未来的《石油天然法》应当借鉴美国油气法捕获规则配套立法中的禁止浪费规则， 结合我国油气开采实践， 制定符合我国国情的禁止浪费规则。对于禁止浪费规则应当采取概括和列举并存的立法模式， 既对禁止油气开采中的资源浪费行为作出概括性规定， 同时也列举油气开采中普遍存在的资源浪费行为。此外， 对于资源浪费行为造成严重后果的应当追究油气开采企业及主要责任人的法律责任。
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注释
1 在美国法上， 司法认知 （Judicial Notice） 是指法庭对众所周知的且无争议的事实予以承认和接受， 从而免除当事人对该事实的举证责任。
2 治安权是指根据美国宪法第十条修正案授予州的权力， 州有权制定和实施保障公共卫生、公共安全和社会福利的法律， 或将此权委托给地方政府。不过州行使此项权力应受正当程序和其他规定的限制。另外也泛指政府对私人财产使用的干预， 如将财产征用。参见薛波。元照英美法词典， 法律出版社， 2003年。
3 逆向征用是指国家征用土地而使邻近地块价值大减， 该地块虽未被正式征用而应推定为已征用， 其所有人有权要求政府合理补偿。
