船舶进出港报告制度下的行政处罚问题

　　摘要：本文通过简要分析船舶进出港报告制度, 解析实行船舶进出港报告制度后有关海事管理和行政处罚面临的问题, 提出相关举措从而更好地促进船舶进出港报告制度在海事管理中充分发挥应有的作用。

　　关键词：签证; 报告; 行政处罚;

　　随着航运经济发展, 在政府简政放权、深化改革的大背景下, 船舶进出港报告制度取代了船舶进出港签证制度, 但是海事机构在执法过程中面临着无法对违反船舶进出港报告制度行为进行处罚的情况, 因此亟需完善船舶进出港报告制度, 并尽快对有关规定进行修改增加行政处罚条款, 促进船舶进出港报告制度发挥应有作用。

　　一、船舶进出港报告制度简析

　　2016年11月《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》对外发布。其中对《中华人民共和国海上交通安全法》作出修改, 将第十二条修改为:“国际航行船舶进出中华人民共和国港口, 必须接受主管机关的检查。本国籍国内航行船舶进出港口, 必须向主管机关报告船舶的航次计划、适航状态、船员配备和载货载客等情况。”由此海船进出港签证制度正式取消, 海船进出港报告制度正式建立, 但是内河航行船舶仍然实行进出港签证制度。2017年3月国务院发布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》 (国务院令676号) , 将《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第十八条修改为:“船舶进出内河港口, 应当向海事管理机构报告船舶的航次计划、适航状态、船员配备和载货载客等情况。”标志着内河航行船舶进出港报告制度建立, 由此实行多年的船舶进出港签证制度全部取消, 船舶进出港报告制度开始全面实施。

　　从船舶进出港签证制度到船舶进出港报告制度的转变伴随着中国航运经济的发展, 经历了漫长的过程。1979年7月《船舶进出港口签证管理办法》明确了船舶进出港口应当办理进出港签证。1984年1月《中华人民共和国海上交通安全法》从法律层面对船舶进出港办理签证做了明确规定。1993年5月《中华人民共和国船舶签证规则》进一步规范了船舶进出港签证管理。2007年10月《中华人民共和国船舶签证管理规则》颁布, 更加顺应航运经济发展和海事管理的需要。2014年1月《国内航行海船电子签证办法》施行, 船舶进出港签证向着信息化有了较大发展, 在此期间船舶电子签证与窗口签证并行实施且具有同等效力, 此后船舶进出港签证制度改革进度明显加快。2016年11月《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》对外发布后, 交通运输部海事局发布了《关于实施国内航行海船进出港报告制度有关事项的通知》, 并出台《国内航行海船进出港报告办理指南》, 为正式实施船舶进出港报告制度提供了具体操作指导, 从现场操作层面上对船舶进出港报告制度做了较为详细的规定, 为实现船舶进出港签证制度到船舶进出港报告制度的平稳过度奠定了基础。

　　随着我国市场经济体制的发展完善, 在政府简政放权、深化改革的大背景下, 各政府机构纷纷减少行政审批并加强事中和事后管理, 海事机构的行政管理理念也在不断进步, 管理方式逐步由事前管理向着事中和事后管理转变, 船舶进出港签证制度到船舶进出港报告制度的转变正反映了这一趋势。通过《国内航行海船进出港报告办理指南》可以看出, 船舶进出港报告制度与船舶进出港签证制度有一定的承接性和关联性。船舶在顺利提交进出港报告信息后, 船舶管理系统会向船舶预留的手机反馈信息, 并对船舶提交的进出港报告信息进行安全校验, 校验后的提示信息将反馈至船舶。在具体操作层面上船舶进出港报告制度借助于网络电子数据传输方式, 省去了人工校验环节, 由网络信息系统自动进行校验并回复, 也就是说船舶进出港不再需要海事执法人员手动操作, 改为网络信息系统自动进行校核, 这种操作方式与之前的船舶电子签证在过程基本上是一致的。虽然在此之前船舶进出港签证实施了电子签证方式, 但是电子签证仅仅是船舶进出港签证的一种形式, 并没有在本质上改变船舶进出港签证的性质, 可以说电子签证为船舶进出港签证向着船舶进出港报告转变奠定了实践基础, 积累了现场操作经验。船舶进出港报告与船舶电子签证在内容上几乎相同, 基本上涵盖了船舶进出港提交信息的基本要件, 与船舶进出港签证制度相比更加便民、高效, 充分反映了海事管理方式由事前管理向着事中和事后管理转变。

　　二、船舶进出港报告制度下行政处罚面临问题

　　在船舶进出港签证制度下, 船舶签证是海事机构对船舶进出港实施有效管理的手段之一。船舶办理进出港签证是船舶进出港口必须办理的手续, 如果船舶不办理进出港签证, 则无法正常进出港口, 否则海事机构就可以对其实施行政处罚, 可见船舶进出港签证对船舶具有一定的强制性。船舶进出港签证制度取消后, 这种强制性不复存在, 由于省去了人工校核的环节, 船舶进出港报告制度在体现便民高效的同时对船舶的约束力也有所降低。

　　从船舶进出港签证制度历史来看, 对船舶不办理进出港签证行为都要进行行政处罚。1998年10月施行的《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》及2015年7月施行的《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》均对船舶不按照规定办理进出港签证行为做了处罚规定。2016年11月修改后的《中华人民共和国海上交通安全法》对船舶进出港报告制度做出了原则性规定, 以法律的形式正式建立了船舶进出港报告制度。由于《中华人民共和国海上交通安全法》具有基础性地位, 决定了此次修改在具体操作层面上难以做出更加明确的规定。实际上在立法层面已经认识到这个问题, 2017年2月国务院法制办公室在《中华人民共和国海上交通安全法 (修订草案征求意见稿) 》中就增加了对违反船舶进出港报告制度的处罚条款, 其中第一百一十五条第二款规定, “国内航行船舶进出港口、装卸站未向海事管理机构报告的, 由海事管理机构对违法的船舶处5000元以上3万元以下的罚款, 对船长和责任船员或者其他责任人员处1000元以上1万元以下的罚款。”虽然船舶进出港报告制度已经正式取代船舶进出港签证制度, 但是目前并没有相关的配套规章发布或者对有关规定作出修改, 例如《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》等规章并没有进行修改。距离新的《中华人民共和国海上交通安全法》发布实施尚有一段时间, 但是从船舶进出港报告制度建立到新法发布前, 对违反船舶进出港报告制度行为的行政处罚处于空白期, 只能从行政管理方面加强监管。

　　交通运输部海事局发布的《关于实施国内航行海船进出港报告制度有关事项的通知》中, 对如何处置违反船舶进出港报告制度的行为做了较为明确的规定, 该通知规定, “对不按相关规定进行船舶进出港报告的, 应当将其列为重点跟踪船舶, 实施每港必查。”也就是说船舶进出港口没有报告, 海事机构是不能够依据已经修改后的《中华人民共和国海上交通安全法》来对船舶实施处罚, 而只能采取行政管理手段, 将未进行报告的船舶列为重点跟踪船舶, 由船舶所到港海事机构对其实施安全检查。

　　行政处罚的缺位使得如何处理船舶违反进出港报告制度的行为显得刚性不足。而且在实践操作中如何从主观上判断船舶进出港不报告是故意还是过失存在难点问题。船舶进出港报告制度对信息网络依赖性较高, 若是由于船舶管理系统方面原因导致船舶无法正常报告, 此时是无法对船舶实施行政处罚的。《关于实施国内航行海船进出港报告制度有关事项的通知》所规定的将未报告船舶列为重点跟踪船舶的前提是船舶主观上存在不报告逃避管理的恶意, 显然在执法实践中如何判断船舶是否存在主观恶意具有一定难度。并且与船舶进出港签证制度相比, 船舶进出港报告制度更加倾向于船舶的诚信管理, 在海事机构的实际管理过程中, 船舶进出港报告在相当程度上依赖于船舶的主动申报, 对船舶的诚信度有较高的要求。

　　三、相关立法与管理建议

　　第一, 在广泛征求意见的基础上尽快发布新的《中华人民共和国海上交通安全法》, 以弥补法律空白, 充分维护法律权威。新法应当对船舶进出港报告制度进行合理设计并加以完善。在制度设计、违法行为处罚等方面应当具有一定的前瞻性, 对未完全报告或者不充分报告等报告内容不完整或者是存在瑕疵等问题进行充分考量, 并尽快修改完善有关船舶进出港报告制度的配套规定。在现场执法层面, 对具体条文做进一步的梳理修改, 使得对违反进出港报告制度行为的行政处罚具有可操作性, 便于该制度在海事机构的日常执法过程中得到有效实施。

　　第二, 充分发挥船舶进出港报告制度在海事管理中的基础性作用。在目前对船舶违反进出港报告制度行为无法进行处罚的情况下, 应当根据《关于实施国内航行海船进出港报告制度有关事项的通知》要求, 通过加强行政管理的手段来加大对船舶进出港的管理。对因不报告而列入重点跟踪的船舶应依据《重点跟踪船舶监督管理规定》对船舶应实施详细安全检查并加大公司日常监督检查的力度和频次。虽然船舶进出港报告制度已经正式建立, 但是该制度目前仅仅有一套具体操作层面的指南, 后续管理措施略显不足, 所以应当结合其他海事管理手段, 充分发挥船舶进出港报告制度在船舶动态数据获取和静态数据统计分析等方面的作用, 合理判断船舶适航动态, 为海事管理提供基础性数据。

　　第三, 加强船舶管理的网络信息化建设。网络信息化的发展为船舶进出港报告制度的建立提供了硬件基础, 船舶进出港报告制度的对网络信息的依赖性较高, 可以说船舶进出港报告制度是依托船舶网络信息平台或者是说在网络信息平台基础上建立的制度, 一旦网络信息平台不稳定或者出现故障, 将会导致船舶进出港报告制度无法正常运转, 极大地影响船舶进出港的效率, 给行政相对人带来诸多不便, 并且对于判断船舶主观上是否存在恶意或者瑕疵不报告等问题造成难度。船舶进出港报告制度的便民性和高效性依赖于网络信息系统的稳定, 因此建立一套快速、稳定、高效的网络信息平台显得尤为重要, 尤其要防止因为网络信息系统故障而导致船舶无法进行正常报告情况的发生。

　　第四, 加强船舶诚信体系建设。船舶进出港报告制度需要船舶的主动参与, 若是船舶恶意不报告, 逃避海事机构安全管理, 会给海事管理造成一定难度, 同时也会加大海上事故险情发生几率。进出港报告行为是由船舶主动实施的行为, 船舶进出港报告制度在一定程度上依赖于船舶的诚信度, 船舶的诚信报告在此显得尤为重要, 所以应发挥航运公司的安全主体义务, 明确航运公司的船舶安全主体责任, 由公司加强对所属船舶的管理。在实践中探索建立航运公司诚信等级评价机制并实行动态管理, 对于诚信度高的公司可以减少所属船舶检查次数, 对于诚信度差的公司可以增加所属船舶检查次数, 更好地抓住安全薄弱环节, 突出安全管理重点。

　　第五, 海事机构应当加强对船舶的现场管理。船舶进出港报告制度的建立进一步促进了海事管理由静态向动态、由事前向事中和事后管理的转变。海事机构应切实转变管理理念, 适应时代发展要求, 从管理方式到执法模式都要适应事中和事后管理的需要。实施船舶进出港报告制度后, 不需要海事执法人员现场办理有关进出港报告业务, 因此应在现场执法力量相对增多的基础上积极探索建立更加合理有效的现场管理模式, 将更多的执法力量投入到事中和事后管理中去, 切实在管理方式、管理措施上进行转变。在执法实践中应充分发挥船舶进出港报告制度的基础性作用, 结合其他海事管理手段及时、准确掌握船舶动态, 提前安排并合理配备现场监督管理力量, 提高海事管理机构工作效率, 进一步提升海事机构事中和事后管理能力, 充分保障船舶进出港安全。