完善我国预算监督法律的思考

　　摘要：预算与监督密不可分, 预算的产生就是为了政府使用的财政资金的总额和用途进行设限。议会有权对政府预算报告进行审核, 而且有权对政府进行财政问责, 防治政府的权力滥用和贪污腐败。一旦发现政府工作人员的财政违法行为, 应当追究其预算违法责任, 包括行政责任、刑事责任和宪政责任。

　　关键词：预算; 预算监督; 法律责任;

　　一、预算监督的内涵

　　预算是国家机关经过一系列的法定程序编制、审核、批准和执行的集中性财政收支计划。预算关系到国家经济发展的命脉, 因此监督对于预算活动的进行是不可或缺的。预算监督是指议会、政府、审计机关、司法机关等相关部门机构以及社会公众对国家预算的编制到执行的全过程进行审查和监督的行为。预算资金应取之于民, 用之于民, 预算监督是至关重要的。从微观角度, 它可以防止财政资金用于私人目的, 防止政府官员贪污腐败和渎职行为。从宏观角度, 预算监督在国家整个预算体系中占有举足轻重的地位。

　　二、预算法律责任

　　预算监督的作用在于预防和发现政府部门在预算编制和执行过程中所可能产生的诸如腐败、渎职等问题, 但是监督毕竟缺乏刚性和强制力, 因而经常达不到预期效果。所以在依法治国的基本国策下, 预算监督需要通过具有强制执行力的法律, 对预算违法行为追究法律责任, 并进行法律制裁, 增强预算监督的威慑力。[1]《预算法》不是部门法, 预算法律责任也不是单一形式的法律责任所能完全容纳的, 它涉及到行政责任、刑事责任和宪政责任。

　　(一) 行政责任

　　新《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》均对实施了预算违法行为而须承担的法律责任有所规定, 并且其中行政责任占了绝大部分篇幅, 可以说行政责任是我国当前处罚预算违法行为的主要形式。新《预算法》中规定:各级政府及有关部门、单位有预算违法行为的, 责令改正, 对单位给予警告或者通报批评, 对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。

　　(二) 刑事责任

　　新《预算法》中规定:违反本法规定, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任。此法条虽然看上去是一个兜底条款, 但是明确了预算违法行为可以追究追究刑事责任。凡符合财政预算之支出目的、支出程序等相关规范者, 均得构成违法及犯罪之阻却事由, 不得科加以之相关罪名;相反, 如果此类行为违背财政预算支出目的、支出程序等合法要件, 则难逃合法性之追问。在确定何种预算违法行为构成刑事犯罪时, 应直接参照《刑法》。刑事责任要远重于行政责任, 政府官员涉及到刑事犯罪的, 应当追究其刑事责任。

　　(三) 宪政责任

　　宪政责任, 即一切国家机关、政党、企事业单位、社会团体及公民不履行宪法义务或违反宪法上的义务所应承担的法律责任。宪政责任是一种特殊的法律责任, 表现在它是一种政治上的、领导上的责任, 因此宪政责任一般是国家机关及其领导人才能承担的专属责任。在确定预算法律责任时, 宪政责任必须在考量范围之内。依法治国作为治国安邦的基本方略, 核心是依宪治国, 欲实现法治预算和民主预算就必须遵守宪法, 对违宪行为追究宪政责任。《预算法》对政府预算法律责任的规定, 范围较窄、惩罚力度过小、效力过弱, 对政府的约束力不足, 更加承载不了预算背后的权力分配, 所以需要国家根本大法《宪法》, 增强对政府权力的约束。[2]

　　三、完善我国预算监督法律的建议

　　(一) 完善《预算法》并增强违法惩治力度

　　面对当前复杂的经济体制改革新局面下、市场经济发展中新问题层出不穷的新形势下和社会与人民对政府行政效率与廉洁的高要求下, 完善《预算法》应首先从预测性、目的性和纲领性角度出发, 明确《预算法》的定位与目标。并且要颁布《预算法实施细则》及《预算监督法》等相关法律法规, 形成完整的, 内在一致的预算制度。在追究预算法律责任时, 《预算法》应针对预算违法行为和行政不作为等, 在法律责任章节中细化责任类型, 增强违法惩治力度, 增强《预算法》的实施刚性, 构建行政责任、刑事责任和宪政责任在内的综合责任追究体系。

　　(二) 增强人大预算监督权

　　欲建立现代公共预算体制, 必须先理顺权力关系, 扭转人大只是“橡皮图章”的局面。[3]目前可行的途径便是赋予人大预算修正权, 人大已经享有的质询权应切实落实, 增强人大对预算审查监督职能。人大在预算审查过程中的地位由被动转化为主动, 这将对预算的民主化、法治化、科学化产生重要的推进意义。

　　(三) 增强财政透明度建设“阳光财政”

　　以法治打造“阳光财政”是世界各国在推进财政透明过程当中共同的路径选择。财政透明是预算监督发挥作用的前提条件, 因而预算公开是阳光财政的应有之义。预算编制、审批、执行、更正、决算的过程及实际内容必须公开。只有透明的、全口径的、统一的、完善的预算才能真实完整地反映政府运行以及提供公共服务的全部活动, 民众才有可能了解政府治理的情况, 预算才可能被有效监督, 政府的行为才能被有效制约。

　　参考文献
　　[1]谢捷.预算救济视域的延展—法律责任的契合[J].税收经济研究, 2009 (6) :80-89.
　　[2] 张守文.预算监督—能力提升及其法律保障[J].圆桌会议, 22
　　[3]蒋洪.公共财政决策与监督制度的研究[M].北京:中国财政经济出版社, 2008.