中国与外国信访监督制度及其比较

　　一、中国信访监督制度

　　( 一) 中国信访监督制度的基本情况

　　所谓的"信访",是一种法人、公民或是其他合法的组织群体,以走访、电话、传真、电子邮件以及传统书信的形式,向政府反映社会情况,或是提出意见、看法与建议,这些所反映的内容,由相关的机关部门进行处理.信访为各种社会问题的解决提供了一种新的途径,它虽然不走法律的路线,但是对于利益的表达却更加直接.但是,在实际的工作当中,很多信访信息都会进过一次"过滤",然后才能真正的到达负责领导的手中,所以这也是一种"间接性"的利益表达途径.为了能够使信访发真正挥出保障人民群众利益的作用,使群众与政府之间的关系更加和谐、紧密,确保信访的公正、有序,我国自 2005 年 5 月 1 日开始,施行了信访条例,该条例一共分为 7 章 51 条.

　　( 二) 中国信访监督制度的优点

　　中国信访制度的优点主要体现在:

　　1. 具有保护人权的重要作用

　　在我国,信访是一种非常普遍的社会性活动,它是一种法律之外的人权实现、保障方式.从信访监督制度的施行情况来看,通过信访,政府部门了解到了许多群众所反映的困难问题,并帮助群众实实在在的解决了这些问题,而信访制度则在这个过程当中,起到了非常有效的监督、管理作用,保障了群众信访的权利.

　　2. 是公民参政的重要方式

　　信访制度是中国公民参与政治、表达权益和实行监督的制度化途径.在我国,信访也是一种人民群众参与政治活动的方式,它既能够对政府进行监督,也能够表达自身的利益诉求.

　　3. 体现了"群众路线"的特色

　　"群众路线"一直以来都是我当的基本路线,到今天***总书记依然在强力号召学习、实践当的群众路线.而信访制度的施行,正式党和政府践行群众路线的绝佳途径.通过信访,人民群众的所有意愿、意见与建议都能够被党和政府知晓,这种规范化的信访制度,确保了所有正当、有价值的信访内容都能够真正的被重视,群众和政府之间,就建立起了一种沟通交流的重要途径,而这条途径,就正是党的群众路线.

　　( 三) 中国信访监督制度的缺陷

　　1. 信访总量依然过高

　　我国的信访数量曾经在 1993 年的时候出现过一次非常明显的回升,而且这次回升的持续时间为11 年,也就是说到了2004 年的时候,我国的信访数量才开始没有逐年的递增.这是因为 2005 年的时候,我国采取了相应的措施来对信访进行规范化的控制与管理,但虽然如此,信访的总数量还是非常之高.

　　2. 直接上访的情况较多,且越级上访依然存在

　　很多的人民群众在信访过程当中,认为直接向当级的基层政府反应情况并不能起到实实在在的作用效果,信访的信息内容难以被领导重视,所以他们就直接跨过基层政府,向更高级的政府部门反映情况,期望通过这种方式来保证信访的有效性.

　　3. 群访的情况较多,常常出现激访

　　在我国每年所处理的信访工作中,有很大一部分是群众集体群访,出现这种现象的原因是因为我国的很多群众利益都是相互一致的,他们在信访的时候,认为大家为着同样的利益,齐心协力一起信访,能够取得更加良好的效果.还有就是很多的信访群众认为,集体上访能够给政府带来直接的压力,所以选择走群访的路线.而在群众信访的过程当中,部分群众会因为自己所提出的要求、意见得不到满足,而采取一些极端的措施,例如自杀、自残等等.其原因也有两点,第一点是因为他们已经"走投无路",既然政府也不能帮他们解决问题,那就只有一死了之.第二点是因为他们认为这种突击能够向政府施加压力,使政府重视其信访所提出的内容.

　　二、外国相关制度

　　( 一) 瑞典议会司法专员制度

　　瑞典的监察专员制度,被公认为是"当代促进和保障人权和基本自由的一种工具".在瑞典监察专员中,历史最悠久,影响最大的就是议会司法监察专员.瑞典现在拥有四名议会司法监察专员,分工监督行政和法院部门的具体活动.他们共同办公,合理办公,但共中一名为首席专员,领导全署及共调查研究部得工作,决定工作方针,任用工作人员.议会司法监察专员所监察的对象是中央和地方政府、军队和司法系统、包括法院、检察院、警察、监狱以及其他国家和地方机关及共官员,还包括半国家机关( 国营企业公司) 及其高级官员.但督察专员对中央和地方议会成员、内阁大臣、大法官和瑞典银行管理局及其总管等则无监察权.[1]

　　( 二) 英国议会行政专员制度

　　1967 年英国通过《议会行政监察专员法》,并设立议会行政监察专员.[2]

　　监察专员管辖范围,限于公民因中央行政机关的不良行政( 包括行政人员偏见、疏忽、不注意、迟缓、不称职、无能、刚腹、卑鄙、专横及其他) 而使利益受到侵害时的申诉.包括对部长的控诉在内.立法职务和司法职务,如行政裁判所的活动不在其管辖的范围内.对行政机关的公开调查和听证,虽然具有司法性质,但议会行政监察专员不能调查行政自由裁量权行使是否恰当的问题.不代表英王活动的行政机关,例如地方政府、公法人,都不在议会行政监察专员的管辖范围以内.[3]

　　( 三) 法国的调解专员制度

　　法国在 1973 年的 1 月,其议会通过了《关于设立共和国行政调解专员的第 73-6 号法律》,发法律正式建立起了一种行政调解专员制度.[4]

　　在这种制度下,如果有人对政府有意见,或自己有意愿需要表达,就可以直接找行政调解专员解决问题.而行政调解员在解决问题的时候,主要的责任是调节个人与政府之间的矛盾,如果通过行政调解专员的工作,仍然不能够起到实际的作用效果,或是在执行过程发现有制度上或者程序上的缺陷,可以向总统或者议院提出可行性的建议.

　　三、中外监督制度的对比

　　( 一) 职能方面

　　上文中提到的国外相关制度的具体部门都存在着没有执行权的特征,他们在工作中可以对政府部门提出某一适当的救济建议,然而这一建议的执行与否都是不确定的.在我国的《信访条例》第三十六条规定: "县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的,应当及时督办,并提出改进建议: 1. 无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项……".这说明,在我国的信访机构仅拥有督办和建议的权力.上文中提到的国外相关制度的具体部门也都存在着没有执行权的特征,他们在工作中可以对政府部门提出某一适当的救济建议,然而这一建议的执行与否都是不确定的.所以,不论是信访还是国外相关的监督制度,它的功能都是有一定限度的,不能喧宾夺主,代替其他救济手段[5].

　　( 二) 稳定性

　　中国的信访现象虽然多,但是信访制度只是充当着一种辅助的监督工具,其功能在不同阶段都发生着或大或小的变化,其解决问题的能力有一定的不稳定性.1967 年 3 月,英国正式通过了《议会行政监察专员法》,到限制为止,英国所设立的议会监察专员的职责权限始终没有发生改变.受英国的影响,法国也参照英国的"议会监察专员"设立了"行政调解专员",其职责全与英国的议会监察专员基本保持一致,这两者均具有非常强的功能稳定性.瑞典监察专员制度也一样,随着政府职能的不断扩大议会监察专员的职能也有所扩大但其基本功能并未改变.新的信访监督制度确立以后信访功能暂时稳定,但面对各种实际问题现行的信访条例仍有许多不足,并不适合就此稳定下来.

　　( 三) 组织严密性与协调性

　　当前,我国真正在处理信访的机构,都是附属性质的,它们附属于各级的政府部门,而中央信访管理部门,又与下面的各级信访管理部门之间没有足够的沟通交流,交集分厂有限,但从组织层面上来讲,它们之间还不存在明确的从属关系.这就导致了中央信访部门对各个下级信访部门的管理协调能力不足.从瑞典的情况来看,他们监察公署中四名专员具有各自明确的责任分工,其下属还有 50 名工作人员来配合他们处理事物,保证了一种运作协调性.英国方面,在监察专员的设立上,也明确的划分了隶属关系,且还有特别委员会对这些工作进行协调与监督,既保证了运作的协调性,也保证了组织制度的严密性.法国方面,他们的行政调解专员组织机构设置是完全独立的,这种模式确保了工作的客观性、工作性,同时其首长负责制的协调性与严密性也相当之高,因为由一个人在进行组织管理,其逻辑性是非常强的,一般不会出现混乱的局面[6].所以,在组织严密性和协调性方面中国的信访机构还处于"单打独斗"的阶段.

　　( 四) 机构独立性

　　中国的信访机构独立性很弱,因为其位于各机关内部,并没有独立编制和单独的财政预算.瑞典的机构独立性一般,因为其在议会中设立监察公署,监察专员的工作受议会监督.英国监察专员办公机构属于议会,工作人员大多来自行政机关内部,所以同瑞典一样,英国监察专员也要受到议会的监督且缺乏独立的财政预算,其独立性也较一般.

　　只有法国的行政调解专员组织机构完全是独立的,工作人员由调解专员任命向调解专员负责,拥有单独的财政预算,因此法国行政调解专员的独立性是最强的[7].总体来说,中国的信访机构的独立性没有与国外相关机构强,受到的干涉和牵制较多.

　　参考文献:

　　[1]黎军. 瑞典议会督察专员制度简介[J]. 政治与法律,2002( 4) .

　　[2]翁琰. 论英国行政监察专员制度及其对我国的启示[J]. 重庆科技学院学报( 社会科学版) ,2011( 15) .

　　[3]韩大元,林来梵,郑贤君. 宪法学专题研究[M]. 中国人民大学出版社,2004:405.

　　[4]张晓丽. 法国行政调解专员制度探析[J]. 法制与社会,2009:177.

　　[5]杨青. 信访制度的法律问题研究[D]. 中国学术期刊电子出版社,2013: 28.

　　[6]赵英佐,我国信访制度与欧洲监察专员制度的比较研究[D]. 中国学术期刊电子出版社,2012:26.

　　[7]赵英佐. 我国信访制度与欧洲监察专员制度的比较研究[D]. 中国学术期刊电子出版社,2012:27.