比较法论文
一、新西兰生态补偿效度评价的政策与法律基础
新西兰涉及生态补偿的首部法律是 1991 年颁行的《资源管理法》。该法规定了环境影响评价要求，确立了“避免、修复或减轻”环境负面影响的持久性管理制度。除这条原则性规定外，目前在新西兰国家层面的政策、指导性文件或立法中尚无明确的生态补偿概念表述，或者既定的总体目标。实施生态补偿效度评价的法律基础主要依赖于生态补偿概念。目前现有的概念，如前述提到的法国的“生物多样性零净损失”以及“遵守减缓顺序”（ob-servation of mitigation hierarchy）等，均以实际生态价值效用为评价基准点与措施考量，是实践中的操作规程要求，并非政策与法律意义上的具有拘束力的要求，也即并未升格成为国家层面的政策工具或者法律规定，所以，在生态补偿实践中会出现自由裁量性大与不履约之情形，也给补偿效度之评价带来较大难度。在目前权威法律规定缺失情形下，为有助于研究，新西兰研究小组将生态补偿界定为：“根据资源许可要求，对资源开发利用后遗留的负面影响进行积极的、有意识的恢复维护行为”.目前学界对生态补偿有增益补偿说与损益补偿说之分。前者认为，由于土地使用者往往不能因为提供各种生态环境服务（包括水流调节、生物多样性保护和碳蓄积等）而得到补偿， 因此对提供这些服务缺乏积极性， 通过对提供生态/环境服务的土地使用者支付费用， 可以激励保护生态环境的行为。后者则主张指通过对损害资源环境的行为进行收费，提高该行为的成本，从而激励损害行为的主体减少因其行为带来的外部不经济性，达到保护资源的目的。显然，新西兰研究小组对生态补偿的界定更倾向于后者，因此，本文也将基于损益补偿理念对生态补偿效度进行评价研究。
二、评价机制的设计与实施
（一）生态补偿效度评价的目的及评价项目选择
研究小组设定了三个生态补偿效度评价目的：一是考察生态补偿要求贯彻实施状况。目前按照生态补偿要求所取得的实施效果是怎样的？二是考察生态补偿实施过程中的变化情况。不同类型的补偿活动、实施主体与实施条件之间是否存在实施差异？差异表现在哪些方面？三是考察影响未来实施过程的决定因素。未来实施过程中的可变以及可接受的因素有哪些？
评价项目的选择亦有一定的要求。由于新西兰目前没有相应的生态补偿政策目标，所以采取个案评价方法进行研究。所选择的个案均依据相应的许可条件进行效度评价。为确保不同地方政府之间评价的一致性，实施状况的评价并不参考监管机关的相关记载信息，因为人们发现此类信息常常残缺不全或时过境迁。所有待评项目情况均需与《资源管理法》中的规定相符，不符合特定强制性补偿要求的案例不作为分析对象。此外，待评项目所处实施阶段不同，所以均需有足够的时长并有成效显现。总之，只有那些与生态补偿相关联的项目才能成为待评项目，以便作为目前政策与指导性文件缺失情况下的替代性政策目标样板。具体选择范围包括：1.《资源管理法》自 1992 年 1 月日起实施至 2010 年 12 月 31 日期间批准的开发项目；2.对生态物理环境会产生负面影响的开发项目，包括但并不限于：资源占有，植被破坏，在地面上和水体、溪流、水道中排放废弃物，或者依据“区域与行政区规划”变更沿海海域面积的等；3.依据《资源管理法》的规定订立有生态补偿协议的开发项目；4.项目进展已有合理时长并已开始实施生态补偿的项目；5.项目选址经由地区或行政区管理部门批准并认可的项目；6.项目选址附有对某具体场址进行生态补偿的框架规划并获得批准的项目；7.任何可通过规划程序确定如种草植树、物种置换、资金投入等途径实施补偿的项目。
（二）生态补偿效度评价的实施过程
研究小组将评价“履行情况”作为研究的第一步。地区和行政区管理部门通过邮件方式初选推荐评价项目，研究小组从中选取 110 个个案作为评价对象，其中 81 个具备充分可比性。所有个案均系新西兰境内项目，几乎覆盖全国每一个地区，并不同程度地与行政区或地区管理部门签发的许可证有关联。常见的生态补偿要求包括种草植树，恢复植被，如建设栖息地、休闲娱乐场地或补种增绿工程。其他要求还包括防治病虫害、支付相关费用与依法向授权机关移交土地保有权等。110 个个案涉及了 245 种情形，分别用“行政性”要求和“非行政性”要求（即“行动导向性”要求）进行定量评价。在此基础上又依据这些情形的目标或意图大致分为 14 个组别进行比较。根据开发项目申请者类型的不同，研究小组把实施主体分为三类：公共组织、私营公司和个人，其中“公共组织”包括国有企业（即早先属于政府部门，现依据《国有企业法》进行商业化运作的注册公司）及其他事业机关，如地方管理部门。此外，各种可变因素及与许可内容相关的可变因素在生态补偿规划过程中预测或影响实施情况所起的作用也是研究小组考量的评价指标。其中，“过程可变因素”涉及环境影响评价过程，如是否有生态专家参与、在评价过程中是否及早提及生态补偿概念、补偿是否由项目申请人自主提出以及在开发项目公示之前是否附有详尽的生态补偿计划等，这些均会影响到生态补偿实施效果。“许可可变因素”包括开发项目许可中规定的要求、生态平衡的性质等方面的因素。如，补偿行为时间进度要求、《资源管理法》中规定的保证金要求、申请人履行监测义务要求及验收条件引入要求等。研究小组对 245 种情形进行了实地考察，并独立查阅了相关许可文件，咨询了相关利益人、研究了各地方管理部门所掌握信息等）。为更准确地评价生态补偿实施效度，研究小组采用 0-3四级多点量化统计方法，使研究结果更具直观性且有意义。
（三）评价结果
评价研究小组对 81 个个案，245 种情形的评价结果显示，总体生态补偿要求履行水平达到 64.8%,这说明差不多三分之二的情形是符合要求的，剩余35.2%为未履行情形，其中0级占15.2%,1 级占 9.4%,2 级占 10.7%.对不同类型的许可，履行情况呈现出明显差异。其中农业领域的履行情况最差，仅有 4.76%达到可接受程度（3 级），而能源生产领域 11 种情形均达到 3 级可接受程度，比例为 100%.项目申请人类型不同，履行水平也呈现出显着差异，公共组织及国有企业总体履行情况较好，履行符合要求占比达 75.51%,其次是私营企业，占比 65.49%,最后是个体，仅为 54.72%.行政性要求和非行政性要求履行情况相比较，行政性要求履行情况较好，个案中 82.61%的对行政性要求达到完全履行水平，而对非行政性要求完全履行的个案比例仅为 49.61%.经过对 245 种情形的计划过程对照前述 9 组变量进行考察，有 5 组变量被认为与最终的履行水平呈现显着相关性。项目实施前或实施中即有补偿要求的履行程度较高，达到 75.24%,相比之下， 项目完成后才要求补偿的履行水平仅为 56.83%.在计划过程中， 补偿要求首次提及的时间点也与履行水平有显着相关性。在计划过程中能够及早提出补偿概念并得到讨论的，履行要求的比例可达 79.02%,而在较晚阶段，如在许可发证时才讨论补偿要求的，其履行比例仅为 44.55%.由申请人自行提出补偿要求（并随后体现在许可内容中）的履行率较高， 占到评价个案的71.88%,而由行政机构强制实施补偿或倡导由项目申请者实施补偿的， 履行比例仅为 51.19%.在许可批准之前即有详尽补偿计划的个案中，履行比例明显较高，达到 74.58%,无计划个案履行比例仅为 62.64%.而依据《资源管理法》第 108 条要求缴纳保证金的履行情况略高于未缴纳保证金者，前者为 65.96%,后者为64%,差异不大。此外，有无生态专家参与最终履行水平之间无显着相关性，类似的情况还包括是否有监测、公示和验收要求的情形。
三、评价结果分析
新西兰研究小组的研究结果显示，尽管有三分之二（即 64.8%）的评价对象的生态补偿实施情况符合要求，但因项目性质、申请者与具体情形的差异而在履行生态补偿方面存在诸多可变因素，也导致现实中大量不履行生态补偿义务的现象存在。这意味着现行环境影响评价工具和实践并不能确保生态补偿要求取得切实生态效益。这些可变因素纷繁复杂，设计失当将有可能导致以牺牲生态环境为代价的发展成为常态化，所以，政策决策者与监管主体应当积极辨识不履行现象背后的复杂性，认真厘清不同行业、产业、项目类型及申请主体所面临或可能面临的不同生态损害风险和趋势，确保环境影响评价制度在实施中能够包罗万象、有的放矢。同时，需要采用更加有效的监管方法与经济激励手段，推进生态补偿实践。此外，还应加强对可替代性机制、措施的研究与创新，及时矫正与补充现有制度的缺失与不足。
四、结语
在环境问题日益得到社会广泛重视的今天，在新《环境保护法》实施的背景下，对环保领域缺位制度的研究与创新，对既有制度的拓展与完善，是实现环境正义的基础与前提。本文对于新西兰生态补偿实施效度评价机制的研究与讨论，便是希望将其作为生态补偿制度体系的重要组成部分，引入其制度设计的完善过程中，也引起更多学者对于这个课题的关注与重视。