农民合作社资金互助的发展问题及规范建议

　　2006 年以来，资金互助业务以多种形式在我国各地蓬勃发展（笔者重点研究基于农民合作社内部的资金互助问题），资金规模从几万到上亿元不等，资金互助已成为我国农村重要的资金融通方式之一。虽然农业及农民专业合作社发展过程中资金短缺问题为资金互助提供了现实需求，国有资本在农村的缺位及农民生活水平的不断提高为资金互助提供了生存的土壤，政策与政府财政的大力支持又为资金互助提供了快速增长的动力，但是在全世界范围内，我国资金互助仍然处于发展的初级阶段，发展迅猛的同时出现了一系列的问题。江苏省连云港、盐城等地发生了农村资金互助组织负责人关门“跑路”和资金遭遇挤兑的事件，这些事件带来的恶劣影响虽然并没有蔓延到全国范围，但其也在一定程度上暴露了资金互助组织普遍存在的一些问题，如法律法规极度匮乏，缺乏相应的风险处置措施等。

　　笔者主要通过实地调查与问卷调查相结合，并辅之以典型案例研究的方法，分析我国资金互助现阶段发展的特征，剖析问题的根源，并提出建议，旨在规范资金互助的运行，进而推动农村金融改革。

　　一、农民合作社资金互助的发展特征

　　笔者主要针对北京市、河南省、河北省、黑龙江省、湖南省五地的400 余家农民专业合作社进行实地调查和问卷调查，发放调查问卷 500 份，收回有效问卷 494 份。据此分析农民合作社资金互助的发展特征如下：

　　（一）资金互助现实需求强盛

　　资金互助的产生源自农村资金短缺问题的日益凸显，资金现实需求强盛。在我国农村，资金的短缺是制约“三农”发展的重要因素，而通过对调研数据分析可知，被调查的农民专业合作社全部遇到过资金问题，而且资金缺口较大，但是在遇到资金问题的时候，从银行等正规渠道进行贷款难度较大，而社员之间开展资金互助是最简便的解决方式。

　　如表 1 所示，在农民专业合作社中，通过向朋友借款解决资金问题的有 48 人，占总人数的 9.7%；通过个人抵押贷款解决资金问题的为 109 人，占总人数的22.1%；通过农民专业合作社内部社员筹资解决资金问题的为 337 人，占总人数的 68.2%。

　　（二）资金互助规模不断扩大

　　我国资金互助组织在注册资本、存款余额、借款余额、资产规模、负债规模以及所有者权益规模等方面呈现出逐渐扩大的趋势。

　　

　　调查结果显示：资金互助组织注册资本从最开始的 10.18 万元上升至 1 000 万元；存款余额也从2007 年的 1 475 万元，逐年增长，到 2011 年达到了 66 000 万元，增长了 64 525 万元，2011 年是 2007年的 43.75 倍；资金互助社的贷款余额从 2007 年的 986 万元，不断增加，到 2011 年达到了 44 000 万元，增长了 43 014 万元，2011 年是 2007 年的 43.62 倍；资产规模从 2007 年的 2090 万元，到 2011年达到 84000 万元，增长了 81910万元，2011 年是 2007 年资金总额的 39.19 倍；负债规模从 2007 年的 1 511 万元，增长到 2011 年的68 000 万元，4 年间增长了 44 倍；所有者权益规模从 2007 年的 580 万元，到 2011 年达到了 15 000 万元，增长了 14 920 万元。资金互助社注册资本的连年增加从侧面说明了我国资金互助业务的快速发展趋势。

　　（三）资金互助存在明显的地域差异

　　由于我国各地经济发展水平及人文环境不同，资金互助业务存在明显的地域差异。

　　1.资金互助认识存在明显的地域差异。在北京等地的农村经济发展水平较高，基础服务较为完善，当地政府及农民对于资金互助等有关资金的业务也有着较为理性的判断。但是在经济发展水平较低的偏远地区，尤其是山区，农民对于资金互助的接受度低，理解也存在较大偏差，有些人甚至认为资金互助与银行存款性质完全一样。不仅如此，资金互助的规模、遇到资金问题的解决方法也因地域不同而有所不同。

　　2.筹资方式存在明显的地域差异。通过对调查结果的分析，在北京，农民专业合作社在资金短缺时大多选择通过个人贷款解决资金缺口；而在河南及河北，农民专业合作社全部采用向农民专业合作社社员筹资的方式，也就是说利用资金互助资金解决农民专业合作社资金问题。

　　3.资金互助规模存在明显的地域差异。通过调查可知，北京的资金互助资金总额全部在 10 万元以下，而外省互助资金总额基本在 10 万至 50 万之间，甚至有些互助资金总额在 100 万元以上。

　　（四）从业人员对资金互助认识不足

　　我国农业从业人员对资金互助的认识明显不足。

　　由表 2 可知，在接受调查的已开展资金互助业务的合作社的 494 人中，有 137 人不知道资金互助的规范要求，占总调查人数的 27.7%；有 159 人不知道资金互助业务的主管部门，占总人数的 32.3%；有 143 人不知道农民专业合作社内部资金互助业务的监管部门是哪里，占总人数的 28.9%。

　　由图 1 可知，被调查者中 49%的人对资金互助认识不清，或有偏差。

　　（五）资金互助发展畸形

　　资金互助业务在发展过程中发生了“变形”，行业发展逐渐畸形。

　　1.存在打着农民专业合作社的名号，暗地里施行资金互助社的运营方式。通过表 3 可以清楚地看到，在接受调查的 494 人中，有 166 人表示资金互助业务只是农民专业合作社发展的次要业务，占总人数的33.6%；有多达 328 人表示资金互助业务是农民专业合作社发展的主要业务，占总人数的 66.4%。但是需要注意的是，接受调查的人没有一个来自专门的资金互助社，也就是说，我国普遍存在农民组织挂农业活动之名，行金融活动之实的现象。

　　2.资金互助业务背离初衷，沦为谋私利手段。资金互助的出现是源于农民及农民专业合作社对于解决资金短缺问题的迫切愿望，但是如表 4 所示，有 292 人认为资金互助的好处在于方便给农民放贷，占调查总人数的 59.1%。只有 167 人认为资金互助的好处在于可以迅速融资，解决农民专业合作社资金问题。由此可见，资金互助的宗旨已有所偏差。

　　（六）资金规模较小

　　通过对调查数据的分析可知，我国资金互助规模与农民收入、现代农业投资规模明显不符，资金互助规模有待提高。

　　1.资金互助的资金规模增长速度与农民收入增长速度明显不符。国家统计局 2012 年发布的统计数据显示，我国农村居民家庭平均每人纯收入为 7 916.6 元，较 2011 年的 6 977.3 元增长939.3 元，连续三年以近千元的增幅增长。预计到 2015 年年底，农村居民家庭人均纯收入将有望突破万元大关，这也就说明了我国农村居民有着强大的储蓄能力。但是根据调查结果分析，资金互助的资金规模相对较小，与农民收入增长速度明显不符。如表 5，在接受调查的农民专业合作社中，资金互助总金额基本在 10 万元以下或者 10 万到 50 万这两个选项上，尤其以10 万元以下的最多，为 209 人，占总人数的 42.3%。而表 6 显示，农民专业合作社社员人数基本在 100 人以下，其数量为 371人，占总调查人数的 75.1%。按照 100 人集资 10 万元计算，平均每个人出资仅为 1 000 元，资金互助的资金规模还较小，还有很大的发展空间。

　　2.资金互助的资金供给与现代农业投入需求供需不平衡。农业对资金投入的需求庞大，尤其是家庭农场等大规模种植基地，肥料费、水费、农药费用都是必需的开支，所以大规模生产的农业项目投入动辄百万，甚至千万。但就目前的状况来看，资金互助的规模相较需求明显不足，在不借助企业投资的情况下，资金互助很难支撑起大规模农业生产，农民专业合作社利用资金互助发展大规模农业事业还存在一定的困难。调查显示，我国冬季温室蔬菜大棚价格从几万到十几万不等，如果计算上水费、电费、人工费、运输费用等，农业投入数额相当庞大。如此类比，10 万元以内的资金互助规模在农业事业中，的确是杯水车薪，远远不能解决农业发展中遇到的问题。

　　二、农民合作社资金互助的突出问题

　　在我国资金互助发展迅速的同时，显现出不少问题，突出表现在以下几方面：

　　（一）法律条文不健全，监管责任不明确

　　1.资金互助的主要形式———合作社内部的资金互助活动无法可依。银监会针对依法注册的资金互助社，在 2007 年 1 月出台了《农村资金互助社管理暂行规定》，对农民资金互助合作社有着严格的限定。但对依附于合作社内部的资金互助活动则没有规定，致使合作社内部资金互助活动无法可依、无人监管。而目前，资金互助的主要形式是合作社内部开展的资金互助服务，虽执行资金互助功能，但没有明确的法律地位，有关的金融监管问题尚不明确。

　　正是由于法律的匮乏，政府行为准则的缺失，导致了资金互助众多内部问题的出现。甚至出现由于资金周转不灵，理事长“跑路”的现象。

　　2.相关部门职责不清，导致监管空白。按照我国现行的法律法规，基本处于谁登记谁管理的制度中。农民专业合作社的登记部门为工商部，而工商部无权管理资金问题，其内部的资金互助管理部门在理论上应为银监会，但是银监会又无权管理农民专业合作社内部的事宜，出现了监管空白，极易导致资金互助活动不能健康发展。

　　（二）内部制度不健全，资金互助服务“变形”

　　1.资金互助没有体现互助宗旨，变为集资。调查发现不少农民专业合作社利用农民金融知识匮乏的情况，在开展资金互助业务时，聘请来自银行或者保险行业中转岗的业务人员，这些业务人员的收入与吸纳的资金量挂钩，于是利用他们的业务特长，应用与金融机构吸储方法大体相同的方式，专门负责到各村镇吸纳农民资金，于是导致资金互助业务变成集资业务。

　　2.互助资金被挪用现象普遍。在调查中发现，利用资金互助业务吸收农民资金非法对外投资的农民专业合作社不在少数，尤其在能人、企业领办的农民专业合作社中，该现象尤为严重。因为能人及企业在当地本身有一定的声望，农民“放心”加入这样的合作社。农民只追求其利息，对于自己投放的资金去向并不关心，这就使农民专业合作社的领办者挪用互助资金成为可能。

　　2012 年 12 月，江苏省灌南县四家农民资金农民专业合作社突然关闭，四家农民专业合作社全部存在对外吸收、投资资金的非法情况，涉案金额高达1.1 亿元。

　　（三）风险应对机制缺失，互助资金风险大

　　1.风险控制弱化。在风险控制上，从调查情况看，农民专业合作社有关内部资金互助活动的规章制度不健全，缺乏约束力，更缺乏风险应对机制。有关财务制度、存贷利息、盈余分配标准和形式不统一。在操作程序上，很多地方采取打借条、按手印、进行简单借贷偿还记录的方式。一旦出现问题，没有法规依据和风险应对机制，存在较大风险。

　　2.监管缺失。据调查，农民专业合作社的组织机构不够完善，有些合作社理事会、监事会成员大多来自“小集体”。但是由于“小集体”拥有共同的利益目标，机构设置的实际作用微乎其微，内部监管主要依靠道德及自律，受个人控制概率较大，难免增加了风险。

　　（四）资金来源渠道狭窄，影响资金互助功能的发挥

　　1.调查结果显示，农民的互助资金主要来自内部成员缴纳的互助金，也有极少数合作社接受政府的专项扶持资金（政府以实物扶持为主，专项资金的拨付较少），来自其他组织和个人的资金几乎为零。

　　2.贷款难。虽然一些地方的银行已经简化了农民专业合作社的贷款手续，但调查显示农民专业合作社向银行贷款成功的案例很少，限制了互助金的规模，进而影响了资金互助功能的发挥。

　　三、规范农民专业合作社资金互助的建议

　　（一）完善法律法规，加强监督管理

　　1.完善法律法规。针对我国目前资金互助发展迅速的情况，急需出台规定详尽、贴近实际的法律，以引导资金互助的健康发展。可以借鉴我国台湾及法国的做法，充分调研，严肃立法过程。充分听取农民、农业组织的意见，制定切实可行、贴近实际的法律、法规。

　　2.加强监督管理。资金互助业务的监管可分为外部监管及内部监管两部分。

　　外部监管应主要依靠现行法律法规与相关监管部门的协调运作，包括上级机构（上级合作社和合作联社）监管、外部（第三方审计）监管和政府监管。鉴于资金互助业务的特殊性，农业部、工商局等多部委，应对资金互助业务制定切合实际的详细规定，必要时应协同处理资金互助问题。

　　内部监管则需要全体社员的共同努力。首先，切实加强社员尤其是资金互助成员的监管意识和合作能力的培养。其次，发挥理事会、监事会的监管作用。为了杜绝“小集体”现象，可参照北京的做法，将区域内理事会、监事会成员中农民占比提高到一定比重之上，切实做到农民的互助资金交由农民自己管理。

　　（二）建立风险防范机制，控制资金风险

　　1.建立信用保障机制，控制坏账风险。根据成功经验，主要采取借款人信用测评、借款项目严格审批、成员间信用联保、合作社代销社员产品收入担保等信用保障的有效措施。

　　2.严禁以存代股，控制挤兑风险。保障会员的资金安全，保证会员的存款可以随时提现，控制挤兑风潮，是资金互助组织的立身之本。最根本的做法就是严禁以存款充抵股金的做法，确保会员足额的入股资金，同时保证股金的稳定性，以保障自有资金的稳定性。借鉴国外合作社做法，规定社员可以自由退社，但不能自由退股。

　　3.健全管理制度，控制内部风险。控制内部风险主要采取严格财务管理、借贷审批、资金拨转、现金收支、银账核对；互助金专款专用，独立核算，严禁资金挪用；增强风险意识，管好用好互助资金；要健全民主管理。

　　（三）创新合作机制，拓宽资金融通渠道

　　1.建立“农村金融 + 资金互助服务 + 农户”的信贷机制，农村金融机构将资金通过合作社内部的资金互助组织贷给农户，或者直接贷给合作社内部的资金互助组织，再由资金互助组织转贷给农户，不仅拓宽了农户资金融通渠道，解决了“贷款难”，同时也解决了银行“放款难”的问题。

　　2.建立“政府监管 + 农村金融 + 资金互助服务”的合作模式，可借鉴德国农村金融经验，让政府、金融机构、农民合作社资金互助服务紧密合作，各司其职，政府做好监管、金融机构做好金融产品、农民专业合作社将金融业务释放出来专心履行为社员谋福的职责，三者相互扶持，最终使得资金互助回归其初衷，更好地支撑农业及农民专业合作社自身的发展。

　　（四）因地制宜，分层发展资金互助

　　我国幅员辽阔，各地经济发展水平相差甚远，农业发展状况也不尽相同，资金互助的发展理应按照当地的具体情况而定。

　　1.我国东北三省地广人稀，可以借鉴美国经验，在全省建立统一的资金互助领导机构，制定全省的统一发展标准，下设分支，在分支接受统一领导的前提下，充分尊重地方的自主发展权利，大胆创新，允许多种资金互助模式并存。

　　2.我国华北、华中、华南大部分地区（除个别贫困地区）可以借鉴日本经验，在原有的资金互助模式中引入风险保障体系，降低资金互助风险。在引入风险保障体系之初，对各地资金互助进行有效评估，对于不适合引入风险保障体系的坚决要求整改，甚至关停其资金互助业务。

　　3.对于西北（除个别经济发展水平较高地区）等经济发展水平较低，不适于开展资金互助业务的地区，应该坚决制止资金互助的发展，不能为了政府业绩而罔顾当地实际情况，盲目跟风开展资金互助业务。

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