发达国家资源配置市场化的演进、主要模式及启迪

　　一、发达国家资源配置市场化的主要历程

　　从资源配置的历程看，欧美各国经历基本相似，且改革几乎是同步开始。而且近现代西方市场化改革也是西方资本主义经济的形成和扩展，也伴随着近现代西方经济学的产生和发展。其主要历程为：阶段Ⅰ：6世纪至7世纪的国家干预主义。这是西欧资本主义市场经济产生与发展的时代。中世纪末期欧洲的商业活动迅速发展，对外贸易的地位日益重要。在这时的贸易活动中，人们使用贵金属——金和银作货币，只有付出金钱货币才能买入商品。这一时期，西欧国家实行了一整套重商主义的经济政策。这是一种国家控制对外经济关系以增加本国的金银货币的国家干预主义。

　　阶段Ⅱ：7世纪下半期至9世纪上半期的自由放任主义。这一时期，英国和法国的资本主义工业迅速发展，发生了产业革命，最终形成了以英国为代表的资本主义市场经济。伴随着资本主义工业发展的是劳动力市场逐渐形成。“自由放任”是这一时期经济发展的原则，也是整个古典经济学政策主张的核心，而强调稀缺资源的有效配置是现代经济学理论的主要主张。这些经济理论积极倡导建立自由放任、自由竞争和自由贸易的资本主义生产方式，其经济思想为后来英美等国资本主义市场经济体制的产生奠定了理论基础。资本主义市场经济体制的最先形成是在英国，其后，法国、美国及其他欧美国家都效仿了这种经济体制。它的主要特点就是，以生产资料私有制为主体，以市场为依托，强调通过市场配置资源，政府一般不直接干预经济。西方各国全面实施市场经济，充分发挥了市场对资源的配置作用，但对于经济外部性、社会民生等却无能为力，社会矛盾突出，状况恶化。

　　阶段Ⅲ：9世纪70年代至20世纪70年代末期以前的福利国家。英、美是凯恩斯主义经济学的发源地，国家干预经济的思潮在二次大战前后的很长一段时间内占据统治地位。凯恩斯在其《通论》中还反复论证了市场机制具有内在的不稳定性，容易造成经济不断地波动，因此需要政府介入和干预经济，以熨平经济波动，克服经济危机。二次世界大战以后，英、美等国的政府支出迅猛增长，大量政府投资投向交通、能源、电力、通信以及其他基础设施和科技教育事业。在这一时期，美国自罗斯福新政开始，一反“自由放任”的经济政策，赋予政府广泛的社会经济职能。欧洲开始建立“人民社会主义”和“福利国家”，政府代替市场力量而成为社会福利的主要供给者。伴随着政府职能的大规模扩张，政府规模也急剧膨胀，政府开支特别是社会福利开支占国民收入的比例急剧上升，政府财政负担也越来越重，并在70年代经济衰退的基础上形成了严重的财政危机。

　　阶段Ⅳ：20世纪80年代初期至今的放松政府管制。70年代，政府全面干预的政策的实施造成巨额财政赤字和超负荷的社会经济职能使人们对政府的作用、使命和运行方式的合法性产生了怀疑，越来越关注政府与市场的关系，此时，政府不再是解决问题的办法，而成了问题的本身。因此，重新界定政府与市场的关系摆在了首位。20世纪70年代末，西方国家开始放松政府管制。在这种形势下，西方发达国家进行了改革，其基本思路为：在政府与市场的分工上，以市场制度安排为首要的选择，政府只是次等的制度安排，即只有市场制度安排实在不能完成的社会职能，才由政府制度安排来承担。

　　二、发达国家资源配置市场化的主要模式

　　（一）英国模式

　　从范围来看，英国改革的着眼点一直在于如何调整政府与社会的关系，如何“卸载”政府包袱，回归小政府模式。为了改变过去政府包揽社会事务的状况，在979年至990年间，英国政府对46%的国有企业进行了私有化改革，其中包括煤气、水、电、钢铁等一些重要部门。英国政府在资源配置上主要集中在资源交通、能源、电力、通信以及其他基础设施和科技教育事业上。

　　英国在行政体制内部进行改革，主要内容包括：第一，政府采购制度的改革。首先，“管采分离”，管理机构OGC与各行业和部门的采购机构分设，形成了相互独立、相互制衡关系。其次，“监管不分”，即管理机构OGC既是管理机构同时也是监督机构，尽管OGC与执行机构采购服务局（Buying Solutions）都同隶属于中央内阁办公室，但是两个机构分别是独立于中央内阁办公室的和同等级别的机构，两者也具有一定的相互制衡关系。最后，“救济与监督管理分离”。救济与监督管理分离的制度安排为制衡监管机构OGC奠定了体制基础。第二，对国有经济监管的改革。在英国国有经济的几次转型中，立法都充当了体现准公共产品改制中的公正性的重要手段，使国有经济的转型有法可依、有据可依。英国政府针对一些难以民营化的垄断行业，比如铁路、邮政、水电等自然垄断行业，发起了服务承诺制公民宪章运动。

　　从交易体系的建立来分析，英国主要从如下几个方面进行了改革：一是电子资源交易模式的采用。随着信息技术的发展，基于电子平台的电力资源交易越来越普遍，特别是对于短期资源交易，电子交易平台的优越性更加凸显。二是OTC（场外交易模式）的选择。OTC资源交易主要是指在交易场所外，由双方自由谈判达成的资源交易，有标准式的合同也有根据双方需要特别订立的合同。三是大力推进跨区(省)资源交易的开展，实现资源大范围优化配置。英国的跨区(省)资源交易占资源交易的比例较大，欧盟则建立其统一资源交易市场。四是优化交易管理机制，促进资源交易市场和资源系统健康发展。英国资源交易的执行过程中，维护交易安全稳定的进行，是生产企业、购售方、服务方共同的社会责任。五是资源交易定价模式确立。在资源交易价格上采用公司与用户供求双方通过市场机制达到市场均衡的模式。各公司以利润最大化为目标，由各生产或提供服务的公司自行制订价格，各公司自行制订的价只要不超过政府调控的价格上限即可。公司制订的价格一般包括了服务成本、资源价值及其一定的投资盈利。

　　另外，英国适时在公共服务领域引入市场机制。

　　通过全面审视政府职能，对那些不能完全推向市场的政府职能实行不同形式的社会化，如合同外包制、内部市场机制等，期望通过竞争带来的破产、失业的威胁来激励公共雇员，从而提高公共部门绩效。

　　（二）美国模式

　　从范围来看，美国政府在资源配置上主要集中在公共基础设施如公路、桥梁、通信、城市供排水、煤气等；社会服务和福利设施，如教育、科研、医疗保健、文娱体育等；国家机器建设，如军队、法院、监狱、警察等。

　　美国在行政体制内部主要进行如下改革：第一，政府采购制度的改革。美国国内涉及政府采购方面的法系和条例有500多部，美国政府采购的管理体制或职权职能划分为法规和政策制度机构、执行机构、监督机构、救济机构。在美国的政府采购管理体制框架下，其管理机构（联邦采购政策办公室）与执行机构（联邦服务总署）在组织上是分离的；其管理机构与监督机构（联邦会计总署）也是分离的；其投诉处理机构与执行部门和管理部门（联邦会议总署或合同争议委员会）是分离的。在权责关系上，实行了采购官员责任制。第二，对国有经济监管的改革。对国有企业，美国多采取集中管理、直接经营的方式，同时引入内部竞争机制，来防止行业垄断经营所带来的弊端。美国国会对国有经济的管理首先是通过立法进行。美国的很多国有经济是依据特别法律建立的，这些法律代表国会意志，政府受国会委托，根据有关法律管理国有企业，在监管方面的立法，还体现了不同时期、不同经济形势下，国家所采取的不同的干预手段。美国对国有经济及其监管机构设定了行为宗旨。

　　美国在交易体系建设方面的改革主要体现为：一是OTC（场外交易模式）的选择。美国OTC资源交易占比也较大，以电力交易市场为例，美国德克萨斯OTC交易占总交易额的80%。二是建立跨区资源交易，实现资源更大范围内的优化配置。三是充分发挥交易管理机构的平台作用，避免资源交易过程的潜在风险。

　　四是设立资源交易定价模式。通常，服务成本定价法是美国资源交易的传统定价方法，也是最常用、最主要的定价方法。五是在公共服务输出领域引进市场机制。决策要和执行分开，公共服务的供给必须要多元化、竞争发展。这样使政府权威与市场交换的功能优势有机组合，提高政府功能输出的能力。

　　（三）日本模式

　　日本改革是在经济低迷与政局混乱中启动并完成的。其改革内容是全面的，体现了市场化、民营化、分权化和法制化的趋向，在资源配置市场化的改革过程中，同时完成了对传统官僚制的根本性改造。日本经济成功的原因不在于政府对市场的干预多，而在于政府对市场机制的破坏程度小。日本资源配置体制，从根本上说，仍然坚持的是自由市场经济主义思想，因此，经济的运行主要是依靠作为微观经济主体的私人企业，在市场经济规律作用下完成的。日本的国有企业主要限于金融部门和基础设施部门。据80年代初的统计，日本国家和地方公共团体经营的企业，仅占企业总数的3%，民间企业占97%，政府规模小，则民间企业积累余地相应增大，从而有益于提高社会经济效果。

　　从日本的行政体制内部改革来看，一方面，日本从大幅调整政策机构，对中央行政机构进行重新设置；进行人事制度改革；推动政府附属机构改革；削减国家管辖事项，向地方分权；推进电子政务等方面进行改革。另一方面，日本对国有经济通过立法来对准公共产品领域国有经济进行监管，如《电力事业法》《铁路事业法》《电气通讯事业法》等。此外，行政指导也是日本政府监管的重要手段。这种手段的实施是建立在政府与企业相互协商基础上的间接干预措施，包括人事任免、程序控制、考核评价、信息交流、行政命令等，这有利于实现企业微观经济活动与宏观经济活动目标的一致性。

　　三、发达国家资源配置市场化的总结与启示

　　发达国家对市场化配置改革的发展理念、资源配置中政府与市场的范围领域、科学构建交易体系、政府管理、战略性资源配置模式等几方面进行了调整和改革，虽然各国在具体的作法上略有不同，但归根到底，是对政府与市场的地位与作用进行科学的界定，同时认为市场与政府要互为补充、相辅相成，过分强调市场的作用，则会突显出经济外部性无管理和社会民生等问题；过分强调政府，则会突显出经济缺乏活力，政府债务高企等问题。这些在西方发达国家的教训和经验中都十分深刻地体现出来，都会给社会发展造成损害。概括起来，主要体现在如下几个方面：

　　（一）在理念上，西方国家普遍强调市场配置资源的决定性作用

　　改革的重点是放松政府对市场的管制，提出“市场和竞争就是最好的管制”。改革的结果是政府从市场的全面撤退。强调企业作为资源配置经济运行的主体作用，并以此来保证资源配置活动始终充满生机和活力，充分发挥市场在整个经济发展过程中，尤其是在经济起飞阶段的决定作用，高效率地拉动经济增长。

　　（二）建立资源配置的法律环境

　　市场经济首先是从西方国家中孕育和发展起来的，经济发展的自然要求，促使了发达国家都能较好地应用法律手段对市场经济进行保护和调整。西方经济发达国家在市场经济管理方面的法律体系具有的一些共同特征，主要体现在：其一，以私有财产神圣不可侵犯为核心，确立了经济活动中自然人、法人的自由、民主权利，反对封建国家的集权和不民主；其二，以财产法为中心构成了市场经济管理方面法律体系的基础；其三，自由契约制度与公平竞争制度构成了西方经济发达国家市场经济法律体系的核心；其四，其法律体系的基本框架是通过公法和私法相结合，公法的私法化来体现法制化资源配置制度的。

　　（三）明确划分资源配置中政府与市场的范围领域

　　西方发达国家认为弥补市场缺陷是政府投资客观存在的前提，在西方资源配置体制中，政府配置的空间是有限的，在通常情况下，它对市场只是一种辅助与补充作用。在这种大的原则指引下，作为资源配置的两大主体，政府与市场在资源配置活动中的分工是明确而又相互补充的，并不排除在某些领域中的交叉。政府为主的范围主要涉及公共基础设施如公路、桥梁、通信、城市供排水、煤气等；社会服务和福利设施，如教育、科研、医疗保健、文娱体育等；国家机器建设，如军队、法院、监狱、警察等。市场主要在经济活动领域和适当的公共服务领域内起作用。其次，实施分级管理。法国和瑞典的政府对资源配置都实行分级管理。在瑞典，政府按中央、省、市三级设置；各级政府在公共资源配置方面也有与法国类似的分工。不论哪一级政府，在自己负责的范围内，都享有自主决定和支配投资的权力。

　　（四）加强政府管理体制的改革

　　首先，创新行政管理理念。学习新公共管理理论，创新行政理念，促进行政改革，关键要树立效率理念与服务理念，提高行政效率与服务水平。其次，加强立法建设，放松行政管制，实行“规制缓和”。

　　大部分发达国家是通过立法和适当的行政指导，对国有经济进行监管的。对国有经济及其监管机构设定了行为宗旨，在不同时期、不同经济形势下，国家采取不同的干预手段。再次，进行非国有化改革。非国有化是指国有企业和公用事业的产权转移或私有化。

　　由于西方国家各国的国有企业具有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化也相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。其四，实施政府采购制度改革。建设一个全新的公共采购制度系统，其基本性质是政府内部行政管理制度系统的一个子制度系统。明确政府采购的职权关系和权责关系。西方发达国家政府公共采购制度除了英国存在局部的“管采不分”外，其余都实现了“管采分离”、“管理救济分离”与“监管分离”的彻底性。这种分离，使得西方发达国家权力滥用、寻租空间远远小于发展中国家。其五，改变政府组织结构，创造学习型政府，推进电子政府，提升政府效率，在限定的期限内实现电子政府，包括与地方政府一起构筑综合电子行政网络。

　　（五）科学构建资源交易体系

　　针对不同的资源和交易水平所处的不同阶段，从明确各参与主体的责权义务、优化资源双边交易机制、分阶段实施不同的交易模式、合理选择机构设置方式、细分资源交易的种类、交易方式的选择、资源交易定价模式、适时引入中间商、积极开展不同时间跨度的资源交易、适时开展资源金融资源交易、大力推进跨区(省)资源交易的开展、加强资源交易电子平台建设、加入GPA等十三个方面科学构建交易体系，如表所示。
　　
　　（六）积极推行公共服务市场化

　　在政府公共服务领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势结合起来，以提高政府公共服务的供给能力、质量和效率。主要采取以下四种形式：合同承包、公私合作、用者付费和凭单制度。西方改革的实践表明，并不是公共产品就非得由政府来供给，政府供给的公共产品也不一定由政府或政府指定的部门来生产，而应该引入市场竞争机制。对于我国长期以来服务质量差、效率低下、群众不满的公共服务领域，特别是具有自然垄断性质的铁路、公路、桥梁、电信、航空、邮政、电力、供水供气的基础设施和市政建设行业，应该向市场开放，在一定范围内允许和鼓励私营、外资企业进入这些领域，以形成公共服务领域的良性竞争，提高公共服务的有效供给，取得经济效益和社会效益的平衡。

　　（七）大力培育和发展社会中介组织

　　西方发达国家在行政改革过程中十分注重培育和发展各类社会中介组织，因此，我国要加强立法，积极培育社会中介组织，减少行政干预，促进包括非营利组织在内的中介组织的发展和繁荣，以促进社会参与和公民社会的形成，弥补“市场失灵”和“政府失灵”。社区是社会的基本单位，与居民的生活息息相关，政府应向社区授权，把公共服务推向社区，调动社区居民社会参与的积极性、主动性，自己解决自己的问题。

　　“他山之石，可以攻玉”，西方发达国家资源配置市场化改革的过程，其实也是西方发达国家地方服务型政府建设的过程，在这一过程中西方发达国家总结了许多的成功经验和教训，对广东省资源配置市场化改革将提供有益的借鉴。广东省正通过创新市场机制等途径，不断促进资源交易市场的发展。在这种背景下，广东省的资源交易日渐完善，跨区交易范围不断扩大，交易种类不断增加，交易主体不断丰富。而目前广东省资源交易市场正处于起步阶段，市场模式和市场规则尚不完善。因此，需要根据广东省及我国的经济发展的实际情况，构建社会主义特色的资源配置市场化改革的法律体系，借鉴外国先进资源交易的经验，建立符合我国国情和广东省省情的资源交易市场模式和市场规则，进一步完善广东省资源交易及其市场运行机制，推进资源配置市场化改革。另外，在政府角色定位、公共服务市场化、创新行政体制、放松管制和创造学习型政府方面共同构建资源配置市场化制度改革体系。

　　参考文献：
　　[1]梁戈敏.中国公共资源交易管理——理论、实践及制度创新研究[M].北京：经济科学出版社，2013.
　　[2]王列军等.完善城镇化进程中的社会政策[M].北京：中国发展出版，2013.
　　[3]王千华，王军.公共服务提供机构的改革：中国的任务和英国的经验[M].北京：北京大学出版社，2010.
　　[4][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海译文出版社，2012.
　　[5]王树文.我国公共服务市场化改革与政府管制创新[M].北京：人民出版社，2013.
　　[6]王浦劬，[美]莱斯特.M.萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.
　　[7]高鹤文.准公共产品领域：国有经济功能研究[M].长春：吉林大学出版社.