集体经济组织成员资格界定的内容与地方实践

　　一、集体经济组织成员资格界定的现实必要性

　　（一）界定集体经济组织成员资格，是明晰集体资产产权归属的需要。

　　在国内宏观经济保持快速增长的大背景下，各地尤其是城镇化、工业化程度较高的地区农村集体资产总量迅速增长。

　　据统计，截至2012年底，全国58.9万个村级集体经济组织账面资产总额（不含土地等资源性资产）2.2万亿元，村均369.3万元。大城市郊区和东部发达地区农村集体资产数量更加庞大，广东、山东、浙江、北京、江苏等5省市的村级集体资产总额达13172.1亿元，占全国村集体资产总额的60.5%，村均865.4万元。随着农村集体资产规模不断增大，集体资产归谁所有、如何分配成为农民群众关注的焦点问题，但由于传统产权制度存在“人人所有、人人无份”的弊端，迫切需要在摸清集体资产存量、种类的基础上界定集体经济组织成员资格，明晰集体资产的产权归属及份额，让农民群众在集体经济发展中得到更多实惠。

　　（二）界定集体经济组织成员资格，是适应农村社区人口结构变化的需要。随着城乡管理体制变革的加快，人口在城乡之间的流动增加，我国农村特别是城郊结合部和沿海发达地区农村社区人口结构出现了新的变化。在一些较富裕的农村地区，外来人口日益增多，与此同时，部分原住居民离开本村进城务工、经商，造成农村社区现有人口与传统集体经济组织人口高度不重合，在珠三角、长三角等经济发达地区甚至出现了农村原住居民与外来常住人口数量严重倒挂现象。根据《村民委员会组织法》第十三条规定，户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民可以参加村民委员会的选举。第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。在这一背景下，当村民委员会就集体资产的使用和收益分配等事项进行民主决策时，外来常住人员可能会基于其多数地位作出有利于自身利益的决定，进而侵犯原集体经济组织成员的经济利益。为适应农村社区人口结构的变化，迫切需要通过界定集体经济组织成员资格，保护集体经济组织成员财产权利。

　　（三）界定集体经济组织成员资格，是维护农村社会和谐稳定的需要。

　　近年来，由于农村集体土地征占引发的上访案件越来越多，征地补偿费分配纠纷也不断上升，据国家信访局统计，2013年共收到反映村集体收益分配不公、集体土地征收补偿分配不合理等村集体资产管理问题的群众来信2258件，占农村农业类问题来信事项总数的23%。产生这些问题的最根本原因是集体资产产权界限不清、集体经济组织成员资格界定不明，这不仅导致集体成员占有、使用、分配集体资产关系混乱，而且也影响了农村社会和谐稳定。此外，由于目前法律法规没有对集体经济组织成员资格界定作出具体规定，致使当事人的集体经济组织成员权利在遭受侵害时，难以寻求法律救济。维护农村社会稳定，解决农村集体土地征用补偿分配纠纷，迫切需要界定集体经济组织成员资格，建立健全集体经济组织成员权利法律救济制度。

　　二、集体经济组织成员资格界定的主要内容

　　（一）集体经济组织成员资格的取得。集体经济组织成员资格的取得方式主要有原始取得和法定取得两种。

　　——原始取得。户籍在原农业生产合作社或生产大队且长期生产生活在本集体经济组织所在地的农村居民，及其所生（婚生和非婚生、计划生育和非计划生育）子女自然取得本集体经济组织成员资格，这是传统体制下最主要的集体经济组织成员资格取得方式。在计划经济时代，由于国家实行城乡二元管理体制，农村社会对外开放程度较低，人口结构长期处于封闭状态，因此成员在集体经济组织内部是没有边界的，即祖辈是集体经济组织成员，其子孙也必然继承取得本集体经济组织成员资格。

　　——法定取得。因婚姻、收养关系，办理合法手续并入户本集体经济组织后，取得成员资格；或因国家需要，由政府安置而迁入本集体经济组织的在册农业人口移民及其子女，按相关政策取得成员资格。由于法定取得成员资格的对象通常与本集体经济组织并无生产生活历史关系，其成员资格直接来源于法律政策的赋权，所以集体经济组织成员资格法定取得的范围、条件、程序等应严格依照法律、法规和政策性规定执行。

　　（二）集体经济组织成员资格的丧失。对于因以下四种情形，户籍被注销或者迁出本集体经济组织所在地常住户口的人，应当认定丧失集体经济组织成员资格。

　　——死亡。这里的死亡包括自然死亡和宣告死亡。根据《民法通则》规定，自然人的民事权利能力于死亡时终止，因此，从死亡时起，集体经济组织成员资格即行丧失。

　　——集体经济组织终止。由于国家整体征收农村集体经济组织的集体土地或者整体移民搬迁等原因，原集体经济组织失去继续存在的条件而终止，其成员资格亦当然丧失。

　　——取得其他集体经济组织成员资格。自取得其他集体经济组织成员资格时起，其原拥有的集体经济组织成员资格随即丧失。此外，因出嫁、入赘、被收养而迁出本集体经济组织，且以迁入地为其基本生活保障，亦丧失原集体经济组织成员资格。

　　——特殊体制下迁出从事非农职业。在城乡二元管理体制下，一些集体经济组织成员由于招工、招干、提干、大中专院校毕业生安排工作、随军、转业、农转非、知青回城、民办转公办等原因，迁出原集体经济组织所在地从事非农职业，并被纳入国家公务员序列或者城市居民社会保障体系。因城市居民社会保障与农村土地家庭承包具有相同的基本生活保障功能，在纳入国家公务员序列或者城市居民社会保障体系之后，其已脱离对农村土地的基本生活保障需求，应当认定其丧失原集体经济组织成员资格。

　　三、集体经济组织成员资格界定的地方实践

　　随着市场经济体制的建立和户籍制度改革的加快，产权模糊的弊端日益凸显，城乡人口的流动日益频繁，客观要求对传统体制下集体经济组织成员边界作出限制，对集体经济组织成员资格进行界定。目前，由于国家尚未出台集体经济组织成员资格界定的具体法律，各地主要通过三种方式对集体经济组织成员资格进行认定：一是出台地方性法规或政府规章；二是制定地方规范性文件；三是按照村规民约进行民主决策。

　　（一）出台地方性法规或政府规章。浙江省人大常委会2007年修订的《村经济合作社组织条例》规定，村经济合作社社员除户籍在本村、且遵守村经济合作社章程的农村居民外，必须符合下列条件之一：（1）开始实行农村双层经营体制时是原生产大队成员；（2）父母双方或者一方为本村经济合作社社员；（3）与本社社员有合法婚姻关系落户的；（4）因社员依法收养落户的；（5）政策性移民落户的；（6）符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员。对于现役义务兵和初级士官、全日制大中专学校在校生、被判处徒刑的服役人员等户籍迁出本村或被注销的人员，保留社员资格。上述规定以外的人员，如履行村经济合作社章程规定义务，经本社社员（代表）大会表决通过的，也可以成为本社社员或者保留本社社员资格。广东省人民政府2006年出台的《农村集体经济组织管理规定》对集体经济组织成员资格作出原则性规定：原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员；实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员；实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消。

　　（二）制定地方规范性文件。上海市1996年公布的《撤制村、队集体资产处置暂行办法》规定，撤制村、队集体资产处置中可以享受分配的对象是，自农业合作化至批准撤制之日期间，户口在村（队）、劳动在册且参加劳动累计3年以上（含3年）的集体经济组织成员。2012年上海市农委通过的《农村集体经济组织成员界定和农龄统计操作口径》进一步明确，农村集体经济组织成员资格界定原则上遵循“户口在村（队）”的总体要求，淡化劳动在册与劳动累计3年以上这两个条件。成员资格取得主要有原始取得和法定取得（婚姻取得、收养取得和移民取得）两种形式，具体表现为11种情形：（1）原农业生产合作社或农业生产队以及社级集体经济组织的社员，且户口保留在本集体经济组织所在地，属本集体经济组织成员；（2）义务兵，属本集体经济组织成员；（3）大中专院校就读期间的原农业户籍学生，属本集体经济组织成员；（4）因婚姻关系办理入户的农业户籍人员，出嫁、丧偶、离婚以后户口仍在本集体经济组织的，属本集体经济组织成员；（5）本集体经济组织成员在1992年4月1日《中华人民共和国收养法》颁布之前收养而未办理收养登记手续的在册收养子女，属本集体经济组织成员，《收养法》颁布后，办理了合法收养登记手续的在册养子女，属本集体经济组织成员；（6）因国家重大政策需要，由政府安置而迁入本集体经济组织的在册农业人口（政策性移民及其子女），属本集体经济组织成员；（7）2001年出生统一登记为城镇居民户口的农民子女，父母双方有一方为农业户籍人员，从年满16周岁起，应视作本集体经济组织成员；（8）本集体经济组织成员支援边疆和内地建设，现已迁回原籍的农业户籍人员，属本集体经济组织成员；（9）现已迁回原籍的自理口粮户人员，仍属本集体经济组织成员；（10）经政府平反的服刑和劳动教养期间的农业户籍人员，承认其为本集体经济组织成员；（11）其他特殊情况，必须经本集体经济组织成员（代表）讨论决定，并经三分之二以上成员（代表）表决通过。北京市延庆县，浙江省宁波市北仑区，广东省佛山市南海区，四川省成都市青羊区、温江区、都江堰市，山东省潍坊市寒亭区等地也专门出台了集体经济组织成员资格界定的指导意见或试行办法，对成员资格的确定、排除和丧失等内容作出了具体规定。

　　（三）按照村规民约民主决策。实践中，由于集体经济组织成员资格界定缺少权威的法律依据，一些地方政府也没有出台相关的政策文件，许多地方主要根据村民是否具有户籍关系、是否承包经营集体土地、是否参与集体经济组织收益分配等标准，采取由集体经济组织履行民主程序的方式认定成员资格。

　　湖北省遵循“以户籍登记为基础，以法律法规为依据，以村规民约为参考，以外地经验为借鉴，以民主评议为结果”的原则，按照“全面统计、科学分类、准确界定”和“尊重历史、照顾现实”的要求进行人员分类。户籍和实际居住都在村组内的人员确定为集体经济组织成员，配股分红；曾经是集体经济组织成员的义务兵、大中专在校学生、“两劳”人员等作为集体经济组织成员对待，配股但暂不分红；其他人员则为非集体经济组织成员，不配股不分红。对于这三类人员，各试点村一般还进行更加细化的分类，具体标准由各试点村以民主方式自行制定。重庆市沙坪坝区童家桥村的成员资格界定工作主要遵循户籍和贡献两个原则，凡在1965年1月1日至2008年12月31日期间户籍登记在本集体经济组织所在村民委员会或村民小组内的村民或在本集体经济组织生产、生活过的公民均拥有成员资格，非农业户口人员、五保户人员、外迁入户时有承诺书的人员原则上不具有成员资格，该村共认定集体经济组织成员6108人。

　　四、对集体经济组织成员资格界定的思考
　　
　　集体经济组织成员资格界定事关广大农民群众的基本民事权利，是农村集体产权制度改革的关键环节。在农村集体产权制度改革过程中，成员资格界定是否合理，如何确保具备资格的人员被认可，不具备资格的人员被排除，这是产权制度改革不可回避的一个问题，也是必须要解决好的一个问题，值得各地高度重视。

　　目前集体经济组织成员资格界定多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等各种因素影响较大，“乡土”色彩较浓。各地多采取了综合衡量户籍、生产生活历史、土地承包关系以及与集体经济组织的权利义务关系，在严格履行民主程序的基础上，依法依规妥善界定集体经济组织成员资格的办法。

　　在保持农村社会稳定的基础上，合理界定集体经济组织成员资格，首先要依靠群众。成员资格界定的唯一标准是农民群众的认可和满意。必须坚持组织群众、发动群众、依靠群众的群众路线。其次要允许地方探索。农村社区人员构成多种多样、千差万别，马上制定出台全国统一的成员资格界定标准难以做到全面覆盖，还可能激化矛盾，影响稳定，不太现实。可行的办法是在提出指导性意见的基础上，鼓励地方因地制宜，积极探索。可由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地的实际情况，制定有关集体经济组织成员界定方面的法规或规章。

　　总结地方做法，集体经济组织成员资格界定的衡量标准至少应当包括以下几个方面：一是具有本集体经济组织所在地常住户口；二是取得本集体经济组织土地承包经营权；三是参与本集体经济组织收益分配；四是享有本集体经济组织选举权和被选举权。

　　——具有本集体经济组织所在地常住户口。户籍是国家依法收集、确认、登记辖区公民身份、亲属关系以及法定地址等人口基本信息的法律制度，它是证明公民身份属性、认定其民事权利能力和民事行为能力的原始证据。如果某人的常住户口登记在集体经济组织所在的村民委员会或村民小组内，就表明其与该集体经济组织存在一定的身份管理和权利义务关系，这正是成为该集体经济组织成员的重要条件。

　　——取得本集体经济组织土地承包经营权。我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，虽然家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，但大部分集体经济组织在订立承包合同时仍是按照户内成员的人数确定承包地的份额，即“按户承包、按人分地”。土地承包经营权属于法定用益物权，法律对承包方的范围已经作出明确限定，按照法律政策拥有土地承包经营权，不仅是享有集体经济组织资产使用权的重要体现，也是具有集体经济组织成员资格的有力佐证。

　　——参与本集体经济组织收益分配。集体收益分配权作为集体经济组织成员权利的重要内容，是集体经济组织成员为实现其财产权利，按照既定收益分配规则、方案和程序，对可供分配的集体经济收益进行划分和配给的权利。

　　随着城镇化、工业化、市场化的发展，农村集体资产总量快速增加，农民群众对于集体收益分配给谁的关注程度越来越高，参与本集体经济组织收益分配也就成为衡量是否具有成员资格的一项关键指标。

　　——参加本集体经济组织民主管理，享有选举权和被选举权。由成员通过召开成员（代表）大会的方式，对本集体经济组织重大事项进行民主决策，并通过选举或当选集体经济组织经营管理人员，具体执行成员（代表）大会通过的决议，这是集体经济组织民主管理的具体实现形式。因此，参加集体经济组织民主管理并享有选举权和被选举权也是具有集体经济组织成员资格的重要体现。

　　由于集体经济组织成员不仅是一个自然范畴，同时也是一个社会历史范畴，所以，是否具有集体经济组织成员资格需要综合考虑成员与集体经济组织的关联程度进行判断，即不仅要考虑其户籍、血缘等自然因素，还要考虑其土地承包经营权、集体收益分配权、民主管理权以及生产生活情况、权利义务关系、社会保障来源等社会历史因素，对于体制原因产生的特殊人员也应结合实际情况具体分析界定。此外，集体经济组织还应根据本地经济发展和实际情况，合理设置成员资格界定的时间界限和地域界限，切实保障为集体经济发展作出贡献的农民财产权利。

　　在程序上，集体经济组织成员资格界定应当主要遵循以下几个原则：一是尊重历史，承认现实。集体资产是各个历史阶段集体经济组织成员劳动成果的累积，因此成员资格界定也应涵盖各个阶段的不同群体。二是权利义务对等。

　　履行义务是享受权利的前提，成员享有的权利应与其对集体经济组织承担的义务、作出的贡献相当。三是标准一致。成员资格界定涉及每位村民的切身利益，应当采取一致的标准，如有无户籍、有无承包地、是否参加集体收益分配、人员是否健在等，对集体经济组织的成员资格进行界定，不能实行双重标准。四是程序公开。由于村民群众对集体经济组织成员变化情况最了解，也最有发言权，应坚持程序的合法性与公开性相结合，将成员资格界定的决定权交给村民，由其充分协商、民主决定。

　　五是防止多数人侵犯少数人权益。在成员资格界定工作中既要坚持少数服从多数，又要保护少数人的利益，防止多数人侵犯少数人的合法权益。