一、引言
经济新常态下，传统的以刺激总需求为目标的宏观管理政策由于面临结构性矛盾的加剧和发展动力的不足而显得越来越力不从心，为了从根本上解决这一问题，以***同志为总书记的党中央适时提出了进行供给侧改革的战略性决定。与20世纪西方经济陷入滞胀危机时期里根总统和撒切尔夫人所进行的改革类似，供给侧改革的实施也必将对中国经济未来的发展产生决定性影响。作为供给侧改革的攻坚年，2016年的中央经济工作会议将去产能、降成本、去库存、补短板和去杠杆作为全年的主要任务，这其中，去产能、降成本和去杠杆都与财政政策有直接关系，而去库存和补短板也与财政政策有间接关系，因此，财政政策势必将成为供给侧管理的主要调控工具[1].然而，一直致力于刺激总需求的财政政策如何才能促进供给侧改革的顺利实现，仍然是我们在实践当中面临的重大问题。本文就尝试对此进行初步分析并提出具体的对策建议。
财政政策作为影响政府收支的主要规范，与货币政策一起构成一国政府进行总量管理的重要工具，然而，与货币学派所倡导的货币政策的稳定性相比，政府对于财政政策的实施更加主动和灵活，而且其不仅可以通过“逆周期”操作来调节总量平衡，还可以通过一系列财税行为来优化经济结构，更可以通过收入再分配来实现公平和正义，因此，财政政策必将在供给侧改革中扮演十分重要的角色[2].但遗憾的是，随着我国经济进入新常态，传统的财政政策在拉动总需求方面的边际效应越来越弱，而在供给侧管理所力求实现的调结构、转动力、促公平方面的作用还远未发挥，所以，如何发现财政政策促进供给侧管理的有效路径就成为亟须解决的现实问题。本文基于供给侧改革的视角对我国财政政策面临的困难进行分析，并在此基础上提出财政政策促进供给侧改革的科学路径和具体对策。
二、财政政策促进供给侧改革的“双重问题”
正如上文所指出的，财政政策作为促进供给侧改革实现的主要工具，仍然存在很多直接的问题和挑战，但真正的困难在于即使这些直接问题解决，还会进而带来间接问题，我们将其称为财政政策促进供给侧改革的“双重问题”.
（ 一） 直接问题
1.收入趋于下降，支出不断增加，财政收支平衡的约束增强
随着我国经济进入新常态，财政收入的增长速度出现显着下降。一方面，2015年一般性公共预算收入增长不到6%,同比下降接近3个百分点； 另一方面，以土地财政为代表的预算外收入也出现大幅下滑，尤其是房地产市场低迷直接导致政府基金性收入降幅超过15个百分点。此外，旨在降税减负的供给侧改革势必将引起财政收入的进一步下滑，而与此同时，我国的财政支出却显着增加，并且在不断增加的前提下支出的重要项目之一的社保基金的缺口却仍然较大。具体来说，供给侧改革将去过剩产能和优化经济结构作为重点，而这两项内容必然涉及大量企业的关闭或者转停，由此形成的大量失业人员必然会进一步加重社会保障支出的负担。截至2014年年底，我国城镇职工养老保险个人账户的“空账”已经高达一万亿元，而农村的养老保险和医疗保险仍未完全覆盖，再加上我国预算支出的规范性不够、效率较低，大量的财政存量资金得不到有效运用，这都使得我国财政收支的形势十分严峻，并可能成为影响供给侧改革目标顺利实现的重要制约条件。
2.支出效率下降，刺激效果减弱，财税风险爆发的可能性大幅提高
尽管供给侧改革将宏观调控的重点由需求侧转向供给侧，但是不可否认的是，对需求进行总量刺激以保持必要的经济增长是供给侧改革顺利进行的必要条件，但是这一刺激的效果正在变弱[3].一方面，随着地方政府支出责任的不断增加，其收入并没有相应提高，因此，很多项目的资金都不能及时拨付到位，严重弱化了政府支出的效果； 另一方面，随着反腐败的深入推进，很多政府官员刻意保持与企业的距离，甚至故意不作为，不仅降低了政府支出的效率，更不利于企业效率的提高。更重要的是，随着经济新常态的到来，经济增速持续下滑，个人和企业的投资热情大幅下降，加之政府自身的债务问题凸显，部分融资平台失去政府的支持，也面临现金流断裂的危险，土地财政的逐步退出也使得地方政府债务出现违约的可能性大幅增加，这些都导致政府支出对于消费和投资的带动效果明显下降。因此，以刺激需求为目标的财政政策效果正在减弱，而由地方政府债务引起的财税风险正在增加，这无疑给供给侧改革的顺利实现带来了极大挑战[4].
（ 二） 间接问题
1.地方政府发行债券虽然可以缓解财政收支平衡问题，但是却会通过货币政策的利率传递渠道对供给侧改革产生间接影响
根据上文的分析，财政收支平衡的约束会限制去产能和促进社会公平目标的实现，从而直接影响供给侧改革的顺利进行，因此，中央政府正在尝试通过地方政府发行债券的方式来解决以上问题。但是，地方债券的发行规模巨大，势必引起对资金需求的急剧上升，使得中长期利率升高，收益曲线变得更加陡峭，造成以下两个方面的影响： 一方面，通过发行债券暂时缓解了财政收支的困境，使得地方政府有足够的财力进行调结构和促公平； 另一方面，中长期利率的提高又使得地方政府未来的融资成本提高，也使整个社会的融资成本提高，不利于未来消费和投资的增加，阻碍了经济的中长期发展和增长动力的内生转换。所以，虽然地方政府发行债券可以在一定程度上解决财政收支平衡约束对于供给侧改革的不利影响，但是却同时通过利率渠道阻碍了未来供给侧改革目标的实现，这是财政政策影响供给侧改革的第一个间接问题。
2.地方政府债务置换虽然可以化解地方政府的财税风险，但是却会通过货币政策的信贷渠道对供给侧改革产生间接影响
根据上文的分析，在传统财政政策作用下形成的巨额地方政府债务在面临房地产市场不景气、土地财政持续下滑的格局时存在很大的财税风险，这降低了社会对于投资和消费的信心，从而使得总量刺激的边际效果递减，影响了经济增长和供给侧改革目标的顺利实现。为了解决这一问题，中央政府提出了地方政府债务置换的方法，这一方法对于供给侧改革同样有两个方面的影响： 一方面，地方政府债务置换在很大程度上化解了系统性财税风险爆发的可能，不仅降低了地方政府的债务负担，还提升了社会对于投资和消费的信心，因此，有利于供给侧改革目标的实现； 另一方面，由于地方政府债务置换主要是用来置换银行的贷款，因此，意味着银行的信贷总量和贷款规模会相应减少，从而进一步降低了社会的总消费和投资，这显然不利于我国经济结构的转型和创新的实现。因此，致力于解决财税风险这一财政政策直接问题的措施很可能也会给供给侧改革的实现带来间接的挑战。
综上，财政政策作为促进我国供给侧改革的重要宏观调控工具，还存在一系列直接问题，包括财政收支平衡的约束和财税风险的挑战，而这些问题的解决又有可能通过货币政策的利率渠道和信贷渠道对供给侧改革目标的实现产生间接的挑战，从而形成经济新常态下财政政策促进供给侧改革的“双重问题”.因此，我们必须设计科学的财政政策实施路径，来规避“双重问题”的出现。
