财政养老保障支出的可持续性研究

　　摘要：我国从2011年开始实施《社会保险法》, 对社会保险制度提出财务可持续发展的要求。但实际上并没有建立起相应的财务风险管理系统, 相关的理论研究比较缺乏。根据我国在财政养老保障支出领域的发展与积累理论支撑薄弱的现实, 提出在丰富相关领域的知识的基础上, 为财政养老保障可持续性评估提供理论支撑和重要参考。

　　关键词：财政,养老保障,可持续,评估

　　一、引言

　　人口老龄化是21世纪人类发展的主要特征, 引起了全世界的关注。联合国社会发展委员会在第35届会议上, 提醒各会员国要“铭记世纪老龄化是人类前所未有的, 对任何社会都是一项重大的挑战。”中国人口由青年型向老年型过渡是经济转轨时期的一个明显特征。

　　完善的养老保障制度与强大的财政支持是应对老龄化问题的关键, 在经济发展速度放缓和人口老龄化的双重压力下, 我国也正在尝试进行渐进式延长退休年龄、养老金部分入市投资运营、适当调低养老金涨幅并向中西部贫困地区倾斜等政策调整和改革。无论改革成效如何, 财政无疑是制度转轨成本的最终承担者。而在过去改革过程中遗留的诸如个人空账、财政支出的公平与效率、财政分担比例不协调以及地区和城乡之间发展不均衡等问题都是未来影响财政稳定性的不利因素。如何在财政养老保障支出方面进行“供给侧结构性改革”, 建立一个广覆盖、保基本、成本可负担、代际和代内分配公平、财政长期稳定以及足以应对老龄化和高预期寿命挑战的可持续的养老保障制度, 是我国未来发展不得不面对的现实问题。

　　二、财政养老保障支出可持续研究的政策定位

　　(一) 财政养老保障支出可持续研究理论支撑

　　1、老年保障属于公共政策行为, 具有准公共物品性质, 政府承担养老保障责任有其独特的经济效应。庇古认为, 促进国民收入增长的关键是合理分配生产要素, 生产力是最为重要的劳动力, 为了合理分配劳动力, 劳动者需要创造适当的工作条件, 使他们生病、生育、失业和老年可以得到合理的物质帮助。因此, 保护劳动力可以使国民经济更有效率。中国是一个发展中国家, 也是人口大国, 在未来的发展中更多依靠人力资本。没有很多健康的劳动力, 就没有健康的经济发展。因此, 解决养老保障问题, 可以保障劳动力的供给, 促进经济持续健康发展, 而解决养老保障的关键在于养老资金的筹集, 而单纯依靠个人和集体经济的力量是难以实现养老资金筹集持续发展的, 公共财政的投入才是养老资金可持续发展的关键。

　　2、国家财政是养老保障的最后一位负责人, 也是老年保障支出的主要来源之一。在许多发达国家, 养老保障已成为财政第一支出项目。有些国家支付超过40%的实际养老保险金, 甚至达到60%。在中国, 对老年保障的财政支持一直很低, 远低于15%。财政因素已成为确定养老保障制度成败的关键因素。在中国的财政公共化过程中, 政府的主要职责是从直接干预经济建设到管理社会公用事业、保护民生的转变。社会保障支出作为维护人民群众基本福利、维护民生的重要机制, 其水平对未来的人口发展和经济增长中起着重要的作用。

　　(二) 财政养老保障支出可持续研究现实定位

　　随着经济的发展和财政收入的增加, 中国财政对于社会保障事业的支持逐步增强。养老保险作为社会保障体系中重要的一个方面, 是财政支出的一个重要风险因子。评估财政养老保障支出的可持续性对于解决中国财政支出负担、风险等关键性问题具有十分重要的意义。

　　1、防止财政养老保障支出负担出现不可控的趋势

　　在目前情况下, 中国的社会养老保险制度不能与财政补贴相分离, 否则养老保险制度不能有效运行, 这意味着社会养老保险制度的可持续性取决于财政补贴和政府经济负担能力, 社会养老保险制度绑架了政府财政, 未来的养老金支付出现任何风险无疑将增加中国未来的财政风险。个人账户空缺、人口老龄化、资本市场不稳定和不完善等因素使养老保险基金的安全在很大程度上受到国家影响, 只有增加财政拨款才能解决, 这无疑增加了财政支出压力, 持续这只会使财政养老保障费用越来越大, 无法控制。

　　2、实现公共财政资源的最优配置

　　财政养老保障支出作为财政资源的一部分, 势必会影响公共财政资源的最优配置。评估财政养老保障支出的可持续性, 可以根据数据与资料分析, 提出合理的养老保障支出的比例。

　　一定时期的财政收入是一定的, 一定时期政府用于社会保障的支出也基本不变, 如果用于社会养老保险方面的支出过多, 必然会挤压社会保障体系中其他的保障项目, 比如社会救济等。公共财政不仅要公平支出, 也要有效率地支出, 在总财力一定的情况下, 各项支出的关系是此消彼长的, 由于社会养老保险的财政负担过重, 对那些最需要政府救济的人的保障支出因此而得不到保证, 或者其他更需财政加大支出的项目因此而受到影响, 那么财政资源就没有达到最优配置。如果财政一直背着社会养老保险收支巨大缺口这个沉重的负担, 且这个负担随着时间像滚雪球似的越来越大, 将严重影响财政资源的配置效率, 使得财政没有足够的能力在宏观调控、就业等方面发挥应有的作用。

　　3、为社会基本养老保险制度的改革提供方向, 促进中央和地方财政之间良好责任机制的建立

　　改革中国现行的社会基本养老保险制度必须明确下一步的重点。更可靠的养老保障并不意味着更多的财政补贴, 对中国财政养老保障支出的可持续性评估是为了更好地进行社会基本养老保险制度的改革, 更好地发挥养老险制度的作用, 进而促进社会稳定与和谐。

　　评估财政养老保障支出的可持续性, 分析财政支出存在的不合理之处, 完善养老保险制度, 可以解决中央财政和地方财政压力的不平衡, 建立良好的责任机制。1994年的税收改革后, 财政是从地方转移到中央过程, 但相应的权利并没有发生太多变化, 造成地方财政拮据。中央和地方财政补贴中的新农业保险补贴金额并不相同。财力和权力匹配, 既允许不同层次的财政资源之间的分配更好, 也允许各自的责任承担。

　　参考文献
　　[1] European Commission, Green Paper, towards adequate, sustainable and safe European pension systems, Brussels, COM (2010) 365/3, SEC (2010) 830.
　　[2]王则柯.社会保障在美国[M].广州:中山大学出版社, 2000:8-9.
　　[3][美]A.H.罗伯逊.美国的社会保障[M].金勇进等译.北京:中国人民大学出版社, 1995.