分析土地利用总体规划存在的问题及转型发展建议

土地利用规划论文专业推荐10篇之第六篇：分析土地利用总体规划存在的问题及转型发展建议

 

　　摘要：新形势背景下，国土空间规划管理的整套建设体系正在科学部署，传统的土地利用总体规划工作正在逐步过渡，新型的“多规合一”工作正在稳步推进。结合历年土地利用总体规划编制及实施常见问题，统筹空间规划行业布局，本着“先布棋盘、后落棋子”的技术路线，将土地利用、产业发展、环境整治、生态保护和历史文化传承等方面综合考虑，做好归纳总结和完善，提出探讨性的规划建议，为保障土地资源得到合理利用，推广绿色生态环保型土地利用模式，促进可持续发展目标的实现尽微薄之力。现结合具体研究，分析土地利用总体规划存在的问题，提出转型发展建议，共享给相关人员探讨。

 

　　关键词：土地利用总体规划; 转型发展; 国土空间规划; 自然资源利用;

 

　　2019年，由部门独奏的单项部门规划，将正式合奏成国土空间规划，实现“多规合一”一张图管理的目标。在这改革创新、新旧规划更替的日子里，反思过去（土地利用总体规划），展望新的规划（国土空间规划）工作，具有承前启后的重要意义。

 

　　1 土地利用总体规划面临的新形势（一子定乾坤）

 

　　改革前，各部门行业规划理念和管理实施存在诸多差异，各持己见，难以协调，常会出现不衔接、相互制约的情形。为了各行业经济发展，土地利用总体规划也经常陷入为各行业各级重点项目用地而频繁修改的尴尬境地，有失土地规划法的公信力和约束力。

 

　　2019年，中共中央国务院决定，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，充分体现了土地利用总体规划作为国土空间规划的基础，衔接各行规划的重要性。因此，各地积极响应号召，探索多规合一的发展路径，土地利用总体规划在新形势下面临转型。

 

　　2 土地利用总体规划存在的问题分析（三思举棋）

 

　　土地利用总体规划与各行业规划之间存在的一些不协调不严谨的地方，表现在以下几方面，希望在国土空间规划里统一。

 

　　2.1 耕地保护与建设用地规划问题

 

　　一边是耕地保护，民生温饱问题；一边是项目建新，经济发展问题。

 

　　从经济发展的角度来说，采取粗放型生产形式，使得耕地保护受到了极大的影响，建设用地消耗了大量的平原耕地资源，使得平原耕地面积日益减少；同时部分地区未能平衡好退耕还林和耕地保护工作，耕地数量不断减少，但为了保护基本农田面积不减少，耕地保有量不减少，基本农田上山，用劣地顶好地的现象时有发生。

 

　　从建设用地新增指标规划使用角度来说，存在着用地规划指标分配不合理问题，每个地区的经济发展情况差异，建设用地指标布局和使用有着很大不同，部分地区的用地指标已经接近目标，甚至突破了目标，部分地区则很是充足，新增指标难以平衡成为当前面临的重要问题。

 

　　2.2 土地用途管制与其他行业规划管制问题

 

　　对于住宅、商业类项目宗地来说，传统的土地规划用途管制是平面的、静止的，体现宗地地块内容的规划由住建部门的控制性详细规划来细化，可住建部门的控制性详细规划也是趋于平面的，只是比土地规划多了些空间参数。以上两部门的规划中，用地分类未能统一。

 

　　如，加油站等有隐患危险类的建设项目用地地类划分不同。土地分类（国家标准《土地利用现状分类》GB/T201010-2017），将“加油站建设项目”划归为零售商业用地0501；在《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011中，对“零售商业用地”的解释，是以零售功能为主的商铺、商场、超市、市场等用地，而“加油站建设项目”被划分在B4公用设施营业网点用地类，造成差异性的商业单元地块，在商业范围用地里不好分开，无法更好地实现对土地利用的类别优化，无法真正意义上实现宗地的空间立体化。

 

　　对于交通道路水利设施等重点项目来说，传统的土地利用用途管制是局限的。民生工程线路长，跨度大，涉及的各行业规划如国土部门的基本农田保护、环保部门的生态红线保护、住建部门的历史遗迹保护、林业部门的森林保护规划等等，都在各自规划上划分不同的地盘，分而治之。涉及的行业规划多，审批程序战线拉长，造成民生重点工程项目落地缓慢。

 

　　2.3 土地规划利用与其他行业规划利用衔接问题

 

　　土地规划利用比较复杂，涉及到的领域较多，具体实施中极易和其他行业规划利用发生冲突，引发系列问题。如，宗地容积率发生改变的问题，传统做法是由住建部门负责审核超容积率面积，国土部门负责审核超占用地面积，缴清住建部门主管的超容积率罚款和国土部门主管的超占用地面积的罚款后，由国土部门办理土地相关手续。用地方如果只办理土地证，不办理房产证，国土部门就不知用地方是否超容积率，很容易疏漏而造成补缴出让金程序进行得不够及时。这样的情况一直持续到2017年，国家将土地证、房产证等不动产证，实行“多证合一”的不动产证办理程序，相对比以前的宗地利用监管政策优化，但不清楚是程序法仍未真正的破旧立新，还是其他什么因素干扰，行政大厅内，房产仍是办理房产业务，地产仍是办理地产业务。究其原因，各部门规划的利用有各部门规划利用要守护的领地。

 

　　3 新形势下土地利用总体规划转型发展的策略（落棋无悔）

 

　　3.1 案例分析（它山之石）

 

　　以上海市江桥镇为例，2016年时，居住氛围、配套已发展成熟，如何把人们意识中低档区的郊区土地，改变成“一带三心四轴八片”的镇域空间布局结构（第二次公示中将空间结构调整为“一带三心四轴，四片三组团”），需要前期很多基础工作的勘察与思考。基于“多规合一”的背景，如何探索出一条适合自身发展的镇级土规实现路径呢？探索具体如下：

 

　　3.1.1 建立统一用地分类

 

　　新一轮规划中提出的土地利用分类，对土地规划和城市规划异同点进行了分析，针对不同之处，结合业务需求和基层实践，进行了重新分类以及整合，经过统一后，地类为建设用地类和非建设用地类。原城市规划中的幼托和中小学被纳入到基础教育设施中；原土地规划中的公共建筑用地和宗教用地被纳入到公益性公共设施用地中；管道运输用地以及公共基础设施用地等被归类到市政公用设施用地。除此之外，非建设用地和原来的土地规划分类标准相同。

 

　　3.1.2 关注存量用地，采取以拆定增的方案

 

　　新一轮土地规划工作的开展，通过对十三五规划和村庄布局规划等各类专项规划，进行详细梳理以及研究。在城市开发边界调整的专项研究中，提出了城市发展模式，走存量盘活优化发展路径，采取土地利用方式，推动城市转型发展。对于城市开发边界，采取瘦身管控以及分类优化措施。通过结合区域发展情况，制定符合实际需求的“瘦身计划”。

 

　　3.1.3 对乡村地区实施单元化管控

 

　　上海市新一轮土地规划综合考虑乡村农业经济发展和特色旅游建设等各个要素，同时保证充足的发展空间，采取了单元化管控规划措施。具体来说就是以行政村为单位，将乡村地区划分为多个单元，明确单元功能定位以及建设用地规模等，划分地块范围，采取控规形式实施管理。例如，江桥镇的太平—火线—红光片区。此单元以基本农田保护区和农林复合区的交通设施为主，绿色空间分布范围为近郊绿环与生态间隔带内，农业种植主要为蔬菜。新规划中，将面积大约为100hm [2]的存量建设用地，进行相应的调整，经过转型之后，地块的主要功能为旅游休闲区，用于发展乡村旅游。保留部分文化设施，优化道路基础设施和管线基础设施等的布设。在村庄规划方面，新增经营类的建设用地规模，道路两旁采取盖公园的方式，实现综合开发利用，增强生态功能。

 

　　3.1.4 关注近期规划项目实施

 

　　土地规划分化为近期规划和远期规划，上海市在设定近期发展目标时，注重和国民经济以及社会发展相互衔接，规划重点发展区域。随着“北虹之星”、嘉闵高架、轨交嘉闵线等规划线路落地，江桥不再是以往意义上的“城郊结合部”。基于近期发展目标，细化近期发展任务，落实到乡村，采取滚动更新方法，制定长远蓝图。对于规划的实施，结合外部环境发展变化要求，实现和其他专项规划的有效衔接，实现科学指导和统筹。

 

　　3.2 土地利用总体规划转型发展策略总结（可以攻玉）

 

　　3.2.1“研精致思”构建完善的规划编制体系

 

　　目前采用的双评价体系（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性2项评价），重点在摸清楚国土空间的本底特征和适宜用途，划定大的空间格局和功能分区。在国土空间规划的工作会上，相关领导形象风趣地将“三区三线”协调配套共同形成空间规划底图，叫“棋盘”，将各类空间性规划的核心内容和空间要素，形象地称为“棋子”，要求我们在工作中按照一定的规则和次序，有机整合落入“棋盘”，真正形成“一本规划、一张蓝图”，所以我们在初期给省级部门递数据编棋盘时，必须提前考虑周全，研精致思。比如，基本农田保护线及储备区是不是要考虑城镇新增用地指标将来预留，生态红线除过要扣除政策要求扣除的以外，是不是要考虑基本农田补划和保护区内的村庄经济改型等等。考虑周全点，把棋盘做大、做科学点、做方正点，便于将来落棋子。再者，不是所有的县乡村，都必须打造成经济强县、经济强镇、经济强村，我们也可以根据各区域自然资源特点情况，打造农业特色、或林业特色、或生态旅游特色的产业强县强镇强。工作一定要立足实际，求同存异，可以组织熟悉本地情况的，有长期规划工作经验积累的当地的规划专家，提出科学合理的利用方案。在提高资源利用率的同时，不搞形式主义，做出有地方特色的国土空间规划，实现对生态环境的保护。

 

　　3.2.2“破旧立新”全方位构建绿色生态用地利用体系

 

　　突出政府主导，通过转变规划理念，坚持一切从实际出发，按照精益求精的工作要求，充分用好近年来推进规划改革中的工作基础和阶段成果，用“绿水青山就是金山银山”的规划理念，将绿色理念融入到“国土空间规划”修编工作实践。这是一本利用实施的总体规划，不是停留在本子上的规划。

 

　　通过统一各行业规划用地分类，整合各行业规划技术规程，明确各规划用地的内涵，功能分区、范围等规划系数，使城市发展用地和其他保护用地和谐相处。真正意义上达到“多规合一”的初衷，彻底打破旧规，彻底地建章立制，合并简化行政审批程序，构建一个绿色生态的、宜居与充满活力的全新的国土空间规划利用体系。

 

　　3.2.3“公众参与”贯穿到每个环节的规划监督体系

 

　　保证规划监督体系的有效实施，要积极调动公众的参与积极性和法治意识。

 

　　1）做好规划监督体系前期的宣传工作，使其能够对规划监督体系工作有基本了解，进而积极参与到规划修编、实施、监管等过程中，共同维护规划监督体系的权威性。

 

　　2）规划编制工作的开展，要贯彻以人为本的基本理念，围绕构建绿色生态宜居、充满活力的城市开展系列工作，构建完善的参与激励机制，推动规划长期有序开展。通过后期的长期有效的公示制度，激发公众长久参与规划的热情及积极性。如，国土空间规划监督体系登陆平台可以设计管理登陆和群众登陆2个入口，群众登陆口可以设计群众答题区，增加公众意愿点击按钮，合格者可以拥有点击按钮的权限，对于公众意愿比较强烈的公共管理项目，列入未来政府项目计划，逐年实施。

 

　　3）广泛听取各界的意见，积极接受各领域专家学者和群众的监督，在法规规定的时间内，及时对不符合规划或者可能会造成生态民生危害的地方进行修正和处理，提出科学合理的规划。

 

　　4 结束语

 

　　综上所述，土地利用总体规划转型为国土空间规划，是从独奏到合奏，解决多重规划之困的务实之举。如果我们工作人员能坚持科学发展观，结合当前的发展形势及各行业规划发展曾带给我们的问题，见微知着，提出相应的策略，探索适宜的发展路径，就会形成一套真正可行的崭新的国土空间规划管理体系。文中引用的实例，仅分析了在“多规合一”的背景下，土地利用总体规划修编工作高效落实的策略，共享给相关人员参考。

 

　　参考文献

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　　[2]方勇,秦涛.新形势下土地利用总体规划变革[J].上海国土资源,2018,39(02):8-12.

　　[3]郭强,陈毅.基于新发展理念的对土地利用总体规划新一轮修编试点工作的生态思考[J].农村经济与科技,2018,29(09):22-24.

　　[4]羊小娟.我国土地利用总体规划存在问题及改进思路[J].中小企业管理与科技(下旬刊),2018(04):89-90.