法理学论文
摘 要： 当前我国正处于经济社会的转型阶段，各类矛盾频发，社会治安形势复杂严峻。公安机关招聘警务辅助人员协助执法，解决了警力匮乏的问题，降低了政府行政成本，提高了行政效率，有效维护了社会稳定，但是警辅人员的法律定位不明，致使警辅人员协助公安机关执法的身份、职权受到社会质疑，阻碍了警务辅助人员作用的发挥。因此，从法理上明确警务辅助人员的概念并界定其性质，对进一步规范警务辅助人员的执法行为具有重要作用。
关键词： 警辅人员; 协助执法; 行政助手;
近年来，随着我国经济的快速发展，社会复杂形势对警力需求的增大与现有警力匮乏窘境之间的矛盾十分突出。为解决警力不足的困难，各地公安根据实际需要，通过合同形式招录了大批警务辅助人员(以下简称警辅人员)，一定程度上缓解了民警的工作压力，提高了行政效率。但由于民众对警辅人员的概念和性质还存在模糊认识，导致警辅人员协助执法暴露出许多问题，特别是广大民众对警辅人员的身份、地位产生强烈质疑，影响了警辅人员作用的有效发挥。因此，对公安机关警务辅助人员的概念、性质进行法理界定显得尤为必要。
一、警辅人员及相关概念的界定
警务辅助人员，简称“警辅人员”，相对于公安民警，警辅人员是在基层警务活动中处于辅助性地位、次要的人员。12016年国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(以下称《意见》)第3条规定:“本办法所称警务辅助人员，是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。”该规定中关于警辅人员的定义明确了警辅人员的来源、管理使用单位、性质和类别。根据该规定，可以从警辅人员与公安机关及执法民警的联系切入，突出警辅人员的业务功能，将其定义为:警辅人员是通过公安机关的招录选聘或市场购买，没有纳入公安机关编制，在公安机关及其工作人员的指挥和监督下，协助履行警务职责的人员。
在基层公安机关行政实践中，与警辅人员相关的还有辅警、协警、文职人员、保安、警务辅助力量等，他们与警辅人员的共同点是都未纳入公安机关的专项编制，不具有正式警察的身份，但又不完全相同，实践中应予以区分。
(一)警务辅助力量
警务辅助力量，是指警务活动中除正式警察以外的其他参与力量。2从狭义上说，警务辅助力量等同于警辅人员。从广义上讲，警务辅助力量是指协助公安机关履行警务职责的所有机构、人员等，其范围远远大于警辅人员。凡是辅助参与警务工作的机构或人员，都可以成为警务辅助力量，如保安公司、保安员、街道办即其工作人员，乃至从事治安巡逻、安全宣讲、群防群治的志愿者等。
(二)辅警
辅警(辅助警察，英文名称为Auxiliary Police)是警辅人员的一种，辅警队伍构成了警辅人员的一个最主要部分，并且是参与警务活动的主力，履行执法勤务的职责。现实中，人们经常以“辅警”涵盖了整个警辅人员队伍，这是片面的，警辅人员的范围远远大于辅警。
(三)协警
协警出现于上世纪80年代，属于专业的群防群治队伍，是作为广义警务辅助力量的一个种类而存在的。协警大多属于交警中队，最典型的代表就是交通协管员，主要协助交警管理交通秩序，但这也并不绝对，协警必须在在编民警的带领下开展各项工作。随着“辅警”这一名称在警务实践中逐渐占据主导地位，“协警”这一名称将逐渐消亡。
(四)文职人员
文职人员是警辅人员的另一种，指由地方政府面向全社会招聘和录用，为公安机关解决技术性难题，提供行政文案、协助管理等方面服务的专业人员。需要强调的是，文职人员与辅警不同，二者的区别主要在于身份地位和岗位职责两个方面，文职人员主要侧重于“文”的方面，即处理机关事务，属于对内层面，而辅警主要参加一线执法警务活动，属于对外层面。
(五)保安
保安，又称保安员(英文名称对应为security guard)，是指公私单位招聘的，从事安全保卫工作的人员。保安的解释为“在机关、企业、商店、宾馆、住宅等做保卫治安工作的人”。未被公安机关聘用的保安属于广义上的警辅人员，在日常警务工作中与社区民警联系密切，是社区警务或第三方警务的一个关键环节。
二、警辅人员的性质
在我国，关于警辅人员性质的界定一直争论不休，学界目前有两种观点最为典型。
(一)行政辅助论
行政辅助，又称行政助手，是从德国、法国等大陆法系国家引进的一个概念，指个人作为助手，在行政机关的指挥、命令和监督下，从事辅助性的行政任务。从理论上看，行政助手不具有行政权力，没有自主裁量权和执法独立性，他们往往被称为行政机关的“延长之手”。3与民警可以从事高权性和实质性的执法工作不同，警辅人员不具有警察身份，只能参与一些机械的、辅助性、技术性的活动，且必须听从公安机关的指挥和命令。警辅人员参与警务活动造成的法律后果，全部由公安机关承担。但是也有人对行政辅助论产生质疑。学者王洪芳认为警辅人员不具备执法主体资格将产生一系列问题:第一，造成警辅人员有责无权，警辅人员需要完成其协助任务，还要遵守警察的职业规范和纪律，却没有与职权相匹配的警察身份和警察职权，违背了行政效能原则;第二，行政辅助论的良好实践，依赖于警察“师傅对徒弟般”地把关和指导，如果警察怠于监督和指导，就会产生警辅人员越权协助执法的危险，而发生问题需要追责时，警察就会将责任全部推给警辅人员。最后，有责无权的客观现实会制约警辅作用的发挥，沉重打击了警辅人员的工作积极性。4
(二)行政委托论
行政委托，是指国家行政机关在自己的职权范围内，依法把某项行政职权或行政事项委托给某一机关、单位、组织或个人代为办理的行为。行政委托论的观点认为公安机关是委托人，警辅人员是受托人，警辅人员接受公安机关的委托，在其监督和指挥下协助警务管理，这种公安机关与警辅人员之间的委托通常是以公安机关职权为基础的。作为受委托人，警辅人员需要经过相关业务培训，且对受委托的事项有一定的认知和技能，以公安机关的名义实施相关行政行为，最终的法律后果由公安机关承担。如果按照行政委托论的逻辑推演下去，警辅人员的性质会随职权的变化而变化。警辅人员在不执行警务时，为私人主体，一旦获得公安机关的委托，便有权在委托范围内行使行政职权。
(三)本文观点
本文认为，警辅人员与公安机关之间不构成行政法上的委托关系，而是在行政组织法上处于行政助手的法律地位。
1．警辅人员不具备行政委托受托人的条件和资格
虽然公安机关以行政契约的形式招录、使用警辅人员，最后的法律后果归属于公安机关，但是这与行政委托相比存在着明显差异:第一，警辅人员一般是在公安机关及民警的指挥和监督下从事警务活动，他们往往没有主动性，执行任务时态度消极。而行政委托的结果是形成了代理关系，在委托事务范围内，受委托人具有很大的主观能动性。第二，在法律后果承担方面，受委托人只能在委托范围内以委托机关的名义实施行政行为，其行为后果由委托机关承担，超出委托范围的行为，其法律后果由受委托人自行承担。而警辅人员在协助执法时出现违法行为，所有法律后果一律由公安机关承担，警辅人员不对外承担任何责任，事后由公安机关根据特别权力关系追究警辅人员的责任。第三，在主体构成的形式上，警辅人员只能由个人担任，而行政委托的受托人既可以是自然人，也可以是公司、企业或事业单位等组织，并且大多是由各类组织承担。综上所述，警辅人员不具备受委托人的条件和资格，因此警辅人员与公安机关不是行政委托的法律关系。
2．警辅人员是公安机关的行政助手
尽管警辅人员在执行警务中存在独立处理事务的现象，而且他们行使行政裁量权的情况也并不罕见，但是不论是警察或警辅人员，都是在公安机关的外壳下履职，并无绝对的独立行为和独立意志。警辅人员大多执行的是机械性、物理性、服务性的警务，并不发生公权力的转移，且警辅人员没有独立执法资格。因此，警辅人员参与警务活动是对公安机关的行政协助，可以说，警辅人员是公安机关的“延长之手”。
三、警辅人员的作用
进入21世纪以来，随着国家经济和科技文化的迅猛发展，各种新型违法犯罪活动日益猖獗，在警察任务日益繁重、警力严重不足的情况下，实践证明警辅人员在弥补基层警力不足、优化警力结构配置、节约政府行政成本和推动社会和经济发展等方面发挥着不可替代的作用，是维护社会安全稳定的重要力量组成。
(一)弥补基层警力不足
近年来，我国经济快速发展，社会流动务工人员数量激增，社会飞速发展带来的一些不可避免的矛盾问题时有激化，公安机关维护社会稳定的压力剧增，各地的警力严重匮乏。比如南京市，据南京市公安局统计，截止2017年，南京市常住人口833.5万人，流动人口258.7万人，但是编制内的人民警察数量仅有18000余人，警察与人口比例仅为1:463，就是说每463人才有一名警察。省会城市的情况如此严重，更何况形势更严重的边疆偏远地区呢?警力严重短缺，并且有时警察还可能担负非警务的任务，使得一线执法警力更加缺乏。据不完全统计，目前全国警辅人员人数已超过300万大关，数量远远多于正式民警，聘用警辅人员协助维护社会秩序和服务人民群众，有效缓解了基层警力严重不足的窘境，将许多专业警力从冗杂机械、非核心的任务中解放出来，投入到关键的任务中。
(二)优化警力结构配置
根据现代警务资源配置“无增长改善论”，在不增加正式民警编制的前提下，警辅机制将警力资源按比例合理配置，使得公安力量得到优化和提升。除此之外，公安机关招聘的警辅人员大多来自社会各层，他们的知识技能涉及警察之外很多其他领域，打破了传统警务执法的积弊，推动了公安系统的优化创新，也促进了社会治安管理向现代化更高层次发展。
(三)节约政府行政成本
警辅人员非国家正式公务员，不占用公安机关的警察编制，他们的工资报酬、福利待遇相比于民警较低，政府或公安机关只需依法支付基本的劳务报酬，减少了用警成本。警辅机制的出现，大大减轻了政府的财政压力，有效降低了行政成本。
(四)推动社会和经济发展
党的十九大后，我国社会主义发展进入新时代，当一个社会解决了吃饱穿暖的问题后，人民会注重更高层次的安全稳定问题，警辅力量作为一支专业性的群防群治队伍，为稳定社会，推动社会发展和保障公民安全发挥了巨大作用。另外，由于警辅人员招录门槛较低，工作相对稳定且待遇不差，加之近年来高校毕业生激增，就业压力大，警辅岗位大大缓解了社会整体就业压力，也减少了社会闲散人员的数量，增强了社会整体治安水平。
注释
1史全增．中国警务辅助人员管理制度研究[M]．中国人民公安大学出版社，2018.11.
2王焱，殷建国．论我国警务辅助力量的体制建设[J]．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2011(4).
3石佑启．论公共行政变革与行政行为理论的完善[J]．中国法学，2005(2).
4王洪芳．对我国辅警身份定位和权责配置规定的几点质疑．理论界，2012(12).