法律逻辑论文
摘 要： 安全生产领域检察公益诉讼是预防安全生产事故发生的有效举措，是解决安全生产领域“有法不依，执法不严”现象的重要抓手，是符合党和人民期待的一项制度创新，具有坚实的理论基础。但是，理论研究和实务工作者普遍将保护公益和进行法律监督作为检察公益诉讼的制度归宿，将制度目标与功能当成了制度的落脚点，不利于检察公益诉讼制度的科学构建和有效运行。将解决法律纠纷作为制度落脚点，将修改《安全生产法》作为制度的切入点，将明确诉讼启动标准作为制度的关键点，是符合安全生产领域检察公益诉讼制度逻辑的合理安排。
关键词： 安全生产; 检察机关; 公益诉讼; 可诉性; 启动标准;
Abstract： The inspection of public interest litigation in production safety is an effective measure to prevent the occurrence of production safety accidents,and an important starting point to solve the problem that the law is not strictly enforced production safety. It is an institutional innovation in line with the expectations of the Party and the Chinese people with a solid theoretical basis. However,the theoretical researchers and practitioners generally regard the protection of public interest and legal supervision as the institutional end-result of procuratorial public interest litigation,and take the institutional goals and functions as the institutional foothold,which is not conducive to the scientific construction and effective operation of procuratorial public interest litigation system. It is a reasonable arrangement in line with the logic of the procuratorial public interest litigation system in the field of production safety to settle legal disputes,to modify the law of production safety as the entry point of the system,and to define the standard for initiating litigation as the key point of the system.
Keyword： safety production; procuratorial organs; public interest litigation; justiciability; initiative standard;
检察机关在生态环保、食药领域、国有财产保护以及国有土地使用权出让领域提起公益诉讼的资格已经得到了2017年新修改的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的确认。但检察机关是否有权在安全生产领域提起公益诉讼，理论上存在争议，立法上尚未明确、实践中做法各异。安全生产与国民经济健康发展、人民群众生命财产安全紧密相连。2019年7月26日，李克强总理在国务院安委会召开的全国安全生产电视电话会议上强调了安全生产的重要性，安全生产必须落实安全生产责任，安全生产工作必须常抓紧抓，毫不懈怠1。我国目前安全生产领域事故频发，安全生产领域“有法不依，执法不严”现象突出。2016年12月18日，国务院印发的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，也提出要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。在此背景下，本文重点探讨安全生产领域检察公益诉讼的制度逻辑，即关于安全生产领域检察公益诉讼制度目标、功能与归宿之间的逻辑关系，从而期望能为检察公益诉讼制度的发展与完善提供有益参考。
一、安全生产领域检察公益诉讼的理论依据
检察机关在安全生产领域提起公益诉讼的理论基础坚实，确有必要性、合法性以及可操作性，是符合党和人民期待的一项制度创新。
(一)安全生产领域引入检察公益诉讼的必要性
安全生产问题易发多发，“有法不依、执法不严”的情况大量存在、现有检察监督方式偏软，用公益诉讼制度的优势来应对当前安全生产问题，具有其现实必要性。
1. 安全生产领域事故频发。
近年来，我国的安全生产工作取得了一定成效，但形势却依然严峻，安全生产领域事故频发，损害结果触目惊心。仅2019年3月份下旬就有一连串灾难:21日的响水化工厂的大爆炸造成了78人丧生;22日湖南客车着火，50余人伤亡;31日上午昆山发生的燃烧爆炸事故又造成了8人被烧死;5月25日，山东“金海翔”货轮发生二氧化碳泄漏，造成10人死亡，19人送医;7月19日，河南省三门峡市义马气化厂空气分离装置发生爆炸事故，造成15人死亡、16人重伤。另有2015年8月12日的天津港化工厂大爆炸，以及2018年11月28日的河北省张家口市的“11.28”重大爆燃事故[1]。安全生产领域不仅个案影响巨大，公众伤亡总量同样惊人。国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》显示，2018年各类生产安全事故共造成34046人丧生2。安全生产主要问题集中在四个方面:一是安全基础依然薄弱;二是企业主体责任不落实;三是非法违法行为仍然突出;四是安全管理和监督不到位。
2. 安全生产法律实施效果不佳。
目前，我国关于安全生产领域的法律法规体系趋于完善，但“有法不依，执法不严”的情况大量存在。我国在安全生产领域共有11部法律、3部司法解释、20多部行政法规、30多部地方法规、100多部部门规章以及400余部安全行业标准[2]。但是，部分单位或执法人员对安全生产领域的违法违规行为不重视，检查多，执法少，不解决实际问题。以受到社会广泛关注的江苏响水大爆炸为例。虽然执法机构已经发现了安全隐患，也多次进行了行政处罚，但每一次处理都没有真正撼动企业，罚款对于企业在巨大的商业利润面前只是毛毛雨，停业整顿不过是“水过地皮湿”。执法机关宽松软的处罚模式与企业的侥幸心理最终酿成了数万吨TNT级别的大爆炸，78人死亡，200多人受伤，经济损失不可估量。
3. 现有检察监督方式手段偏软。
当前，检察机关在安全生产领域的监督具有事后、被动、柔性的特点，监督方式和手段偏软。当前，检察机关对安全生产执法活动的监督，通常是在重大的安全生产事故发生后，检察机关被动的介入调查，在发现违法行为后，检察机关的监督方式停留在制发检察建议书、纠正违法行为告知书，其制裁效果有限、强制力不足则直接导致了在实践中部分行政机关选择忽视检察机关的纠正违法通知书和检察建议书。随着国家监察体制改革的逐步完善，检察机关对安全生产过程中出现的渎职、贪污贿赂等职务犯罪的监督也得到消弱。在发生安全生产事故后的“一阵风”与“宽松软”的监督模式造成了检察机关对安全生产领域的检察监督乏力。
(二)安全生产领域检察公益诉讼的合法性
国务院于2016年发布的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确指出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。在安全生产领域提起公益诉讼不仅有政策支持，也有宪法法律依据。
1. 人民检察院具有法律监督机关的定位。
检察机关作为国家法律监督机关的身份定位、监督法律统一公正实施的功能定位被《宪法》134条明确规定。自检察制度产生，检察机关就致力于维护国家利益和社会公共利益。当公共利益受到侵害，而其他社会主体不愿或不敢或无人起诉时，检察机关自然可以作为国家和社会公益的代表提起诉讼。检察机关在安全生产领域提起公益诉讼本就是行使监督权、履行维护国家和社会公共利益职能的过程。
2. 人民检察院具有提起公益诉讼的职权。
《人民检察院组织法》第2条明确了检察机关作为法律监督机关的自我定位。检察机关通过行使国家赋予的检察权维护国家和社会的公共利益。检察机关保护公益的职能被宪法性法律确认，充分表明检察机关具有提起公益诉讼的职权。同时，也应当肩负起保护公共利益的重担。检察机关在安全生产领域提起公益诉讼，更加丰富了这一职能的外延。
3. 安全生产领域检察公益诉讼符合立法发展趋势。
2017年新修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》为检察机关在生态环保、食药安全、国有资产保护以及国有土地出让等领域提起公益诉讼提供了程序法依据。然而，对“等”应作“等内”还是“等外”理解成为理论界与实践界争议的焦点。若理解为“等内”，在生态环境和资源保护方面，检察机关以“破坏环境”为名义在安全生产领域提起公益诉讼的案例不在少数。而食品药品安全则与食品药品安全生产有密不可分的联系，两者在司法实践中的重合度更高。若理解为“等外”，关于设立互联网法院的方案中指出互联网法院可受理互联网领域检察公益诉讼案件。2018年5月通过的《英雄烈士保护法》中赋予检察机关可以对侵害英烈荣誉的行为提起民事公益诉讼的职权。两者均为检察机关拓展“等外”领域公益诉讼提供了经验3。
(三)安全生产领域检察公益诉讼的可操作性
1. 检察机关提起公益诉讼的身份和能力优势。
检察机关在诉讼过程中具有公权力机关身份、独立的诉讼地位、法定的证据调查核实权等自身条件，这在调动司法资源的有效配置、保证诉讼的程序与实体的双重正义、维护国家和社会的公共利益方面具有巨大的优势。首先，检察机关作为国家机关以及与之相匹配的特定公权力使其能够与行政机关或者拥有雄厚经济实力的企业相抗衡，从而有效改变弱小的公民或者社会团体作为原告时力量过于弱小的尴尬局面。其次，检察机关具有独立的诉讼地位。检察机关在公益诉讼中扮演着“公益诉讼人”的角色能够最大限度地保证诉讼的公益性，即减小了公益与私益的相互混合的可能性。再次，检察机关具有法定的调查核实权。从检察机关日常从事的工作来看，检察人员在办理大量普通诉讼案件时已经积累了丰富的调查取证、起诉、应诉能力，相对于普通公众与社会组织，检察机关所具有的调查核实证据并提起诉讼的人力、物力和财力往往在应对复杂的诉讼时具有明显的优势，能够最大程度地实现保护公益的目的。
2. 安全生产领域检察公益诉讼有经验可以借鉴。
2017年的《民事诉讼法》第55条与《行政诉讼法》第25条虽然没有规定安全生产领域可以提起检察公益诉讼，但安全生产领域与现行规定领域存在共性。以环境与资源保护领域为例。两者虽然在立法、司法、执行等方面存在着诸多差异，但都是通过多方主体在特定区域内协作作为特征的[3]。当前，检察公益诉讼程序基本有章可循，对于诉前程序、诉讼主体、证据标准、管辖等“两高”已经作出相关解释与规定。在此框架下，安全生产领域检察公益诉讼完全可以效仿环境资源保护、食品药品安全等领域的司法实践，按部就班地适用相关实体法和程序法。2018年6月28日，翁牛特旗人民检察院向翁牛特旗安全生产监督管理局发出督促履行职责检察建议书，督促该局依照《危险化学品安全管理条例》全面履行职责，消除公共安全隐患。该案是内蒙古自治区2018年检察机关公益诉讼十大案例之一，也是该区首例安全生产领域典型案例，充分运用诉前检察建议预防了重大安全事故的发生。虽然该案尚未进入诉讼阶段，但却充分反映了实践部门正在积极探索在安全生产领域提起公益诉讼，而我国严峻的安全生产问题也正在呼唤这一制度的建立。
3. 检察机关提起公益诉讼的能力得到锻炼和提升。
人民检察院提起公益诉讼，是一项经司法实践验证切实可行的制度，自2015年7月1日人大常委会会授权检察院在部分省市开展公益诉讼的试点工作以来，取得了显着成绩。根据2019年“两会”期间最高人民检察院的工作报告，2018年，检察机关共办理民事公益诉讼案件4393件、行政公益诉讼案件108767件4。检察机关在近几年积累的经验使得检察机关提起公益诉讼的能力不断提升。此时，在安全生产领域引入检察公益诉讼是可行的。另外，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革也为安全生产领域引入检察公益诉讼提供了条件。一个国家，要建立完善检察机关提起公益诉讼制度，需要法治的发展进步。我国自改革开放40年来，法制建设已经取得巨大进步，法治观念深入人心，政府官员依法行政的观念不断提高。所有这些，加上目前正在进行的司法改革，都为安全生产领域引入检察公益诉讼提供了条件。
二、安全生产领域检察公益诉讼的制度归宿
安全生产领域检察公益的制度归宿重点要解决的是制度的落脚点问题。理论研究和实务工作中，普遍将保护公益和进行法律监督作为公益诉讼的制度归宿，忽视了制度目标、功能和制度落脚点的区分，不利于检察公益诉讼制度的科学构建和有效运行。
(一)保护国家和社会公共利益是公益诉讼制度的基本目标
最高检发布的《检察机关提起公益诉讼改革的试点方案》第一条“目标和原则”开宗明义:建立检察机关提起公益诉讼制度目标有五点5。很多学者易将最后一点即维护国家和社会公共利益视作公益诉讼制度的落脚点，但维护国家和社会公共利益实则为提起公益诉讼目标之一而非制度落脚点。原因有下列三点:
1. 公共利益并非一个明确的法律概念，难以为公益诉讼制度提供稳固的基点。
正如陈新民教授所说，公共利益是典型的不确定法律概念，其最特别之处就在于其不确定性，这种不确定性表现在利益内容及收益对象两个方面[4]。由于“公共”和“利益”概念的不确定性，其利益内容和受益对象的不确定性，对公共利益进行界定是十分困难的。
2. 如果保护公益成为制度落脚点，那么，提起公益诉讼的适格主体完全可以更加多元化。
社会团体、人民政府甚至公民都可以成为维护公共利益的重要力量，独有检察机关难以服众。另外，检察机关作为公权力机关，在履行各项职能之时，如提起刑事公诉、提起检察建议、监督公权力运行等同样也是在维护国家和社会的公共利益。以至于行政机关和法院在行使公权力履行职能之时同样也是在维护公共利益。社会上的各种公益组织在创立之时就以维护公共利益为其宗旨。因此，维护公共利益是各方面而非检察机关一家之事。维护国家和社会公共利益是如此宽泛模糊的一个概念，检察公益诉讼制度以此为落脚点明显有些站不住脚。
3. 检察公益诉讼制度的有效运行建立在对公共利益的损耗上。
检察公益诉讼是以消耗大量司法资源为前提的，控辩审三方在诉前准备、庭审、诉后上诉、抗诉、执行等都建立在对公权机关人力、物力、时间等成本大量消耗的基础上。现在国家大力提倡优化司法职权配置、缓解办案压力、提高办案质量原因也在于司法资源同样有限，在维护国家与社会公共利益方面同样很重要。
(二)监督国家法律的统一实施是公益诉讼制度的基本功能
国家在安全生产领域已有一系列的法律法规政策，为何安全生产事故依旧频发，究其原因是已有法律法规政策没有被贯彻执行，检察机关在安全生产领域提起公益诉讼正是在监督有关部门依法履行职责。但是，监督国家法律的统一实施不应成为制度的归宿，而应是基本功能。
1. 检察公益诉讼并非监督国家法律实施的唯一方式。
监督法律实施方式具有多样性。经过几十年的建设，我国现行的法律实施监督体系已经较为完备。以行政执法监督体系为例，包括行政机关的自我纠察与外部纠察体系。前者主要包括行政机关的内部监察部门和行政机关的监督，后者则主要包括人大、审判机关、检察机关、社团组织、媒体以及公众的监督。而随着国家监察体制改革的完成，监委会也是一个有力的监督主体。另外，各个监督主体依法履职的方式也有较大的差异。
2. 公益诉讼并非行政行为检察监督的唯一方式。
行政行为检察监督是指检察机关对于行政机关及其工作人员的行政行为所进行的法律监督[5]。随着十八届四中全会的重大改革部署的逐步落实，行政检察监督从以往单一的诉讼监督扩大到诉讼监督与行为监督并行。诉讼以其权威性、判决结果形成的示范效应、对特定社会关系的调整作用而在纠纷解决中占据着不可替代的作用，从而为探索行政行为检察监督开辟了一条全新的道路。诉讼监督的有效性是建立在对司法资源的大量消耗的前提上的，因而公益诉讼在检察机关发现行政机关违法行使职权、不行使职权的督促纠正机制中不可能也不应当占据主导地位。2019年，“两会”最高人民检察院的工作报告也强调了诉前程序在实现公益的重要作用。报告指出:检察机关通过诉前程序促使有关主体依法履职能够以最少的司法投入获得最佳的社会效果。2018年，检察机关共办理诉前程序案件102975件。检察建议的采纳率达到97.2%，更多问题在诉前得以解决6。由此可见，检察机关依照诉前程序向行政机关发出检察建议这一监督程序在整个检察督促机制中应占主导地位。
(三)检察机关提起公益诉讼的制度落脚点是解决法律纠纷
无论是保护公益，还是法律监督，都是正当的，必要的，符合人民期待、符合国家需要的。但既然是诉讼，就一定要解决可诉性的问题。
1. 要有争议。
很多的公益诉讼实践证明，有些时候行政主体不履行法律职责具有许多客观制约因素。公益诉讼制度设立目标之一在于维护国家和社会公共利益，而司法资源亦属于公共利益之一。如果司法权过度扩张，法院包打天下，无所不包，不仅仅会造成案件压力大，司法权配置不当问题，更会导致司法权无法平衡与其他权利的关系[6]。近期，在吉林省人民检察院诉珲春市国土资源局一案中，检察院提起了抗诉。其中，法院在裁判文书的说明事项中指出实现公益的目的并非一定要通过进入公益诉讼程序方能实现，公益诉讼的价值更不能以司法裁判的数量和检察机关胜诉的比例来衡量7。
2. 要有法律争议。
法律争议是相对于宗教争议、学术争议、政治争议而言的，在司法的框架下仅应解决法律争议。但这就涉及到了关于法律争议与其他性质争议的边界问题。这是与国家的政治、文化、宗教信仰、经济等密切相关的，我国目前并没有相关规定，以至于大量非法律争议问题被起诉到法院，法院受理后现有的司法框架不能解决，最终仍会回归到其他框架内解决。以珲春市国土资源局为例，在其接到检察建议后，及时向市政府主要领导进行汇报，进行调查，但在履职过程存在维护国防公路安全排险修缮的正当行为。当事人死亡、部队不配合调查等多种因素干扰8。在检察机关提起公益诉讼之前，行政机关已经依法履行职责并采取有效措施，但因行政执法程序及执法条件所限，尚未完全消除违法后果。这种情形不存在法律争议，检察机关提起诉讼并无实质意义。
综上分析，在安全生产领域引入检察公益诉讼的制度归宿应是解决在安全生产领域存在的法律纠纷。检察机关只有坚持一定的起诉标准，才能让公益诉讼制度焕发出长久的活力。
三、安全生产领域检察公益诉讼的制度构建
安全生产领域检察公益诉讼，符合党和人民期待，法理依据充分。当下安全生产领域检察公益诉讼面临的问题，不是可不可以开展的问题，而是如何开展的问题。对此，需要进一步明确法律依据和相关配套制度。
(一)通过司法解释扩大检察公益诉讼等外领域
对《行政诉讼法》与《民事诉讼法》中关于“等领域”的规定应做“等内”理解还是“等外”理解，对于拓展检察公益诉讼范围有着重要影响。安全生产领域应属于“等外”领域，即检察机关经调查发现在安全生产领域有符合“行政机关以作为或不作为的违法方式致使国家和社会公共利益受到侵害”的法律构成要件，就可以启动公益诉讼诉前程序向行政机关发出检察建议，若由于行政机关惰于履行职责的行为致使公益处于持续受损状态，检察机关就可提起行政公益诉讼。这其实是符合检察公益诉讼顶层设计目的的。结合前文论述的检察机关提起公益诉讼制度的五个目标可以发现，制度设计并没有对检察公益诉讼的范围进行限定。此外，2016年12月，国务院在《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确提出要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度9。”2018年5月1日，《英雄烈士保护法》正式实施后，又赋予检察机关在英烈名誉保护领域提起民事公益诉讼的职权10。可见，在检察机关提起公益诉讼的范围上，顶层设计者保持的是一种开放的态度。明确了安全生产领域属于“等外”公益诉讼这一点，就可通过最高院与最高检联合发布司法解释的形式扩大检察公益诉讼的受案范围，而立法模式就完全可以借鉴环境资源、食品药品安全、英烈保护等领域的立法例。
(二)适时修订《中华人民共和国安全生产法》
建立安全生产领域公益诉讼制度，完善相关的法律法规是当务之急。结合现今的法律体系和司法实践，在《安全生产法》中增加安全生产公益诉讼的相关条款最切合实际。主要有以下几点原因:首先，安全生产涉及的领域过于广泛，调整安全生产的法律、法规、规章十分庞杂且位阶有别，操作起来过于困难也无实质必要。《安全生产法》作为安全生产领域的基本法律，对其进行修改就能实现安全生产领域的覆盖。其次，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改不久，短期内再进行修改不利于维护法律的稳定性，而《安全生产法》恰逢修改时机。最后，《英雄烈士保护法》中规定在“英烈保护”这一“等外”领域开展检察公益的立法模式也为其修改提供了宝贵的经验。具体而言，可对《安全生产法》做如下修订:
1. 将总则第三条中的“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”修改为“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、检察监督、行业自律和社会监督的机制”。
2. 在第四章“安全生产的监督管理”中增加一条作为第六十九条:人民检察院在履行职责过程中发现安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。
(三)明确安全生产领域检察公益诉讼的启动标准
在安全生产领域引入检察公益诉讼进行监督应明确诉讼的启动标准，注意要点包括启动时机、启动条件和启动目的等一系列问题。
1. 启动时机在严格执行诉前检察建议后。
检察公益诉讼应在诉前程序后，并与其他纠纷处理程序不冲突的情况下启动。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条和第40条分别规定了检察机关在提起民事公益诉讼和行政公益诉讼之前应当履行的诉前程序11。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经前置程序和解决公益受损的重要方式。通过向相关单位发出检察建议，督促相关主体在一定期限内履行职能或纠正违法行为，维护国家利益和社会公共利益。实践中，也是通过诉前检察建议纠正了绝大部分的公益受损问题。因此，检察公益诉讼应在诉前程序后启动。
2. 启动条件是行政机关不依法履行职责。
《行政诉讼法》第25条指出，人民检察院向法院提起诉讼诉的条件是行政机关不依法履行职责。而2018年3月，两高联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条则指出行政机关应当积极回复检察建议书，检察机关可针对检察机关不依法履行职责的行为提起诉讼12。可以发现，两个法律规定中均指明了启动的原因是行政机关不履行职责。关于对依法履行职责的认识，在《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》(征求意见稿)中指出“对于行政机关已经依法启动行政处罚的立案、调查等程序，尚处于作出行政处罚的法定期限内，则应看其是否在法定期限内作出行政处罚决定，是否存在客观障碍，不能一概认定为未依法履行职责。”由此可见，不完全履职应当分情况考虑。具体而言，可包括以下情形:当行政机关完全不履行职责时应符合起诉标准;当检察机关由于“主观不愿”而部分履行职责时符合起诉标准，当由于“客观不能”而部分履职时应该进行综合考量;当检察机关已经完全履行职责时，无论公共利益是否依旧处于受侵害状态都不符合起诉标准。
在司法实践中判断“依法履行职责”也应当坚持行为标准而非结果标准。原因有三点:一是结果标准过于严苛、结果责任不切合实际情况、以结果为导向并不能起到预防作用。这在安全生产领域更为突出，当安全责任事故发生之时再追究责任就显得为时已晚。二是在经济上存在区域差异、在政治上存在中心工作。我国幅员辽阔，不同地区间的发展水平存在较大差异，这也导致了行政机关的工作中心存在偏差，对结果采取统一标准不利于各主体间的平衡与协调。三是以结果为标准易侵蚀行政机关监管工具选择权和程序判断裁量权。
3. 启动目的是解决具体法律争议。
能否启动诉讼程序的关键在于被诉行为是否具有可诉性，也就是是否具有法律争议。如果可以通过行政途径解决则不必通过司法途径，如果可以通过更为经济高效的非诉途径解决则不必通过占用大量司法资源的诉讼途径解决。在安全监管职能部门虽未对检察建议进行回复，但已经以实际行动对检察建议作出回应的情形中，实际上行政机关与检察机关并不存在实质争议，就不应当启动公益诉讼程序。检察机关与行政机关存在法律争议的标准可以包含以下几点:一是主观标准。双方就履职的主体存在争议;检察机关对安全生产监督管理职责部门就是否在一定期限内通过书面形式或具体行为对检察建议作出回复存在争议;安全生产监督管理部门对检察机关检察建议内容有争议;双方就国家利益或社会利益处于受侵害状态存在争议。二是客观标准。检察机关对行政机关履职的方式、方法、对象等具体履职行为存在争议;双方关于行政机关是否具备履职能力、是否具有客观因素制约导致履职不能存在争议。
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注释
1参见《李克强对全国安全生产电视电话会议作出重要批示》，载于中国政府网:www.gov.cn/guowuyuan/2019-07/26/content_5415651.htm，最后访问日期:2019年8月6日。
2参见国家统计局官网:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，最后访问日期:2019年6月2日。
3(1)《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条:“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现第一款规定的行为，需要检察机关提起诉讼的，应当向检察机关报告。”
4(1)参见《2019年最高人民检察院工作报告》，载于最高人民检察院网站:http://www.spp.gov.cn/tt/201903/t20190312_411422.shtml，最后访问日期:2019年7月25日。
5(2)参见《检察机关提起公益诉讼改革的试点方案》，载于最高人民检察院网站:http://www.spp.gov.cn/zdgz/201507/t20150703_100706.shtml，最后访问日期:2019年6月2日。
6(1)参见《2019年最高人民检察院工作报告》，载于最高人民检察院网站:http://www.spp.gov.cn/tt/201903/t20190312_411422.shtml，最后访问日期:2019年7月18日。
7(1)参见延边朝鲜族自治州中级人民法院(2018)吉24行终104号珲春市人民检察院诉珲春市国土资源局不履行法定职责一案二审行政判决书。
8(2)同前注。
9(3)参见《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，载于中国政府网:http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5156728.htm，最后访问日期:2019年6月2日。
10(4)《英雄烈士保护法》第二十五条规定:“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”
11(1)《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条规定:“人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序:(一)依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼;(二)建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第40条规定:“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。”
12(2)《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条:“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”