以顶层设计展开的司法体制改革关键举措

　　党的十八大以来，以***同志为总书记的党中央坚持“摸着石头过河”与顶层设计、总体规划相结合，全面深化“五位一体”总布局改革，推进各项工作在法治轨道上不断向前发展。司法体制改革作为全面推进依法治国的关键举措和深化政治体制改革的重要组成部分，围绕“坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”的改革目标，提出了一系列深化改革的具体举措，引发了社会各界的广泛关注和热烈讨论。笔者认为，理解当前深化司法体制改革的推进举措，必须首先把握举措背后的顶层设计问题，冷静、客观地认识和判断当前改革的整体走向，从而更好地把改革落到实处。
　　
　　一、司法体制改革的顶层设计及其实施方案

　　1． 司法体制改革的顶层设计及其理论基础

　　注重“顶层设计”是中央新一届领导集体推进改革的核心思想，正如***总书记指出的“随着改革不断推进，必须加强顶层设计和总体规划，提高改革决策的科学性、增强改革措施的协调性”［1］。就当前关于“顶层设计”的一般理解而言，它指的是“从最高层次上去寻求问题的解决之道”［2］，换言之，顶层设计之决定权主要在中央最高层，其着眼点主要在宏观和总体层面，其合理性基础主要包括实践和理论两个层面。那么，当前关于司法体制改革的顶层设计是什么呢? 其合理性基础在哪里?

　　笔者认为，当前关于司法体制改革顶层设计的核心特征就是强化司法权力的制度约束与尊重司法运行的内在规律的统一。一方面，司法权作为国家公共权力的重要组成部分，必须强化制度约束，实现党的十八大提出的“坚持用制度管权管事管人”和***总书记提出的“把权力关进制度笼子”的要求。就当前强化公共权力制度约束的一般趋势来看，推进主体、职权、机构、程序、责任的法定化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行是三个基本的导向，体现在司法体制改革上就是要进一步规范司法权力运行，保障人民参与司法、监督司法和推进司法公开化、以公开促公正。另一方面，司法权力又具有不同于一般国家公共权力，尤其是行政权力的权力属性和运行规律。党的十八大以来关于深化司法体制改革的一个鲜明特征，就是强调尊重司法规律，尤其把“公平正义”作为司法制度的核心价值，把“权利救济、定纷止争、制约公权”作为司法制度的主要功能，确保司法机关依法独立公正行使司法职权作为改革重点，在此基础上提出推进管理体制改革和优化职权配置的具体举措。

　　［3］就实践层面看，司法体制改革的顶层设计问题主要是在客观认识当前司法领域存在的主要问题和突出矛盾的基础上，科学地回答社会主义司法制度改革的目标和任务问题。而就理论层面看，则必须首先回答社会主义司法的权力属性与功能定位问题，这是确保改革方向正确性和改革举措科学性的认识论基础。司法权的职权属性与功能定位是司法理论的“元问题”，是司法改革顶层设计的先决问题，它反映出一个国家对于司法权在现代国家权力体系的角色和作用的思想认识，对司法机关的组织建制、职权配置和制度保障具有决定性的影响。

　　考察当前司法体制改革关于此问题的认识，笔者认为，它突出地强调了司法权力的三种属性: ( 1)司法权的中央事权属性。由此认知切入，通过推进司法人财物省级统筹等举措，理顺司法外部体制关系，着力解决当前舆论普遍批评的司法管理体制的“地方化、行政化”问题; ( 2) 司法权力的审判权属性。审判权是整个司法权力运行中心，以此认知出发，通过优化司法职权配置，完善司法运行机制和诉讼制度，更好地解决制约现实司法公正、高效、权威运行的问题; ( 3) 司法权的判断权属性，即司法权的本质是判断权。司法决定的合理性建立于“援法说理”基础之上，为此必须保障司法人员，尤其是法官的独立判断，由此认知出发，通过排除外部干预、确立司法责任制，强化职业保障等举措，更好地确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权和检察权。

　　2． 司法体制改革的实施方案

　　与我们国家以往的改革推进过程相同，本轮司法体制改革仍然采用了一种由中央明确改革总体方案，选择若干地方先行试点，在此基础上总结经验、全国推广的推进思路。具体而言:

　　第一，在中共中央层面: 党的十八大提出了深化司法体制改革的总体要求，即“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署，提出了“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”改革要求，并分别就“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”进行了具体部署。

　　2014 年中央政法工作会议明确了新形势下政法工作的主要任务和深化司法体制改革的基本要求。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》( 以下简称四中全会《决定》) 最终明确了“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，并在“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”、“优化司法职权配置”、“推进严格司法”、“保障人民群众参与司法”、“加强人权司法保障”、“加强对司法活动的监督”等六个方面做出了具体部署。

　　第二，在中央全面深化改革领导小组层面: 2014年 2 月 28 日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。2014 年 6 月 6 日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对司法改革若干重点难点问题确定了政策导向，尤其是就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等 4 个方面的改革内容，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海 6 个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。2014 年 12 月初，中央政法委又批准了贵州省的司改试点方案，司法改革试点地方增加至 7 个省市。2014 年12 月3 日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。

　　第三，在中央各政法机关和地方试点层面: 最高人民法院 2014 年 7 月 9 日公布《人民法院第四个五年改革纲要( 2014 －2018) 》，针对 8 个领域，提出了45 项具体改革举措。［4］与此同时，围绕相关重点改革领域，中央各政法机关联合出台了一系列规定:

　　( 1) 围绕涉法涉诉信访诉讼终结制度改革，中央政法委 2014 年 9 月印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个文件; ( 2) 围绕防止冤假错案，中央政法委下发了《关于切实防止冤假错案的规定》、最高人民法院颁布了《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》、最高人民检察院制定了《关于切实履行检察职能、防止和纠正冤假错案的若干意见》、司法部印发了《关于认真履行司法行政机关职能、切实防止冤假错案的通知》; ( 3) 围绕司法公开，最高人民法院 2013 年 11 月发布了《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》及《人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，要求人民法院以推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设为契机，打造阳光司法工程; 最高人民检察院 2013年 10 月发布了《深化检务公开制度改革试点工作方案》; ( 4) 围绕司法权力运行，最高人民法院 2013 年10 月发布《关于审判权运行机制改革试点方案》，在上海第二中级人民法院等 9 个中级和基层法院试行。最高人民检察院 2013 年 11 月部署在河北等 7个省( 直辖市) 的 17 个地市级检察院和基层检察院开展试点等等。在地方试点层面，截止 2014 年 12月，7 个试点省市的司法改革试点方案均已获中央政法委批准。

　　二、围绕顶层设计展开的司法体制改革关键举措

　　当前司法体制改革在具体推进举措设计上，一个十分重要的特点就是坚决破除制约司法权依法独立公正运行的体制机制因素。就司法权运行的外部制约因素而言，改变当前司法机关人财物受制于地方，理顺司法机关与党委、政府的体制关系，防止司法运行的外部不当干预等内容，无疑是确保司法权依法独立公正运行的前提性条件; 就司法权运行的内部制约而言，则必须改善司法运行效能上的”三难“问题，破解司法行政化带来的”审者不判、判者不审“等老问题，优化司法机关间的职权配置，推进以审判为中心的诉讼制度改革。与此同时，强化司法人员的主体责任与职业保障，使其真正能够依法独立公正行使判断权亦是当前改革的关键举措。
　　
　　1． 理顺体制关系，深化司法管理体制改革
　　
　　关于现行司法体制的弊端，长期以来人们关注的焦点是“政法委”改革和“司法管理的地方化、行政化”问题，认为这是导致外部因素干扰司法正常运行、行政逻辑左右司法办案的主要原因。本次司法体制改革围绕这些问题，推出了一系列比较重大的改革举措，主要包括:

　　( 1) 党委政法委功能的重新定位。***总书记在 2014 年的中央政法工作会议讲话中已经论及政法委的功能定位问题，强调要围绕三大任务、处理好三对关系。四中全会《决定》延续了这种基调，一方面强调“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”; 另一方面则要求“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”。

　　( 2) 实行司法机关人财物省级统筹。其中的核心问题是经费保障问题。党的十七大以来的政法经费保障制度改革，将政法经费划分为“人员经费、公用经费( 包括日常运行公用经费和办案( 业务) 经费) 、业务装备经费和基础设施建设经费”四大类，并在此基础上建立了分项目、分区域、分部门的政法经费分类保障政策。此次司法管理体制改革的核心思想是不再实行按行政层级分层的保障体制，改由省一级统筹，而远期的目标则是实现司法机关人财物主要由中央统一管理和保障，力图从根本上改变司法机关受制于地方的局面。

　　( 3) 建立领导干部干预司法责任追究制度。四中全会《决定》要求“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权”，同时，提出要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分; 造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。这是一个重大的突破，现行法院组织法第 4 条、检察院组织法均只规定不受行政机关、社会团体和个人的干涉，《决定》将其扩大为“党政干部”，日后如能通过立法修改落实该精神，应当更有利于实现法官、检察官依法独立公正办案。

　　2． 优化职权配置，健全司法权力运行机制

　　优化职权配置，健全司法权力运行机制，这是本次司法体制改革举措最为集中的领域，主要涉及公、检、法、司四家职权关系，上下级法院之间、法院内部审判组织之间、业务部门与综合部门之间关系的重新梳理，关键是破解司法运行机制上的“行政化”问题，创造有利于司法公正实现的内部组织和制度环境。关键举措包括:

　　( 1) 健全司法机关之间相互配合、相互制约机制。司法机关公、检、法、司四家的关系问题，由于受制于传统意识形态和前苏联制度模式的影响，奉行的是一种“工作流水线”式的职权分工安排，各机关之间各管一段、各自负责，而不是按照法治的原理，遵循程序正义的基本要求，以落实公正审判为基本宗旨。

　　［5］四中全会《决定》仅仅提出要“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，目前尚无法从中看出重构四机关之间关系的改革意图。

　　( 2) 改革管辖和审级制度，优化法院组织职权体系。管辖与审级制度是关系法院体系内部职权配置的重大问题，亦是法院能否理顺运行机制，树立自身权威的关键环节。在管辖制度改革上，《决定》提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。有关管辖权的制度改革有利于人民法院更好地摆脱地方主义的影响，确保法院依法独立行使审判职权，这既是借鉴西方国家成熟做法的结果，亦是总结专门法院以往跨区管辖成功经验的结果。在审级制度的改革上，《决定》提出“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”。这些规定不仅进一步明确了各级法院的职能定位，同时更有利于在案件分类、分流基础上，提升各级法院的专业能力，更好发挥法院体系内部的监督职能，有效维护司法权威。笔者认为，改革以后，基层法院的主要职能重在“纠纷解决”，二审法院重在“案结事了”，高级法院和最高法院则主要集中于促进审判监督，促进“法制统一”。

　　( 3) 推进“三个分离”改革，促进法院聚焦审判主业。《决定》提出，要“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”、“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”、“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”。笔者将此次改革欲实现的审执分离、司行分离和诉访分离称之为新“三个分离”，以区别于肖扬时期主推的“立审分离、审执分离、审监分离”三个分离。与肖扬时期主要在法院内部实现三个分离不同，当前司法体制改革试图将判决执行、司法行政、涉法涉诉信访由法院业务中剥离出来，使之能够集中精力聚焦审判主业。笔者认为，此项改革如能落实到位，不仅有利于优化法院内部的人员、资源配置，提升法院工作效能和诉讼效率，亦有助于逐步增强法院专业实力，促进司法公正的实现。

　　( 4) 建立司法责任制，“让审理者裁判、由裁判者负责”。“审者不判，判者不审”是我国现实司法运行中饱受诟病的地方，亦是学界批评司法管理行政化的主要表现，而导致此司法矛盾的根源在于司法系统内部行之已久的案件审批制度和审判委员会制度。三中全会《决定》中即已提出“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”，四中全会《决定》则进一步办案责任制，落实谁办案谁负责，同时提出“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。可以说这系列规定既明确了审判过程的主体责任，亦强化了审判质量的事后责任。事实上，改革开放以来我国法院改革在此问题上着墨颇多，尤其是在强化合议庭的审判职能、推进审委员的“庭审化”改造上取得了很大进步。此次改革的重心更多地体现在进一步推进和落实以往改革的正确方向，同时更加突出强化了法院审判的事后责任，其中有效治理司法不公、司法腐败问题的意味甚浓。

　　( 5) 推进严格司法，改革以审判为中心的诉讼制度。事实认定与法律适用是司法审判的两大环节，以事实为依据，以法律为准绳则是我国司法审判的核心理念，四中全会《决定》提出要“坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”。然而，就《决定》内容的比重而言，重心显然在“事实认定”，尤其在证据制度改革上，一如《决定》提出要“确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。实际上，此次《决定》之所以将改革的重点放在前者，这与近年来我国司法领域，尤其是刑事司法领域出现了许多社会影响巨大，群众反映强烈的冤假错案有直接关联性。冤假错案的频繁“曝光”，既与过去一段时间某些刑事办案指导思想偏差有关，比如过分强调“命案必破”，导致公安机关破案压力巨大，为求尽早破难而采用刑讯逼供; 同时更与诉讼制度尤其是证据制度不完善有关。我国学术界自上世纪90 年代以来一直在呼吁引入“沉默权”、“非法证据排除”等制度，现行诉讼法虽在历次修改中有所体现，但仍需按照四中全会《决定》提出的“健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度”要求加快法律修改，推进司法事实认定环节上的制度完善。

　　3． 强化职业保障，确保依法独立公正司法

　　司法权的核心是审判权，审判权的本质是判断权，实现判断权的关键是法官能够独立判断、“援法说理”。司法公正理念的落实和制度改革的推进，最终还是取决于法官的行为表现。笔者认为，四中全会《决定》关于司法体制改革的最大亮点就是强化了司法的职业保障，具体而言:

　　( 1) 完善职业准入，建立法官、检察官逐级遴选制度。司法人员依法独立公正判断既是一种专业能力，同时又是一种职业伦理。通过完善职业准入，形成法治职业共同体，有助于确立和巩固司法运行的专业主导逻辑。《决定》提出要“健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制”。同时，建立法官、检察官逐级遴选制度，“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”，这将有助于我国法治职业共同体的形成，从而为法治国家建设提供一种稳定而长期的人力资源支撑。

　　( 2) 强化职业保障，建立符合职业特点的人员管理制度。强化法官的职业保障，尤其是法官的身份保障与薪酬保障是西方衡量一国司法自主性的核心指标。四中全会《决定》提出要“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”。这一规定实际确立了中国特色的司法人员身份保障制度。与此同时，四中全会《决定》还强调要“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度”，把薪酬保障纳入制度改革内容。事实上，强化司法职业保障是确保司法人员依法独立公正判断的制度前提，而法治职业共同体的存在则为其提供了一种伦理支撑。在已开始实施的各地试点方案中，司法员额制均被作为推进职业保障制度体系建立的关键环节，首先由编制比例上保障司法一线的人员配置和专业要求，在此基础上落实身份和薪酬保障，可以循序渐进，减少改革的内部压力。而在比较法上，法官的终身制和高薪制基本上是一个通行的做法，其背后的深意是希望司法人员能够免于恐惧和利诱，只依据法律和良心进行判断，而具备共同职业伦理和事业观念的共同体的存在则更有利于强化此种内部认同，抵制经济、政治因素的不当影响。

　　( 3) 健全职业惩戒，加强司法活动的内部监督。

　　司法作为一项专业性日益增强的活动，存在着比较显着的“信息不对称”效应，因此，最有效的监督方式应当是“同行监督”，通过规范职业行为，健全职业惩戒来消除源自司法队伍内部的腐败诱因，加强司法队伍的廉洁自律。四中全会《决定》一方面要“明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”; 另一方面还要求“依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。

　　对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任”。以上两个方面的规定可以说是抓住了根治司法腐败的关键环节和重点人群，是在以责任倒逼法治队伍内部的廉洁自律。与此同时，《决定》还提出要“规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正”。这可以说是防止舆论干扰司法判断的又一应对之策。

　　4． 加强人权司法保障，推进司法公开和司法监督

　　司法权作为一项公共权力，既要尊重其运行规律，破除影响司法公正的体制机制障碍，同时又必须顺应民主的要求，以公开促公正，接受人民的监督。

　　司法权力的目的在于维护和保障公民权利，尤其是当事人诉讼权利的保障更是对抗司法权腐败滥用的最有力武器。在司法的人权保障上，四中全会《决定》提出要“强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”。在司法公开上，四中全会《决定》提出要“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度”。

　　在具体的推进方案中，最高院、最高检均把推进司法公开，以公开促公正作为自身的重点工作来加以优先推进。在司法民主监督上，四中全会《决定》还提出要“保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益”，加强司法活动的监督，尤其以完善人民陪审员和人民监督员制度为抓手，加强对审判活动和检察活动的监督。

　　三、协调各方关系，凝聚司法体制改革的共识与动力

　　当前司法体制改革在问题导向、改革方向之明确，顶层设计、实施方案理念创新之全面，推进举措之有力应当说得到了学术界的广泛肯定，［6］诚如笔者上文之分析所呈现的，当前司法体制改革体现了鲜明的追求强化公共权力制度约束与尊重司法运行自身规律之统一性特色。然而，考虑到当前全面深化改革已进入深水区与攻坚期，对司法体制改革进程中必然会遇到的困难与阻力必须保持高度清醒，笔者认为，当前尤其必须注意平衡好以下四个方面的张力问题:

　　1． 社会外部需求与内部运行现实之间的张力。当前，我国经济发展和社会转型已进入一个重要的“拐点”时期，不仅社会矛盾仍属于高发、多发期，而且对于社会形势的判断与改革推进的方向正呈现出一个比较微妙的“观点角力”局面，必须高度重视，谨慎对待。笔者认为，司法改革虽是全面深化改革的关键举措，然而一般民众寄望于通过当前的司法改革解决好整个社会的公平正义问题未免使司法“承受了难以承受之重”。与此同时，“案多人少”这一困扰现实司法运行的最突出矛盾很难在短期内改变( 尤其是立案制度由审查制改为登记制、公益诉讼制度的建立恐怕会引导更多案件进入法院) ，而社会舆论环境对于司法的不信任感亦有赖于改革效应的持续释放才能改变，因此，必须做好司法改革之长期性、艰巨性甚至反复性的社会心理准备。

　　2． 用好增量与盘活存量之间的张力。随着我国国家和社会治理方式转型进程的加快，可以预见司法在法治工作当中的地位和作用将不断增强。这实际上意味着我国公共政治领域的资源配置方式将发生重大变革，如何处理好司法体制改革推进进程中的资源配置问题会是一个相当棘手的难题。以法院职业保障制度改革为例，在现有法院人事编制数量很难有较大增长的情况下，如何通过员额制改革“盘活存量”，在保障法院一线工作人员比例的同时促进现有人员的职业转型将是一个重大的挑战。同时，如何确保新进人员( 包括由律师当中选拔的人员)由基层和法官助理为起点向法官的职业发展模式成长，建立起以专业能力为基础的内部权威认同体系，亦只能是一个渐进的过程。

　　3． 强化约束与有效激励之间的张力。全面推进依法治国本质上就是强化对于公共权力的制度约束，党的十八大以来尤其注重通过严格责任来打击违法腐败，倒逼权力依法依规运行。可以预见，未来我国公共权力运行包括司法权力的运行，受制度的约束将越来越强，这从客观上需要党员干部和国家机关工作人员提供法治思维和依法办事能力，尽快适应法治新形势。同时，在中国特定的政治语境内，随着制度约束的增强，如何实现制度内的有效激励将成为一个必须严肃对待的新话题; 尤其在政绩考核层面，需要加快研究制定出台更符合法治新形势和政府新职能的考核指标体系。与此同时，笔者认为，随着司法人员管理制度的改革，司法工作人员尤其是干部的“内部流动性”特征将更明显。在此背景下，司法体制改革关于职业保障的规定最为关键之处恐怕就在于落实薪酬保障体系，如何突破观念和体制上的“藩篱”，率先在司法队伍当中实行高薪养廉，无疑又将是司法改革道路上的又一个重大挑战。

　　4． 顶层设计与基层创新之间的张力。当前司法体制改革主要采用的是一种地方试点先行，整体有序推进的改革模式，七个省市的试点结果将直接决定着今后全国推广方案的整体样态。与经济社会改革更多的是“红利”、“绿灯”不同，司法体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，改革试点更多的是一种施加限制、加强约束的行动，因此，尽管试点是地方性的行为，但是其关注度和影响面却从一开始就是全国性的。为此，必须注意一方面要结合各地实际推进试点改革，同时亦要从一开始就关注试点的全国影响问题，关注非试点地区对于相关改革的意见建议，比如上海作为东部沿海地区的改革试点，就必须注意浙江、江苏等省的改革建议。

　　四、结 论

　　总之，司法体制改革作为全面推进依法治国的关键举措，其顶层设计与推进举措能否有效落实实际上将会对法治改革全局产生重大的影响。必须在坚持问题导向、改革方向的前提下，稳步、有序地推进，必须及时有效地回应改革进程当中出现的认识分歧与实践困扰，不断凝聚改革共识与推进动力。

　　参 考 文 献
　　
　　［1］***． 关于四中全会《决定》的说明［N］． 人民日报，2014 － 10 － 29( 1) ．
　　［2］竺乾威． 辩证看待顶层设计与摸着石头过河的关系［N］．北京日报，2013 －1 －7( 17) ．
　　［3］孟建柱． 新形势下政法工作的科学指南［N］． 人民日报，2014 － 1 － 29( 7) ．
　　［4］贺小荣． 人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径［N］． 人民法院报，2014 －7 －16( 5) ．
　　［5］陈瑞华． 从“流水作业”走向“以裁判为中心”［J］． 法学，2000( 3) ．
　　［6］刘红臻． 新一轮司法改革的难题与突破［J］． 法制与社会发展，2014( 6)