城市基层治理体系问题与构建路径

　　摘要：当前我国城市基层社会治理处于多种矛盾与错位运行中，主要存在着纵向治理体系责权利不匹配与错位现象严重、社区与小区自治不成熟、封闭小区不便利与不经济等问题。提出要构建与完善“一级行政，二级自治”的街道办事处-社区居委会-居民小区治理体系，明确街道办事处、社区居委会的职责与功能定位，突出服务功能，强化社区文化建设，提升居民自治意识与自治能力等。同时，建立与完善公共服务平台体系、社情民意的沟通和反馈机制、重大事件应急处理机制等配套措施，持续推进我国城市基层的和谐稳定、安居乐业和长治久安。

　　关键词：城市基层治理体系； 社区服务； 街道办事处； 社区居民委员会； 居民小区；

　　作者简介： 贺曲夫（1973-），男，湖南岳阳人，湖南科技大学商学院教授，博士，研究方向：城市经济与社区发展；； 曾万涛（1966-），男，湖南益阳人，湖南省人民政府发展研究中心研究员，博士，研究方向：城市经济与社会发展。；

　　基金： 湖南省哲学社会科学基金项目“基于网络空间的城市基层行政区-社区-街区制小区治理体系及其配套措施研究”（16YBA151）；

Establishing and Improving China's Urban Community-Level Social Governance System and Supporting Measures

　　Abstract:At present, China's urban community-level social governance system model is in a variety of contradictions and dislocations. The main problems include the mismatch and dislocation of responsibilities and rights in the vertical governance system, the immaturity of autonomy of communities and small residential areas, and the inconvenience and uneconomical issues of closed small residential areas. The article proposes to build and improve the governance system of sub-district office-community neighborhood committee-small residential community by “first-level administration, second-level autonomy”, clarifying the responsibilities and functional positioning of sub-district offices and community neighborhood committees, highlighting service functions, and strengthening community cultural construction, as well as enhancing residents' sense of autonomy and ability of autonomy. At the same time, it is recommended to establish and improve such supporting measures as a public service platform system, a communication and feedback mechanism for social conditions and public opinion, and an emergency response mechanism for major incidents, so as to continue to promote harmony and stability, enabling people to live and work in peace and contentment.

　　Keyword:urban community-level governance system; community service; sub-district office; community neighborhood committee; small residential area;

　　党的十九届四中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”[1].我国城市基层需要构建完善的治理体系、基于网络的空间管理体系、公共服务体系、重大突发事件应急处置体系等，探索科学而切实可行的实现路径，持续推动社会治理重心向基层、向社区下移，保障居民的合法权益，以及安全、便捷的生活环境[2],维护我国城市基层的和谐稳定、安居乐业和长治久安。

　　一、我国城市基层治理体系的现状

　　在我国多年的城市基层治理实践中，已经形成了相对稳定的行政区（街道办事处）-社区（居委会）-居民小区治理体系。这个体系上接区或不设区的市（县级市）政府，下联普通居民，共同构成了具有鲜明中国传统街坊特色的城市基层治理结构与运行体系。

　　改革开放以来，我国各地进行了改革与完善城市基层治理体系的探索与实践，进一步理顺了政府与社区的关系，创新社区组织及其运行机制，取得可喜成就。当前，我国的城市基层治理体系主要是指在城市基层的街道-社区-小区的纵向系统范围内，实行“一级行政，二级自治”的纵向管理体制，由基层政府（街道办事处）-社区居委会-小区业委会、各种社会组织与团体、社区公民依据一定的规则和规定，通过协商与协调、资源共享等多种方式管理社区事务，以增加内部凝聚力，维护居民的合法权益，共同推进社区建设及社会发展。

　　二、当前我国城市基层治理体系存在的主要问题

　　由于历史原因，多年来，在我国城市基层治理体系运行过程中，行政区的运行体系过度嵌入社会自治结构中，即政府行为深度介入社区居民自治，致使社区自治性自治具有明显的行政化倾向，从而导致社区居委会和居民小区的自治组织发育不完全，并由此产生一系列问题。

　　（一）法定的职能结构与自治功能和现实中责权利不匹配与错位现象严重

　　首先，街道办事处只是上级政府的派出机关[3],并不是正式的一级行政区，现实中的街道办事处却是按照乡镇一级行政区的模式设置机构、进行运转，并对社区居委会进行管理，市（区）政府职能部门经常越过市（区）政府，将部门管理工作径直交付给街道办事处，混淆了街道办事处的定位，以及与市（区）政府职能部门的职责关系。其次，按照法律法规，社区居委会是社区居民的自治组织，依法应该实行居民自治[4],可现实是它们被街道办事处当成自己的下级机关，按照行政化（而非自治）的模式与方式进行管理。再次，居民小区本应实行居民自治，以自组织的形式自行运转，但目前却成为了以物权法、业主委员会和物业公司为中心的一系列问题和矛盾的集合体。总之，街道办事处不是政府却按政府模式运转并进行管理，社区居委会是自治组织却实行行政化管理，居民小区要自治却被物业公司捆住手脚。

　　（二）城市政府职能部门的行政化管理措施与社区工作无法很好匹配

　　笔者在基层调研时发现，很多城市政府（主要指县级市、区政府）的职能部门，将本属于自己的一些管理职能或专业业务大量下沉到社区，变成社区的任务，要求社区限时保质保量完成，并作为对社区实行绩效考核的指标。如：湖南省湘潭市Y区住建部门将本应由自己部门承担的全区居民房屋危房结构等级认定的任务，直接安排到各街道和社区，要求限期完成。社区原本人员不多且日常工作任务繁杂，加之一无认定房屋结构等级的专业知识，二无认定资质，三无专业设备，只好连蒙带猜地胡乱填写以交差了事。类似的事情比比皆是，让各社区苦不堪言。

　　（三）社区管理高层次人才缺乏，事务繁杂，管理难度大

　　首先，由于社区的非政府性和基层性，既无法给社区工作人员一个稳定的编制和光明的前途（晋升机会），又无法提供较高的薪水和福利待遇，这决定了社区无法吸引优秀的高学历、高层次的人才，导致社区管理工作缺乏中高端管理人才和专业人才。其次，本应实行社区居民自治的社区居民委员会，却被街道办事处当成下属机构，大量的行政性事务压顶，如创建工作、填报表格、应付检查等，耗费了本就不多的社区人员大量的时间和精力，使之根本无法安心社区管理与服务，更谈不上全力指导社区自治事务。再次，社区直接面对居民日常生产生活，大事小情均要处置，但社区居民来源杂、诉求多、素质参差不齐，如邻里关系、空巢老人和留守儿童等，碰到征地拆迁与市政建设，则矛盾与利益冲突更加复杂多样。但社区由于人才缺乏、人员不够、职权限制等原因，无法深入细致地解决问题，导致矛盾与纠纷不断升级，有的甚至恶化为违法犯罪行为。

　　（四）社区“居民意识”与认同感不强，居民小区自治不成熟

　　大多数居民对自己所在社区的“居民意识”不强，认同感相当薄弱，邻里关系淡薄，社区居民之间的互助互动较少，对社区管理、设施维护与人文发展关心度严重不足。主要原因是社区居民大多有自己的工作单位，其人事关系、党群关系、工作与社交圈大多不在社区，他们仅仅将社区看作非工作时间的休憩和居住地点，故而对社区认同感不足[5].这也直接导致居民对小区管理与小区事务参与度不高，居民小区自治远没有成熟起来。同时，各小区业委会也面临无办公地点、无经费等窘境，其成员很少能全职从事小区事务管理，且其职权也多被物业公司压制，无法正常行使法定的居民自治职权，甚至有的居民小区长期都没有成立业委会。并且，相当部分小区物业公司管理极不规范，法律与服务意识差、态度不友善、收费随意、财务不公开等现象非常普遍，导致与业主关系并不和谐，部分业主以拒交或者延期缴纳物业管理费来抗争，双方矛盾突出。

　　三、构建完善的城市基层行政区（街道办事处）-社区-居民小区治理体系

　　从行政学的角度来看，行政区与社区关系的实质是政府与社会的关系。行政区通过其行政组织和明确的行政职能自上而下地实现国家与地方的行政管理；而社区与居民小区的管理更加强调公众参与，以群众性自治行为为主[6].因此，合理的城市基层行政区（街道办事处）-社区-居民小区治理体系，行政手段和自治手段必须有明确的分工，在此基础上，构建符合社会主义市场经济体制需要的、能够有效促进和满足城市基层社会公共服务和公共管理需要的管理体制，形成“行政有效适度主导，社会多方参与，社区小区自我管理”的和谐共生的城市基层治理体系。

　　（一）一级行政：改革和完善街道办事处的功能定位和服务体系

　　1.明确街道办事处的职责定位

　　对街道办事处进行合理定位应遵循“权责利一致”和“职权法定”的原则。第一，依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，街道办事处仅仅是市辖区、不设区的市（县）人民政府的派出机关，不具备完整的行政管理权和独立的行政执法资格，其职责定位也应该是完成上级人民政府交办的事项，同时在上级政府授权和指导下，对本街道辖区进行综合管理，协调和监督职能部门的“七站八所”进行专业管理。第二，《居民委员会组织法》明确规定了街道办事处有对居民委员会指导、支持和帮助的职权，《城市市容和环境卫生管理条例》《城市居民最低生活保障条例》等分别赋予街道办事处从事相关社会管理与公共服务的职权和职责。第三，部分省（自治区、直辖市）与大中城市制定了地方性法规，对街道办事处在城市管理、社会管理、社区服务、居民工作等方面的工作职责进行了较为详细具体的规定，如湖南省政府于2019年10月21日发布《湖南省乡镇权力清单和责任清单》和《湖南省赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》[7],这无疑是对城市基层街道办事处职责权力利益的进一步清晰与明确，有利于促进其工作的有效开展。

　　2.理顺街道办事处与社区居委会之间的关系

　　2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号），再次明确“我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”[8].这要求对社区居委会与街道办事处、区（市）政府职能部门的职责进行全面清理、重新划分，保障社区自治，落实《城市居民委员会组织法》的规定，明确街道办事处与社区居委会是指导、服务与监督的关系，并非领导与被领导的上下级关系，构建政府与社区和谐互动关系。

　　第一，明确街道办事处指导社区建设的社会职能。街道办事处应指导与支持社区内各社会组织与全体居民自我组织起来，利用各种社会资源，开展多样化社区服务，培育其自我管理、自我服务的自治能力，提高居民生活品质[9].第二，涉及行政执法、行政管理的工作则由市（区）职能部门或得到授权的街道办事处负责。第三，属于社区和小区居民自治范围内的事务，交由社区居委会、居民小区及各种社会组织自己处理，街道办事处进行监督。第四，对需要社区协调、协助、配合工作与事务，或者需要街道办事处和职能部门支持的工作与事务，必须做出明确细致的规定。

　　（二）二级自治：构建社区和居民小区自治体系

　　1.加强党的领导，践行基层协商民主

　　社区居委会不是街道办事处的下级机构，而是依法代表城市社区居民利益并为其发声的法定的居民自治团体；居民小区业主委员会（业委会）是小区居民经过法定程序选举成立的自治性组织。明确社区居委会和居民小区业委会的自治地位，分清街道办事处与社区居委会和居民小区业委会的职责权限，使三者在各自权限范围之内行使职权、承担事务。在这个过程中，必须加强党的核心领导作用，不断提高党组织在基层社会治理的领导作用，发挥党组织的领导核心和共产党员先锋模范作用。积极践行基层协商民主，协调与整合各种社会资源，充分激发社会潜力，维护居民的利益，化解社会矛盾，维护社会公平公正，更好地促进社区与居民小区自治体系的建设。

　　2.突出社区居民的自治意识与服务意识

　　社区自治与小区居民自治的前提在于居民具有良好的自治意识与归属感，能够主动参与社区和小区的建设。这要求社区居委会必须改变长期充当政府代理人的角色定位，从行政化管理转变为服务居民；社区居委会主要负责人不再由政府（街道办事处）指派，而是由社区全体居民依法选举产生，成为居民利益的代表，维护居民利益，充分体现“从人民中来，为人民服务”的理念，同时为政府（街道办事处）工作的推进提供相应的协助与支持，真正成为居民和政府之间的桥梁。居民小区业委会及其成员也必须由小区全体居民民主投票选举产生，鼓励居民参与社区和居民小区各方面建设，以确保居民自治权力的实现，从而提高居民的自我管理、自我服务的能力。居民小区业委会、物业公司及其他社会组织更应该立足于本小区居民的利益，加强服务意识，以维护本小区良好的人居环境与氛围。

　　3.推广街区制，促进商住和谐与社区安居乐业

　　2016年2月6日，中共中央国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确要求打开封闭小区、推广街区制[10].这意味着商住混合将成为未来我国城市规划与建设的主题。商住混合可以密切居民来往，降低居民生活半径，但也会引发商与住之间的利益冲突与矛盾。健全法律法规与各种规章制度，采取多种有效措施实现商住和谐共生，共同构建和谐宜居、个性分明的现代化城市社区，从而实现社区居民安居乐业。强化社区特色文化建设，是培育商家与居民对社区人文认同的重要举措，确立并大力宣传具有本社区特色的文化符号，使之成为社区居民和商家共同对小区共同的认知。

　　四、完善城市基层治理体系的配套措施

　　除了明确街道办事处、社区居委会和居民小区的定位与职能外，尚需要从建立健全政策法规、建设公共服务平台、完善重大灾害及突发事件应急处置机制等方面入手，开展公共事务管理以使公共利益最大化，才能构建能稳定有序、可持续运行的大中城市基层行政区-社区-居民小区治理体系。

　　（一）建立健全街道办事处-社区-街区制小区政策法规保障体系

　　1.加快建设与完善城市基层治理的法律法规体系

　　2009年6月27日，全国人大常委会宣布废止1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》，现在亟需制定一个新的街道办事处组织条例或组织法，明确其职责范围。同时，对现行《居民委员会组织法》作出必要的修改与完善，更加强调与突出社区自治与服务功能。并且，制定专门的《城镇居民小区自治条例》，凸显法制条件下街区制居民小区自治的具体实施及合法权利的保护等。此外，还需要按照《民法典》的最新精神，对《物业管理条例》等其他涉及社区与小区居民权利的法律法规进行修改和完善，切实保护推广街区制后小区居民的合法权益。

　　2.制定与实施严格的社区公共服务行业准入规则

　　完善对社区公共服务的监督制度，对进入社区公共服务行业的社会组织（如物业公司、水电维护维修单位、电视电话网络铺设单位、停车位收费与管理单位、快递服务点、水电燃气代收代缴营业点、送水送气单位、托幼单位等）建立严格的资格审核制度和信誉评级制度，只允许规范的、合标准的、负责任的社会组织进入社区公共服务供给领域，保证公共服务供给质量。加快制定社区服务义工制度，推动义工活动向社区流动，为社区公共服务和社区治理做贡献。

　　（二）建立与完善街道办事处-社区-街区制小区公共服务平台体系

　　1.增加社区便民服务中心的数量并有效整合现有服务窗口

　　随着街区制的建立，小区与居民事务的日益增加，需要不断完善社区公共服务项目及设施，形成运作高效且可持续发展的社区公共服务长期稳定供应格局。应不断增加、合理布局便民服务中心，并加强相关宣传，使居民及时了解各便民服务中心的服务范围和内容。同时，本着服务居民、践行“最多跑一次”的服务要求，公布各项服务需要准备的资料与服务流程，并整合现有窗口组队，每个窗口均设定“A、B角”岗位，互相熟悉彼此服务业务，确保随时都能为居民办理相关业务，提高服务效率。

　　2.构建有效的沟通反馈机制和矛盾调解机制

　　社区便民服务中心的设立，应能反映居民的客观需要，关注居民的实际困难与普遍关心的现实问题，掌握社情民意。便民服务中心收到居民投诉后，在充分保护居民隐私的情况下，应该尽快处理，或及时提交上级主管部门处理，并及时向居民反馈处理进程与结果。同时，积极构建社区矛盾调解机制，在社区便民服务中心建立人民调解工作室，聘请社区居民中的律师、司法工作人员、老党员或德高望重的同志担任调解员，针对社区矛盾，整合街道、社区、社会力量，推行三位一体三级联动，倾听群众诉求，化解邻里纠纷，预防矛盾激化，维护社区和谐稳定。

　　3.搭建社区居民友好互助与社区事务参与平台，组建社区志愿者队伍

　　充分利用社区内多种社会资源，搭建多种多样的居民友好互助平台、社区事务参与平台，组建社区志愿者队伍，为社区居民代办一些社会事务，如代办老年卡、公交卡，代交水电燃气费，理发修鞋、家电修理等。社区内热心公益的爱心人士可以通过这些平台积极参与社区内部事务管理，参与社区内帮老助幼、扶助弱势的事务与义工服务，为广大居民服务。这些平台和志愿者队伍作为社区服务的重要补充，可以推动城市社区公共服务蓬勃、健康发展，真正体现“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的中华传统美德[11].

　　4.建立和完善全方位覆盖社区公共场所的监控体系

　　街道办事处需要积极配合市（区）政府及治安、交警等相关主管部门，对辖区内道路与居住区进行科学合理的网格化空间规划，协调社区居委会、居民小区业委会、物业公司及其他社会自治组织与沿街商铺店面，在合适位置设置安全摄像头，实现区域全覆盖，并以互联网为基础将其整合成一个有机整体。同时联合公安等部门，建立快速应对异常情况的联动反应机制，更为高效地处理社区的治安事件与突发事件，有效震慑违法犯罪份子，为社区居民提供安全、和谐、友善的生活环境。

　　（三）构建街道办事处-社区-小区的重大灾害和突发事件应急处置机制

　　1.街道办事处应积极承担灾害风险管理责任

　　在完善的城市基层治理体系背景下，重大灾害与突发事件（如地震、台风、暴风雨雪、重大公共卫生事件等）的风险管理工作重心逐渐下移。随着国家相关法律的完善，明确和强化街道办事处、社区居委会与居民小区物业等组织以及居民个人在灾害风险治理中应尽的责任和义务，强化街道办事处并充分发挥其在灾害风险治理中的主体作用，推进应急管理部门释放资源，组建社区专业化与业余化相结合的应急救援队伍，加大社区层面应急管理投入，完善社区应急基础设施设备。

　　2.构建社区重大灾害和突发事件风险网络治理模式

　　按照灾害风险治理的构成要件、理念与机制、组织机构，进一步完善社区层面的灾害风险治理预案体系。第一，强化社区居民对灾害的防患意识，增强社区居民自救、互救理念，提高社区公众的自救互救意识和技能；第二，健全社区层面应急管理的专（兼）职组织机构，选配必要的骨干人员与队伍。第三，明确社区居委会、居民小区及各社会组织、社区居民的责任和义务，采取政策引导、制度建设和措施激励推动社区公众广泛参与风险治理，构建以社区居委会为核心、各社会组织与居民积极响应的应急管理综合协调机制。

　　3.建立灾害风险治理目标责任制

　　各级政府要建立“以防为主、防治结合”、注重长期绩效的灾害风险治理目标责任制，加强对灾害风险监测、预警与应急准备的考核评价与监督，完善社区基层单位应急管理预案的考核评价方案和具体的实施细则，强化监督和考评，把灾害风险治理长期绩效作为社区等基层单位及相关上级部门和官员工作绩效和晋升考核的重要评价标准，建立起有效的社区安全保障体系。

　　参考文献

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　　[8] 中办国办印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》[EB/0L].（2010-11-09）[2020-04-20].http://finance.sina.com.cn.cslg.naihes.cn/roll/20101110/11043514796.shtml.

　　[9] 饶常林，常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理，2015（8）：85-88.

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　　[11] 习近平.平“语”近人：出入相友，守望相助，疾病相扶持[EB/OL].（2018-10-20）[2020-04-20].http://h-s.www.thepaper.cn.cslg.naihes.cn/newsDetail_forward_2547708.