从意识形态、方法进化及概念对比认识法律解释规则

　　党的十八大报告指出：法治是治国理政的基本方式，强调要“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。
　　法治的核心，在于通过对权力的规制，使权力的运行彻底摆脱野蛮、任性的状态，防止权力滥用而危害社会。在法治社会，权力必须受法律的约束，没有不受法律约束的权力。有权必有责，权责相一致。这既是法治社会的一项基本原则，也是法治社会区别于人治社会的基本标准。“法治不仅意味着权力的运行必须服从法律，特别是在权力发生异化时更要落实对权力者责任的追究，这是限制政治权威、真正实现法治目标的有效保障。”
　　完善问责制，无疑是加强对权力运行的有效控制，建设法治社会的重要路径。

　　一、法治社会问责制的地位与功能

　　在《现代汉语词典》中，“问责”的解释为“追究责任”。有学者认为，问责的最基本的定义，是指对一个人的行为和举动进行质询并要求其给予回答和解释。在英文中，问责对应的单词为 accountability。作为一种机制，问责最早出现在财务会计中，主要关注账本如何记录和保存，以及资金如何支出。
　　在 20 世纪，问责已不再是一个仅仅和财务会计相关的概念，它开始与政治密切地联系起来，并发展成政治学、公共行政学中的核心概念。世界银行专家组对问责的解释是：从字面上理解，问责包含着要求某人或某事能够被“说清楚”(accountedfor)或“算清楚”(countedup)的“能力”(ability)或“可能性”(possibility)。并进一步指出“：问责包括对政府决策前所进行的，类似信息通报和论证的前瞻性行为；在政府行为过程中所进行的，对行政遵纪守法和工作表现所进行的评估；以及在政府行政结束后进行的质询。”
　　问责作为一种普遍的社会关系形式，不论是在传统社会还是现代社会，也不论是在政府组织还是非政府组织，都是客观存在的。只不过在传统社会，问责主要呈现出等级制特点，即强调下级向上级负责。而在现代社会，问责既可以是等级制的，也可以是多元制的。“在立宪的民主社会中，实际的问责体制综合了所有三种问责制的表现：民主制的、等级制的和多元制的。”
　　第一，在现代社会，政治问责或公共问责，通常被视为民主治理的标志，也变成“好的治理”的代名词。
　　“好的治理”，也就是善治，它是治理的最高境界。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
　　善治的基本要素有 6 个：合法性（legitimacy）、透明性(transparency)、责任性(accountabil-ity)、法治(rule of law)、回应(responsiveness)、有效(effec-tiveness)。在这六个要素中，责任性与回应都与问责有关。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职或者说缺乏责任性。从某种意义上说，回应是责任性的延伸，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。无论是责任性，还是回应性，都与善治的程度呈正相关。“公民，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。“”回应性越大，善治的程度也就越高。”
　　第二，问责制是实现权力控制的重要机制。权力是一种具有支配性和侵略性的力量。自古以来，权力都是一柄双刃剑，既可以为善，也可以为恶。如果权力缺乏必要的制约，就会激起其隐藏的恶性，犹如洪水猛兽，危害甚烈。现代社会已经不再是习惯奴役或者视奴役为理所当然的社会，为什么还要允许权力的存在？这主要是由于，社会上客观存在公共领域和公共利益，而这些是难以依靠个体的力量去实现的。于是，社会就把处理这些事务的权力赋予某一机构（比如政府），某一群体（比如政府官员），让他们去承担处理公共事务、实现公共利益的责任。因此，责任是权力存在的前提。问责制的出现，使得责任概念进入社会政治运行的规则，从政治文明的层面告诉社会与社会公众，权力应该被问责，对权力问责是一件天经地义的事情。
　　因此，问责是一种权力行使的责任担保制度。
　　它要求公职人员或公权机构在接受公权赋予的同时，必须承担相应责任，不能滥用权力，更不能为所欲为。
　　第三，问责还是维系公众信任，增强政治合法性的重要机制。合法性是政治统治的基石。如果一个政权缺乏合法性，那它就很难“照旧”统治下去。所谓合法性，主要指政治权威得到公民的信任、支持与服从。
　　“自由而平等的公民自己决定他们愿意服从谁，信任谁，服从什么样的法律制度，信任什么样的制度，这就是公共政治合法性。 承诺和信任是公民国家中民主宪政和法治的条件，也是政治合法性必不可少的基础。”
　　问责机制无疑是增进政治互信的一个重要机制。通过问责，特别是社会公众的问责，不仅有利于加强对公共权力的控制，同时，通过政府机构的积极回应，以及对失职官员的处理，拉近了社会公众与政府机构的距离，增强了公众对政府机构的信任度，增强了政治统治的合法性基础。正如美国学者罗伯特·基奥恩所说：“在一个民主的或多元的体制中，问责制也许是维持公众的信任所不可或缺的；而在任何体制中，某种程度的问责制也许是行动主体维持其可信度所必需的。”

　　二、域外官员问责制之考察与借鉴

　　问责制度是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，是否形成健全并有效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。
　　综观当代各法治国家及地区，无不通过完备的问责制度，加强对执政党、政府及其领导人的监督、制约。可以说，西方国家的问责制是西方政党政治和宪政体制作用下的产物。在经历了长期的发展后，一些发达国家的问责制已经比较完备，在监督和制约政府及其官员的行政行为、强化其责任意识方面发挥了很好的作用。一般地说，域外问责制主要有以下特点：
　　1.建立健全官员问责的法律体系，问责法治化程度较高。为了有效施行官员问责制，许多国家都很重视建立健全问责的法律体系，明确实施问责的法律依据。许多国家除通过宪法，建立三权分立的政治构架，明确议会对政府（总统、总理、首相）的监督、问责作用外，还制定专门的《政府责任法》等，明确规定政府及官员应当做什么，不应当做什么，以及违反规定应当承担什么责任等。“许多国家在行政问责中重视法律建设，将行政问责纳入法制轨道，出台相关的法律法规明确规定了问责的范围和问责对象，以及处罚措施等，较好解决了权责不清等扯皮的问题。”
　　2.问责主体以异体问责为主，问责主体广泛。在国外，问责制的主体是多方面的，主要包括立法机关对政府机关的质询，公众对政府的监督。司法机关对政府机关及其工作人员的责任追究以及上级政府对下级政府的监督和问责等，其中以异体问责(即立法机关问责、选民问责、司法机构问责)为主。在西方国家，立法机关是重要的行政问责主体。立法机关问责的途径有倒阁、弹劾、质询和调查等。另外，国外选民也可以直接监督和问责政府及其官员的行为。选民问责的形式是多样的，有的国家如法国选民采取诉愿形式，选民可以就其关心的问题以书面形式请求立法机关注意政府的相关活动，并希望立法机关能为其做主，必要时能采取进一步行动，以干预政府的行为。在国外，司法机构是对政府实施问责的另一重要力量，司法问责于行政机关及行政领导的案例不胜枚举。在水门事件中的尼克松总统，当丑闻暴光后，司法部门即迅速介入，并提出司法诉讼，直至尼克松总统下台。
　　3.问责的范围广泛。在国外，政府官员受到问责处分的事由五花八门，涉及政府官员行为的方方面面，这反映了在西方国家问责的范围很广泛。凡因个人工作疏忽或失职、以权谋私、重大公共安全事故、个人道德操守、决策失误等都可以引起问责。
　　4.政府官员需要承担的责任是多层次的，且责任归属明确。许多国家都明确划分了政府官员需要承担的责任层次，这是国外官员问责制得以实施的前提基础。对于大多数事务性政府官员来说，如果他们的行为有失，一般要追究行政责任，如果有违法行为，还要受到司法部门的查处。而对于政务官员或称民选官员来说，他们还有一层政治责任要承担。也就是他们要与其所属政党共进退。他们随着所属政党赢得大选而上台执政，也要为所属政党在大选中失败而承担相应的政治责任，即辞职下台。所以，在西方许多国家，如果发生重大事故，造成很大影响，政府、政党或单位的负责人即使自己没有行政责任，往往也会主动提出辞职，以免连累政党名誉或政党败选。
　　国外的官员问责制，是一种遏制政府及其官员不当行政行为、增强责任意识的很有效的制度设计。当前我国正在推进责任型政府建设进程，国外的问责制实践对我们至少有这样几点启示：一是要坚持依法问责，建立健全一整套关于问责的法律制度。问责制是一套完整的责任体系，它需要用法律法规的形式对每个官员的权力与责任进行明确的划分，对问责的范围和问责对象有明确的界定，这是官员问责发挥成效的一个重要的前提条件。二是要充分重视公民知情权的充分保障以及公众的参与，这是问责得以实施的基础。官员问责实质上是一个需要公众参与的制度，一个官员该不该受问责，根本的决定因素就是公众的态度。要确保政府除必要保密信息外的信息公开、民意的充分表达和传媒的监督作用，使官员的行为得到有效的监督制约。三是促成问责常态化，培养一种深入人心的政治文化和政治惯例。问责已经成为国外政治制度必不可少的重要部分，在西方政坛已经培养出一种官员对自己言行和决策勇于承担责任的文化。
　　这对问责文化比较淡薄的我国有重要的借鉴意义。

　　三、我国官员问责制的主要障碍分析

　　改革开放以来，我们党和国家实行严格的问责制，不仅制定了一批相关的法律法规及地方规章制度，也初步构建了我国官员问责的制度框架，许多官员因为没有认真履行职责、导致重大责任事故发生、给国家和人民生命财产造成重大损失而被问责，在中国社会产生了巨大反响，强化了领导干部和社会公众的问责意识。但也引发出许多亟待解决的难题，例如，怎样才能从“权力问责”向“制度问责”转变？怎样才能从“同体问责”向“异体问责”转变？我们认为，解决上述问题需要在体制、法律、机制、观念、技术等方方面面的突破。因此，当务之急是对中国实施官员问责制存在的障碍进行深入和细致的解析。
　　障碍之一：缺乏统一的问责法。法律是问责的基础和依据，正所谓“无法律，则无问责”。只有健全的法律制度，才能确保问责制真正发挥实际的作用。我国官员问责制全面推行已有数年，但截至目前，仍然缺乏全国统一的专门的问责法，这严重制约了问责制的发展。由于问责的制度为各地自行颁布，并没有统一的标准与依据，因而在许多规定上并不一致，这导致各地问责处理宽窄不一、问责不公平的现象。
　　障碍之二：监督问责机制大多虚置。目前对我国党政领导可以监督问责的主体有党的纪检机关、行政监察机关、权力机关、司法机关、新闻媒体、民主党派、社会团体和公民个人等。这样多的问责主体从理论上讲应该满足问责的需要。但是，事实并非如此。纵观我国各种监督机制，都存在这样那样的问题，有的形同虚设，难以真正发挥监督问责的作用。就人大问责来说，宪法和法律赋予人大的质询权、特定问题调查权、罢免权和撤职权都未得到有效的行使，难以有效对政府和政府官员问责。就司法问责来说，纵观我国近年来的官员问责案件，司法问责作用并不突出。引咎辞职、责令辞职而下台的行政官员，除非发生重大安全事故，往往一辞了之，万事大吉。司法机关很少介入、调查其是否应当承担法律责任。
　　障碍之三：权责不明，责任不清。权责一致是问责制的基本原则。有权就有责，权力越大，责任就越大，这是不言自明的道理。但是，在我国现行体制下，党政官员有权无责、权责不一致的情况却十分普遍，由此导致出了问题难以问责、问谁的责难以确定。分析原因，一是党政关系模糊导致责任不清，党政职能的交叉重叠导致责任主体不明确，党委往往从责任追究主体尴尬地变成为被追究主体，党对政府的外部责任追究往往演化为党自身内部的责任追究；二是个人服从于集体导致责任不明，一方面，我国宪法规定政府机关实行行政首长负责制，要求行政首长必须对自己职责范围内的过失承担责任；另一方面，党章、党内监督条例等党内法规又规定了民主集中制的原则，也就是采用合议制的方式来决定。在这种情况下，实际上要追究行政首长的责任存在困难，也有可能以集体决策的名义推卸责任。
　　障碍之四：问责程序不规范。尽管《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对问责程序作了规定，但仍然缺乏详尽的规定，大多是笼统带过，甚至缺少某些重要环节，导致在实施问责时，缺乏可以遵循的具体程序。同时，在问责处理过程中缺乏透明度，也是问责程序缺失的一个重要方面。
　　当前我国问责过程基本上还是幕后权力操作，社会公众包括当事人对处理过程几乎一无所知，最后的问责结果是怎么形成的也不清楚。由于公众缺乏应有的知情权，问责的真实性、公正性大打折扣。
　　障碍之五：问责之后的官员复出机制不健全。从问责官员“东山再起”的复出事件中，可概括为三种复出形式：（1）“闪电复出”；（2）“低调复出”；（3）“神秘复出”。
　　被问责官员在经过一段时间的反思、学习提高之后，通过正常的民主程序重返复出，无可厚非。但是，如果这种复出仅是换个地方“做官”而已，甚至有时是不降反升，这不但违背了民主政治条件下官员问责制的初衷，而且为更多官员的不负责任开辟了通道，使官员问责制流于形式。

　　四、我国官员问责制的完善路径

　　从不问责到问责，从制度问责到法律问责，既反映了我们党执政理念的深刻进步，也反映了我国民主法治文明程度的不断提高。作为我国政治体制改革的重要组成部分，问责制的推进涉及到体制的变迁，涉及到权力、利益的分配，因而必然是一个不断的试错与选择的过程。其成功与否不仅取决于制度的设计是否科学合理，也取决于我国民主法治、社会文化建设的整体进程。
　　（一）制定统一的问责法制定统一的问责法，实现问责法治化，是保证问责机制有效实施的基本前提，也是建设法治国家的必然要求。问责实践呼唤问责法治，实现问责法治化是解决当前问责现实困境的根本出路。制定统一的问责法是问责机制得以真正实现规范化和制度化的最终归宿，也是惟一出路。目前，我国在国家层面制定统一问责法的立法时机已经基本成熟，社会各界亟待立法部门尽快做出破冰之举。统一问责法的制定不仅有助于确保问责机制运行的规范化和常态化，更为重要的是，可以为提高党政官员的责任意识和执政能力，真正实现“官向民”负责提供了最为可靠的制度框架。在我国法律体系中，问责法应当归入宪法性法律的范畴。其位阶应当在宪法之下，而在普通法律之上。惟有在问责法的统一规范之下，才能摆脱现有的问责模式的惯性，真正由权力型问责过渡到制度型问责。
　　（二）构建合理的权力结构模式，明确责任主体构建合理的权力结构模式，提高政府效能，明确制约关系，理清责任顺序，防止权力滥用，是构筑我国政府责任体系的基本要求。一是要严格划分党和政府的权责界限。定位、理顺党政关系的最有效方式应是法治化。故通过制定政党法等法律，将执政党的领导权范围、事项作出具体规定，明确党、政的职能权限，防止党对政的过度介入。二是要完善集体领导制度，明确集体责任。从性质上看，集体责任属于政治责任，而不是行政责任。同时，集体责任也是一种连带责任，而不是不负责任。为此，必须进一步完善有关的政治责任机制。可以规定，政府工作报告、重大决策事项未获人代会批准的，政府成员必须集体辞职。但对重大决策事项明确表示反对的，免于承担决策失误的责任。
　　（三）形成全方位、一体化的问责机制问责制另一个关键的环节是设计和完善问责的机制。问责机制的问题，也就是解决“由谁问责”的问题，即问责的主体问责。从我国的情况看，问责主要以同体问责为主，异体问责力度不够，甚至经常处于“话语缺失”状态之中。因此，有必要基于一体化的视角，构建全方位、多层次的问责机制。一是要强化人大问责。要进一步强化人大对政府及其组成人员的监督，完善权力机关的责任追究机制。“完善人大的质询权、罢免权和撤职权，这是确保人大得以借助问责机制发挥其监督控权功能的‘尚方宝剑’。”
　　二是要强化司法问责。正如立法对行政的控制一样，司法的力量也是对行政监督问责的一种重要力量。一旦行政机关及其行政人员有违法行为，司法机关即采取制裁行动。司法介入追究法律责任是推进从“行政问责”走向“司法问责”的一项有效措施，有助于逐步解决我国问责过程中长期存在的司法介入落后于行政处理以及用行政处理代替司法处罚的现象。三是要加强新闻媒体和社会公众的问责监督。许多政府官员的下台或受到责任追究，都是由新闻媒体予以曝光，在人民群众中间引起强烈反响，致使民意沸腾，有关问责主体才启动问责程序追究有关人员的责任的。要通过法律进一步保障新闻媒体监督渠道的畅通，确保新闻媒体真正成为“无冕之王”。
　　（四）规范问责程序问责程序是问责制的重要组成部分，建立健全问责程序有利于问责长效机制的构建。作为问责主体实施问责行为过程中所必须遵循的程式性规范，问责程序对于法治目标的实现具有重要的现实指向。规范问责程序，一是应当突出听取意见程序（回应程序）。虽然听取意见程序本身并不必然产生公正合理的处理结果，但是其所蕴含的程序正义的基本价值，将不仅有利于问责主体获取充分、全面的案件信息以确保问责过程的理性、避免问责权力的恣意与专断。二是问责程序应当公开透明，要充分保障社会公众的参与权、监督权，而不能搞“内部处理”，暗箱操作。
　　（五）完善问责官员复出机制几年来，一些在重大公共事件中被问责的官员，轰轰烈烈下台，并在短时间内静悄悄复出，引发社会公众和新闻媒体的广泛质疑，调侃为“免职如休假”。被问责官员非正常复出，既是对问责制的异化，也是对党和政府执行力和公信力的践踏，其社会危害极大。因此，建立完善的问责官员复出机制极为重要。
　　官员复出必须通过民主程序，由组织和群众共同进行推荐和提名，甚至连谁提议其复出也要予以详细说明。官员复出以后若再出问题，举荐者也应承担连带责任。对拟复出的人员要进行更加严格的审核调查，综合评估其是否具有重新任用的价值。对于符合条件的被问责官员复出要提前进行公示，倾听社会公众的意见。对有较大争议的官员，必须待公众认可后才能复出。因引咎辞职、责令辞职、免职而复出的官员，只能降职使用，不得平级使用，更不得提拔重用。总之，有了公开、公正的复出程序，官员的复出才有公信力，才能为公众所接受。这也是对党、政府、公众以及复出者个人负责任的体现。
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