南海突发事件风险管理流程构建

　　中国南海北起 23°37'N、南迄 3°00'N、西自99°10'E、东至 122°10' E,自然海域面积约 350 万km2,占我国海域面积的三分之二[1],大陆海岸线长约 5800 km,沿海地区包括广东、广西、海南三省。每年，海洋自然灾害频繁发生，给沿海地区造成了重大经济损失。中国海洋灾害公报显示，2012 年，南海沿海三省海洋灾害直接经济损失高达 23. 63 亿元。此外，海洋地质灾害、人为原因造成的突发事件等也频繁发生，给当地社会带来重大影响。"非典"之后，我国加快了对突发公共事件的应对研究，海洋突发事件应对研究也逐步展开。

　　根据突发事件的不同类型，我国先后出台多部各类海洋突发事件应急预案，例如，《风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《海上搜救应急预案》等。随之，我国的应急管理体制逐步建立，应急管理机制逐步完善，应急管理法制也日益健全，它们共同作用于突发事件的应对中，简称"一案三制".通常，我国应对突发事件通常采取预警---应对---善后三步骤。

　　但从当前应对各类海洋突发事件的实践中可看出，应急管理最大的特点是停留在对突发事件的应对上，对突发事件爆发前风险防范尚未到位，存在初期反应慢、中期应对成本高、末期缺乏总结等缺陷。

　　国外十分重视海洋突发事件的风险防范工作，他们将突发事件的防范工作纳入了日常的监控中，真正做到了"警钟长鸣".在日本，每个市町村都设有地震仪，全天候向防灾科学研究所传送数据。他们通过人造卫星 24 h 监控海洋水压的变化，异常情况立刻与警报中心联系。美国建立了以国家大气与海洋管理局（NOAA） 为核心，其他机构高效协作的海洋突发事件监测体系，并凭借先进的科学技术建立了一个开放、高效、动态、有回应的风险防范体系，堪称世界海洋突发事件应对的典范。英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特有句名言： "预防是解决危机最好的方法".灾害经济学中"十分之一"法则显示： 在灾前投入一分资金用于预防，灾后损失可以降低十分。因此，如何破解我国当前海洋突发事件应对中"重应对，轻预防"的问题，是进一步提升我国南海突发事件应对水平面临的挑战。本文试图将风险管理理论引入海洋突发事件应对中，以期望最大限度减少各类突发事件带来的各种损失，有效保护南海沿海三省人民生命和财产安全。

　　1 风险管理理论及发展应用

　　风险是指有可能发生的不好事件[2],发生后会给人类造成生命或财产损失。风险管理就是要认识、识别这种潜在的不利因素，采取合理措施，控制其向现实转化所依的条件，避免和减少可能发生的损失[3].20 世纪 30 年代，风险管理作为管理学的一个分支开始在美国兴起。60 年代末，引发社会突发事件的因素不断增多，风险管理引起理论界和政府部门的广泛关注。风险管理是一门技术或管理方法，也是一种前瞻性、战略性的预防机制。美国学者威廉斯和汉斯认为： "风险管理是对潜在风险进行识别、衡量和控制，以最低的成本将风险有可能导致的各种不利后果降到最低限度的科学管理方法"[4].它通常以观察、实验为基础，以分析各种损失数据为手段，同时运用多种数学工具，探究各种风险的发生规律，从源头上避免和化解各种风险事件。风险管理强调对可能引发突发事件的各种因素进行积极预防和总体控制，防止风险演变成突发事件并造成损失。

　　随着我国突发事件的频繁出现，许多学者将风险管理的理念引入突发事件应对中。钟开斌提出，风险管理是一种更前沿、更主动、更积极的管理手段，同时也是一项综合性的基础工作，是应急管理的强大动力和重要基础[5].突发事件应对中要建立全面、系统、科学、规范、动态的风险管理机制，使突发事件应对战略从事后被动反应向事前主动保障转变，从根源上有效地管理各种危险因素，从而在更基础的层面有效推进突发事件的管理工作。

　　南海濒临世界上台风最多的太平洋，各类自然灾害突发事件频发； 作为世界第二大繁忙的国际航道，各种航运安全突发事件不断增多； 沿海各国对南海资源侵略式的开采，使海洋环境突发事件愈演愈烈。由于这些突发事件具有发生频率高、持续时间长、影响范围广、危害性大等特点[6],应急管理并不能将损失减少到最低，因此需要从突发事件应对向前延伸到风险管理，做到防患于未然[7].将风险管理的理念引入南海突发事件管理中能够实现南海突发事件应急管理从事后被动反应向事前主动保障的战略转变[8],这对进一步提升南海突发事件应急管理水平、维护国家海洋国土安全具有重要的现实意义。

　　2 南海突发事件风险管理流程构建

　　风险管理的整个流程包括环境认识、风险识别、风险分析、风险处置四个环节。这四个环节按先后顺序依次向前推进，四个环节共同构成一个风险管理循环流程。在整个循环流程中，信息更新和风险沟通贯穿风险管理的每一个环节，使每个环节保持动态、有序运行（见图 1） .

　　2. 1 环境认识

　　通过对组织内外环境信息的了解，可以明确组织要面对的风险，主动设定风险管理的范围和应对措施。其内容至少包括以下几方面：

　　（1） 南海突发事件应对组织能力评估，例如：人力、物力、应急启动资金、组织架构、信息传递设备、应对技术、应对经验、各部门间有效协调度；（2） 南海突发事件爆发的潜在因素动态变化情况，例如： 气旋、洋流、水文以及突发事件相关因素的最新变化；（3） 南海突发事件利益相关者，例如： 突发事件直接受灾群体、突发事件潜在受影响者；（4） 南海突发事件应对准则确定，例如： 风险的度量方法、风险等级的确定方法、风险损失的评估技术、应对突发事件方案策略设计；
　　
　　2. 2 风险识别
　　
　　是指根据收集到的信息分析风险到底是什么及其可能带来的一系列后果。在风险的识别这一环节，要注意辨别信息的真伪，重视发挥参谋咨询系统的作用。其内容有：

　　（1） 风险将发生的时间、地点、发生的原因、爆发的规模；（2） 风险直接带来的经济损失、相关受灾者数量；（3） 风险间接带来的经济损失和人员伤亡；（4） 考虑相应的应对方案；2. 3 风险分析。是根据风险识别的结果，进一步优化应对方案。其任务如下：（1） 确定突发事件的级别；（2） 确定风险可以被控制的程度；（3） 选择最恰当的应对方案；
　　
　　2. 4 风险处置
　　
　　即采取一种或多种改变风险的措施，使风险能够转移或消失，如果风险超出应对能力之外，则直接进入预警状态。

　　3 风险管理： 南海突发事件应对新起点

　　根据风险是否可控，风险可以划分为可控风险和不可控风险两类。据此，本文设计了双轨风险管理危机应对系统，即可控风险危机应对系统和不可控风险危机应对系统。对可控风险，通过可控风险危机应对系统将孕育突发事件爆发的因素消灭在萌芽当中，使其对社会的危害降为零。

　　对不可控风险，则进入不可控风险危机应对系统。该系统改变了传统的预警---应对---善后危机应对模式，形成风险管理---危机预警---危机应对---善后处理新模式（见图 2） .

　　从上图构建的双轨风险管理危机应对系统中可以看出，此应对系统最大的特点就是将风险管理作为应急管理的重心。整个危机管理的第一阶段是风险管理，其管理对象主要是可控风险。其主要功能是对南海将要发生的突发事件的一种预测，并将南海突发事件形成的各种因素扼杀在摇篮当中，最大限度地降低突发事件发生的概率。

　　风险管理独自成一个闭环循环系统，每一次风险处置结束后，都将对整个风险管理过程进行总结，更新已有的监测系统设备、提高识别风险的技术、改善风险评估方案、调整风险处置的方法，以提高风险管理的效率和效果。风险管理使政府可以使用最少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。他们在做决定时，尽一切可能考虑到未来[9].风险管理工作的终点有两种情况： 其一、如果风险源被成功消除或得到有效控制，则重新进风险管理的起点（也就是风险管理准备阶段） ; 其二、如果风险处置失败，"潜在的危害"转化为"突发事件",则立刻进入应急管理过程。因此，应急管理工作的起点就是风险管理工作的终点。

　　危机预警是将不可控风险信号准确、快速传递到受灾群体，唤起群众对危机的警觉。危机预警要做到： （1） 覆盖广。协调好电视、广播、、报纸互联网络等媒体向社会公众发布海洋突发事件预警相关信息的工作，确保警报的传递要覆盖到每一个潜在的受影响地区。（2） 准确性。要将突发事件爆发的时间、覆盖的区域、潜在的危害，应对突发事件应该采取的必要措施进行准确预报。海洋突发事件本来就容易引起大家心里恐慌，如果预警没能做到准确，一定会给小道消息的传播留下空隙，负面消息大量充斥，就会造成社会恐慌。（3） 有回应。预警传递最好要具有双向通道，一个通道向公众发布相关预警信息，另一通道可以反馈公众接受预警后的反应。要做好媒体采访事宜和新闻发布会，及时对社会反馈进行有效回应。

　　危机应对是以政府为主导的应对主体，根据海洋突发事件的不同级别，采取不同的应对措施。

　　通常，我国海洋突发事件应急响应分为 I、II、III、IV 四级，分别对应特别重大海洋突发事件、重大海洋突发事件、较大海洋突发事件和一般海洋突发事件。根据重心下移的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重海上突发环境突发事件，分别由发生地省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作（见表 1） .1要措施，防止海洋突发事件的次生、衍生事件的发生。同时，要对突发事件造成的各类损失进行全面评估，采取有效措施使人们的生产、生活、和社会秩序回复到正常状态。

　　4 提高南海突发事件风险管理的应对措施

　　4. 1 增强全民海洋风险管理意识，形成多元化应对主体

　　海洋风险管理意识对海洋突发事件的处理具有举足轻重的作用。但是，我国历来重视陆域的发展，对海洋的开发利用相对较弱，对海洋灾害的应对无论是从理论层面还是从实践层面都没有引起社会各界的高度重视。另外，由于我国南海海域面积广袤，海岸线绵长，单一的政府应对主体很难做到对南海所有突发事件的风险源进行全面监测。因此，有必要将目前各主管海洋环境的单位、沿海广大居民、渔民、从事与海洋类相关的从业人员结合起来，共同成为海洋突发事件风险源的监控主体，明确社会组织、企业或公民承担的责任和义务，同时搭建政府、企业、社会组织等多元主体之间共同参与、平等交流、协商合作的互动机制。

　　4. 2 完善海洋监测信息系统，做好风险信息甄别

　　环境分析是做好海洋风险管理的第一步，对南海海域进行全方位的监控是准确、快速获取信息的必要保障。政府应该从信息化基础设施建设抓起，尽快建立一套覆盖南海海域的信息系统，为准确、迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，同时也为更有效地实施灾害预防、灾害应急以及灾后重建提供保障。在风险识别过程当中，海洋突发事件的发生往往涉及到生物、化学、气象、水文、海洋地质以及洋流等众多因素，其带来的后果也具有连带效应。因此，要随时对发生海洋突发事件频率较高的海域、近岸水域、江河入海口、海水养殖区域进行严密监控，及时捕捉异常信息，加强动态监管，做好信息甄别。

　　危机应对者必须根据获得的信息，预测出其可能带来的潜在后果、影响范围、造成的经济损失，这时一个完善的应急决策辅助系统就尤为必要。应建立基于手机、车载等多平台的综合海洋突发事件应急决策辅助业务化系统，完善各个预警业务子系统，健全数据库资料，提高系统海洋突发事件评估能力，为沿海地区防御风暴潮、灾害性海浪等海洋自然灾害以及处置海难搜救等海洋灾难事故的应急管理工作提供精细化的应急服务。

　　4. 3 提高应急预案实用性，为南海突发事件应对提供保障

　　我国现有的应急法律体系尚未健全，存在立法滞后的现象。2007 年 11 月 1 日，《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国第一部应对各类突发事件的"龙头法"开始实施[10].随之，各种总体应急预案、专项应急预案、地方性应急预案相继出台。当前的预案中多侧重组织机构职责、法律责任等方面做出规定，多数未能充分考虑自身应急能力，与开展危机应急活动的要求存在较大的差距。在制定突发事件应急预案时要做到以下几个方面： （1） 细化措施，明确公民参与途径。突发事件应对法中规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，但是公民、法人、其他组织参与的途径和责任却没有具体的规定。（2） 明确各部门之间的责任，加强部门之间的协调与合作。我国海洋突发事件实行的是分类管理，在此基础上坚持综合协调原则。海洋突发事件的应对要求在有限时间和有限资源的条件下多部门通力协作，共同应对。因此，要明确各部门的责任边界，避免应对部门相互推诿、扯皮现象。（3） 健全奖惩机制。应急预案是对各种法律、法规、规章的基本原则进行梳理、组合的应对备选方案。虽然不具有约束力，但仍旧具有感召、动员、宣传的作用。将奖惩机制细化有助于调动应对主体参与的积极性。

　　4. 4 探索多种融资模式，解决风险应对中"资金难"问题

　　当前，资金不足是我国公共危机管理中遇到的一个最大"瓶颈"[11].根据《中华人民共和国预算法》第 33 条规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的 1% &3% 设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支[12].我国应对海洋突发事件的资金主要来自财政拨款，部分少量资金取自于民间或非政府组织途径，例如，社会各界捐款、保险、以及政府通过其他强制方式取得的临时性财产征用。

　　海洋突发事件频发是我国的一项国情，借鉴国际经验及我国在应对海洋突发事件中的现状，我国应该通过以下四条途径解决海洋突发事件应对中资金难的问题。（1） 争取更多财政支持。当前应对海洋突发事件的财政资金主要集中在突发事件应对中，每年对突发事件爆发前的风险管理投入资金较少。因此，要提高财政预算在处理海洋突发事件风险管理中的比例。（2） 金融政策支持。

　　在政府的主导下，通过市场机制的调节，迅速调动金融资本、民间资本，给受灾的群体以支持，减轻政府的负担。对受海洋突发事件影响较严重的企业，因适当减免其税收，给予其财政贴息。（3） 保险协助。发达的商业保险和政策保险可以有效缓解在海洋突发事件应对中资金难的问题。当前，我国对渔民的保险正处于刚刚起步阶段，其发展明显落后于其他行业领域。因此，要加大保险的覆盖率。此外，要建立健全海洋自然灾害保险制度、海洋事故灾害保险制度、海洋公共卫生事件保险制度、南海社会事件保险制度，要根据各种突发事件发生的频率，通过不同的费率优惠建立差异化的风险保障体系。（4） 进一步完善捐赠协调机制。依靠社会自动自发的捐款在短时间内筹集大量的物资，对解决突发事件是大有裨益的。因此，我们要完善社会捐赠信息公开机制，建立一套完善的工作程序，加强对捐赠财物的监管，真正做到"取之于民，用之于民".

　　参考文献：
　　[1]安应民。 南海安全战略与强化海洋行政管理[M]. 北京： 中国经济出版社，2012.
　　[2]容 志，李 丁。 基于风险演化的公共危机分析框架： 方法及其运用[J]. 中国行政管理，2012（6） : 82-86.
　　[3]王育宪。 企业管理的一个新分支---风险管理[J]. 管理世界，1985（5） : 75-90.
　　[4]李中斌。 风险管理解读[M]. 北京： 石油工业出版社，2000.
　　[5]钟开斌。 风险管理： 应急管理的重要基础[J]. 中国减灾，2007（12） : 24-25.