美国“301调查”及关税措施的合法性分析

　　摘要：从2017年8月的“301调查”到2018年8月美国单方面向2 500亿美元的进口中国商品加征关税， 美国的行为属于单边提高关税， 违反了WTO的相关协定， 并且缺乏法律和事实依据， 这严重影响了中美正常关系和正常贸易。因此中国应当提出适当应对措施， 减轻贸易争端带来的负面影响， 以此扞卫国家尊严和人民利益， 扞卫国际自由贸易和多边体制。

　　关键词：中美贸易争端； “301调查”; 单方关税措施； WTO;

　　作者简介：  李凌志 （1994-） , 男， 河南平顶山人， 硕士研究生， 主要从事国际法研究。；

Study on the Legitimacy of US Tariff Measures Under the Background of China-US Trade Disputes

　　Abstract:From the investigation on ground of “Special 301”term in August 2017 to August 2018, the US unilaterally imposed additional 250 billion dollars tariffs on Chinese imports. The US unilaterally raised tariffs, which violated the relevant WTO agreements and lacked legal and factual basis. This has seriously affected China-US relations and trade.Therefore, China should propose appropriate countermeasures to mitigate the negative impact of trade disputes, so as to safeguard national dignity and people's interests, as well as maintain international free trade and multilateral system.

　　Keyword:China-US trade disputes; the investigation on ground of “Special 301” term; unilateral tariff measures; WTO;

　　随着2017年8月美国对中国展开“301调查”,2018年8月23日美国又单方面对进口中国产品加征关税，中美贸易争端拉开了序幕。中美两国同属WTO成员国，贸易争端给WTO的多边法律框架带来了冲击。美国绕过WTO争端解决机制处理贸易争端，其“301调查”及其他单边制裁措施的合法性值得讨论。

　　一、中美贸易争端的缘起

　　由于经济全球化的不断加深和一些新兴市场国家的崛起，美国经济面临了新的问题。首先，美国经济由于产业转移出现了空心化问题，本国制造产业萎缩，并且大量进口外国产品使本国产业受到冲击；其次，2008年金融危机后，全球贸易增长持续低迷，以大规模跨国投资驱动的经济发展方式受到冲击，美国需要新的政策来刺激经济；最后，由于美国企业在国际上的竞争力有所降低，国内保守势力抬头，要求政府出台措施，维护其利益。因此，为了刺激美国经济增长、降低失业率，特朗普政府采取了贸易保护主义的经济政策，具体可以归结为三点内容：第一，在国际上维持原有的区域经济合作，在参与新的经济合作上保持谨慎态度，同时注重对外经济合作中可能影响美国制造业的部分；第二，在国内排挤进口产品，给国内制造业创造生存空间，具体表现为向进口的中国产品征收高关税，提高其价格，抑制市场对进口产品的需求，从而降低中国产品的竞争力，为本国企业进一步争取市场；第三，优先发展美国国内经济，保护国内企业利益，同时优先选择国内法解决贸易问题。

　　基于这些经济政策，2017年美国对中国发起“301调查”,拉开了中美贸易争端的序幕，并从2018年2月开始，美国政府一共对超过2 000亿美元的中国产品加征高额关税，税率从10%到25%不等，涉及超过一千种工业产品。在包含普通钢铁、铝产品的同时，也不乏航空航天、通信技术、机器人技术、工业设备、新材料和汽车等产品，其中有1 000亿美元的产品是基于“301调查”而发起的制裁。

　　二、美国“301调查”及关税措施的合法性分析

　　中美贸易争端中，除针对铝钢产品的“232措施”由中美双方诉诸WTO仲裁解决机构之外，美国其他的行为都属于单边性质，包括基于“301调查”和反倾销反补贴调查 （以下简称“双反”调查） 发起的制裁措施，但这些措施的合法性仍需探讨。

　　（一） “301调查”的合法性

　　“301调查”在中美贸易争端中扮演了重要角色，“301条款”是美国对外贸易中一项重要的法律条款。就美国国内法而言，《1974年贸易法》的“301条款”本身就带有单边主义色彩。[1]此次中美贸易争端就是美国贸易代表办公室 （简称USTR） 自主发起的，并无其国内相关利害产业提出申请。

　　2017年8月14日，美国总统特朗普要求USTR就中国在知识产权、技术转让和创新等方面的法律、政策及实践中可能损害或存在歧视美国商业的行为发起调查，8月18日USTR正式发起“301调查”;2018年4月5日，特朗普要求USTR依据“301调查”,对1 000亿美元中国进口商品加征关税。

　　美国曾公开保证，如果“301调查”涉及WTO管辖的事务，那么就通过WTO来解决争议，同时保证如果没有WTO的授权，美国不会采取单边报复措施。[2]但根据美国“本次对华301调查立案公告”,[3]调查是基于《1974年贸易法》301节 （b） 项，针对中国政府在知识产权和商业秘密获取的黑客行为，以及涉及技术转让的行政审批和政策方面的规定进行调查。但这些内容不涉及美国在WTO协定项下的权利，而且这也不是《关于争端解决规则与程序的谅解》 （DSU） 适用协定 （covered agreements） 中的部分，那么美国可以不通过WTO的争端解决机制来解决。此外，在1998年“欧共体诉美国301条款案”中，1专家组的裁定主要是针对《1974年贸易法》301节 （a） 项的，[4]而非此次的301节 （b） 项；并且根据美国发布的《行政行动声明》中所承诺的“将遵守WTO协定的方式进行301调查”,2仅限于涉及违反WTO协定相关的调查。

　　简而言之，由于此次调查依据301节 （b） 项，加之不涉及美国在WTO协定项下的权利，所以本次调查并不违反WTO协定，也不违背美国在《行政行动声明》中的承诺。

　　（二） 美国的关税措施缺乏国际法律依据

　　必须指出的是，尽管此次“301调查”并不违反国际法，但美国单边加征关税的措施却损害了中国在WTO规则下的正当利益，违反了GATT1994第Ⅱ部分第1条关税减让的规定，以及DSU中关于禁止单边报复措施的规定。除非美国可以引用GATT1994第20条或第14条的例外规定来证明其单边措施的正当性。[5] （P180-205） 但是美国并未证明其正当性，中美双方也没有设立裁决机构作出裁定。

　　尽管美国的行为缺乏国际法依据，但是WTO规则在美国国内缺乏直接的法律效力，WTO争端解决裁决对美国国内的影响也有限。美国法院在认定国际规则和裁决时，往往依靠行政机关作出的解释，对WTO的裁决也并不直接适用。

　　（三） 美国的关税措施缺乏事实依据

　　在中美贸易争端中，美国除了法律依据存在问题外，还缺乏事实依据。美国声称，中国部分产品存在倾销和补贴的行为，但这一指控明显缺乏事实依据。

　　首先，从事实来看，中国和美国由于文化和社会制度的不同，已经出现过多次贸易摩擦；且中国加入世贸组织较晚，国内市场开放程度较美国低，在国际贸易和知识产权的制度上还有缺陷。但是在美国2017年发布的《特别301报告》中，中国属于“重点观察名单”,并非“重点国家”.从级别上来说，中国在遭受到美国的贸易制裁之前，没有做出严重损害美国商业利益的行为，本不应受到美国如此强烈的报复。

　　其次，根据国际贸易的相关研究表明，在过去的中美贸易中，美国针对中国采取的“双反”措施往往并不是基于倾销和补贴的事实行为，而是基于国内经济发展状况和失业率等多方面因素综合而成，且针对的多为劳动密集型产业。[6]也就是说，在中美贸易中，“双反”调查往往不是基于事实发起的，而是基于国家需要发起的。

　　因此，对于美国来说，对中国产品加征关税尽管符合美国国内法，但却违背了WTO规则，属于“合法不合规”.

　　（四） 美国关税措施对其自身的负面影响

　　特朗普的经济安全政策也存在问题，不一定能保证美国的经济得到快速发展，制造业的恢复也不是一朝一夕能做到的，特朗普在政策实施上也面临诸多问题。

　　第一，政策本身就有巨大的执行难度。特朗普必须做到既通过加征关税来保护本国产业，又不能大幅提高本国居民的生活成本。进口产品价格上涨，居民生活成本和企业生产成本上升，反而使消费水平降低，不利于刺激经济。况且，制造业转移回美国国内困难重重，不仅要面对外国产品的竞争，而且国内生产成本高，还要考虑巨大的环境成本，因此特朗普的政策执行难度巨大。

　　第二，相关产业失业率短期内上升。在特朗普的经济政策下，中国对美国出口萎缩，中国的报复性行动也会导致美国出口产业受挫，导致美国对华出口额降低，相关产业失业率将短期上升。

　　第三，美国经济的不稳定性短期增加。中国产品被征收高关税后，美国国内暂时无法提供足够的同类产品，因而还要向第三国进口，但第三国不一定能提供足够的、质优的、价格合适的同类产品，使得美国经济的不稳定性加剧。

　　第四，反对势力强大。中美贸易争端导致美国部分产业受损，因此国内有许多反对意见。国会则担心特朗普的行为会带来灾难性后果，从而通过国会权力来制约他的行为，特朗普政策的执行难度增加。在国际上，此次受到贸易争端影响的国家还有许多，他们的正当利益受到了损害，美国的行为也得不到他们的支持。

　　这些问题使得特朗普的经济政策不一定能取得预期成效，美国的经济能否在特朗普的政策下得到明显增长还是未知。因此在2018年12月1日，中美两国的贸易争端得到了暂停，2019年1月1日起美国维持对2 000亿美元中国进口产品征收10%的关税，且税率不会提高到25%.

　　三、中国应对中美贸易争端的方案建议

　　中美贸易争端对中国将会产生巨大影响，因此中国必须采取一定的措施来降低这一政策带来的损害。尽管贸易争端告一段落，但中国应当考虑采取一些手段保障对外贸易，应对可能再次发生的贸易争端。

　　首先，适当的报复手段。中国在美国宣布对部分进口中国产品加征关税时，也宣布对美部分进口产品加征同样的关税，并公布产品清单。中国虽然处在中美贸易的顺差当中，但进口的美国产品中，部分是高技术产品，比如航空发动机及其零部件、高端医疗设备和部分精密车床等，目前中国无法全部自行研制或从第三国进口替代产品。因而中国在贸易争端中不具有绝对优势，因此需要选取较容易替代的产品作为报复，避免激怒美国的同时也降低自身面临的风险。

　　其次，提升自身科技水平。《中国制造2025》计划尚未完成，中国需要时间提升科技水平；部分高技术产品对外国，尤其是美国的依赖度较高。只有提高自身水平，中国才能有底气应对贸易争端。进一步完善市场经济制度和扩大对外开放。扩大市场开放程度和深度，减少诱发贸易争端的因素。此外，中国也承诺将扩大对美进口，减少贸易顺差。

　　最后，在特朗普的贸易措施中，中国并不是唯一的受影响国家，因此可以借助国际力量，减少损害，维护我国正当利益。第一，联合其他受制裁国家一同展开报复行动。中国可以联合受美制裁其他国家，共同拟定对美进口产品加征关税清单，使美国不敢进一步扩大贸易争端，有利于遏制美国的单边行为，使美国回到多边机制的框架下。第二，加强与其他国家的经济合作。中美贸易争端对中国既是挑战也是机遇，中国出口产业虽然在美受挫，但可以借助对外经济合作，扩大与其他国家的经济交往，减少出口业损失。第三，与美国加强沟通，进行谈判。特朗普也深知自己贸易措施的风险，也不敢与中国直接进行全面贸易战，所以双方达成了暂时和解。因此，中国需要同美国加强沟通，使中美两国在谈判桌上达成协议，避免扩大贸易争端。第四，借助WTO争端解决机制，维护多边法律框架。中国应当在WTO的规则内，维护我国的正当利益。中国对美国采取的任何报复性措施，都要符合WTO规则，并且就贸易问题向WTO提出设立争端解决机构。

　　综上所述，此次中美贸易争端尽管在双方努力下告一段落，但美国的行为确实违反了WTO的相关规定，并对中国的正当利益造成了损害。因此中国应当维护多边贸易机制，反对单边行为，依靠多边法律框架解决问题。同时中国应当采取措施，打破贸易壁垒，寻求更多的应对办法，维护自身正当利益，才能不畏惧任何形式的贸易争端。

　　参考文献

　　[1]左海聪。美国贸易法对中美贸易关系的影响[J].法商研究， 2007, （6） .
　　[2]易继明， 李春晖。美对华启动301调查与我国的应对措施[J].西北大学学报， 2018, （1） .
　　[3] 美国贸易代表办公室。本次对华301调查立案公告[EB/OL].[2018-12-27]. http://ustr. gov/sites/default/files/enforcement/301Investigations/FRN%20China301. pdf.
　　[4] Panel Report:United States-sections 301-310 of the Trade Act of 1974[R]. WT/DS152/R, 2000.
　　[5] 林中梁， 余敏友。美国对华301调查的法律问题及应对建议---WTO法与中国论坛年刊[C].北京：知识产权出版社， 2008.
　　[6]陈巧慧。美国对华反倾销的影响因素研究---基于负二项模型的方法[J].国际贸易问题， 2015, （6） .

　　注释

　　1 在1998年美国和欧共体的贸易争端中，WTO专家组裁定，“301条款”必须服从WTO的规则，即根据“301条款”做出美国的相关权利是否被损害的决定时，将依据解决机构所通过的专家组或上诉庭裁决，否则“301条款”将被裁定不符合WTO规则。参见徐泉的《美国贸易法中的“301条款”与其经济霸权论》，载《西北大学学报》2007年第2期。
　　2 1994年，美国在批准WTO协定时，美总统在向国会提交的《行政行动声明》 （Statementof Administrative Actin） 中承诺，美贸易代表如作出美国在世贸规则项下权利受损的决定，必须基于世贸组织争端解决机制所作出的裁决。