国际法论文
摘 要:论文以通用航空发展为背景,介绍了我国通用航空立法定义与国际通用航空定义的区别,分析了我国通用航空法律体系的现状以及与民用航空法律体系的关系,重点分析了我国现存的通用航空法律体系的特点,并结合通航法律框架,阐释了未来我国通用航空法律构建的思路.
关键词:通用航空; 民用航空; 通用航空法律体系重构; 低空空域管理;
作者简介: 孙宁,女,副教授,博士,研究方向为航空法规.; 苗颖,女,讲师,博士,研究方向为航空法规.;
基金: 辽宁省经济社会发展研究课题(2019slktyb-004);
Abstract:Based on the development of general aviation, this paper introduces the differences between definition of the legislative general aviation in China and that of international general aviation. It analyses the status of legal system of general aviation in China and its relationship with the legal system of civil aviation. As well, this paper makes the explanation of the characteristics of the existing general aviation legal system in China, and based on the legal framework of general aviation, it explains the thinking of the future construction of general aviation law in China.
Keyword:general aviation; civil aviation; reconstruction of general aviation legal system; low altitude airspace management;
2010年国务院和中央军委出台了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》.该意见的总体目标是通过5至10年的全面建设和深化改革,在低空空域管理领域初步建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系,逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式,充分开发和有效利用低空空域资源.
低空开放的政策出台的10年间,我国在通用航空领域先后出台和修改了相关法律法规,但是完整的通用航空法律体系并没有如期而至,这在一定程度上抑制了这个行业的健康有序发展.2019年1月中国民航局为了贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》(国办发(2016)38号文件)的精神,发布了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》,制定了通用航空法规体系重构路线图,形成了通航业务框架和通航法规框架.至此,不论从行业要求还是从立法基础上都已经具备了构建独立的通用航空法律体系条件.
一、通用航空的立法定义
在我国,通用航空定义主要的法律依据是《中华人民共和国民用航空法》第十章第一百四十五条规定: "通用航空,是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动."[1]而作为我国颁布的第一部有关通用航空方面的管理条例,《通用航空飞行管理条例》第3条中规定:通用航空"指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动"[2].这两个法律规定成为我国通用航空法律概念的依据,两者并无大异,前者具有更高的法律效力,而后者更加充分具体.
然而,我国对于通用航空的立法界定与《国际民航航空公约》的规定并不一致[3].《国际民航航空公约》是1944年由52个国家在美国芝加哥制订并最终通过的国际公约,因此又称为"芝加哥公约".该公约规定:"通用航空运行指除商业航空运输运行或航空作业运行以外的航空器运行."同时,该公约又通过附件对通用航空作业和商业航空运输进行了定义:"航空作业指使用航空器进行专业服务的航空器运行,如农业、建筑、摄影、测量、观察与巡逻、搜寻与援救、空中广告等;商业航空运输运行指为获取酬金或收费从事旅客、货物或邮件运输的航空器运行."
从我国对通用航空的立法定义和国际公约的规定来看,我国对通用航空的定义与芝加哥公约规定存在着重大的差异.在芝加哥公约中,航空作业不属于通用航空的范畴,但是在我国《民用航空法》对通用航空的定义里,航空作业属于通用航空.航空作业的运行实际上与其他的通用航空运行有相同之处,但是航空作业通常是以"出租和收益"为目的,因此世界上很多国家不把航空作业作为通用航空[4].对于盈利目的比较强的航空作业,需要申请"航空运营合格证".这体现了对这部分飞行行为的商业运作主体的管理,因此与普通的通用航空应加以区分.
我国法律上通用航空定义与国际公约的差异,直接影响到我国通用航空领域的法律发展方向.《民用航空法》作为我国通用航空领域立法的主导,对相关的行政法规和规章起到指引方向的作用,因此对于通用航空最基本的定义问题,必将影响到我国在通航领域的法律体系的构建[6].
在这个问题上,进一步划分航空作业和其他通用航空是有意义的.前者涉及航空领域与其他专业领域的结合,而且相对来说专业性比较强,因此在发展中,可能会存在不同的领域与通用航空相结合的需求.这也需要我们在发展通用航空的同时关注相关的行业标准或者准则,这属于跨界的立法.因此,这部分的法律规定应该具有更多包容性和弹性,使其能够适用于通航产业与其他产业.随着我国通航事业的发展,这部分产业将成为巨大的增长点,不论从数量还是从规模上都有着广大的发展空间.因此,从日后发展的角度上,将航空作业和私人通航领域加以区分将有助于法律适应于不同的立法需求.
二、我国通用航空法律体系框架
我国的现有通用航空法律规范有三个层级:
(一)第一层级--全国人大常委会通过的《中华人民共和国民用航空法》
《中华人民共和国民用航空法》是我国整个民用航空的基本法律,是通航领域位阶最高的法律,它也是我国通航法律体系构建的指引.在这部航空法中,第十章(145~149条)五个条款是关于通用航空的规定.条文总体比较笼统,作为指导性规定存在, 它一方面确立了通用航空的法律地位,为通用航空的法律体系建立占据了一席之地;另一方面该法对于通用航空的关注程度有限,规定的内容可操作性不强,因此我们还需要在具体操作的环节上配合相应的行政法规和规章.
值得关注的是,《民用航空法》从1995年通过以后,经历5次修改:2009年,2015年,2016年,2017年和2018年.而这几次修改都和通用航空领域关系密切.
2017年11月5日的修改针对第一百四十七条,修改前的《中华人民共和国民用航空法》第一百四十七条规定:从事非经营性通用航空的,应当向国务院民用航空主管部门办理登记.从事经营性通用航空的,应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证,并依法办理工商登记;未取得经营许可证的,工商行政管理部门不得办理工商登记.此次修改删去第一百四十七条第二款中的"并依法办理工商登记;未取得经营许可证的,工商行政管理部门不得办理工商登记".也就是说,相关市场主体办理工商登记不再需要前置审批.这种做法释放了企业的活力,由"先证后照"向"先照后证"的转变更有利于中小企业的诞生.
这对于通用航空企业来说是一个利好.之前营利性的通用航空企业必须首先获得经营许可,然后才能到工商登记部门注册公司,这样不利于公司主体积极参与通用航空运营活动.修改后,运营主体可以将注册公司的步骤提前,具备市场运行主体资格之后再根据企业发展情况申请获得通用航空的经营许可.这种变化体现了对通用航空企业的经营许可资格的放松,给予通用航空企业更大的选择自由和发展空间.
2018年12月29日《民用航空法》最近的一次修改内容更直接体现了对通用航空需求的关注.
这次修改增加了民用机场新的分类标准.根据《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》关于"对通用机场实施分类分级管理"的要求,此次修改了《民用航空法》第六十二条规定的民用机场开放使用许可制度,规定对公众开放的民用机场,继续实施事前许可;其他民用机场改为事后备案.这一条款的修改使通用航空机场分类分级管理成为可能,它改变了原来统一的事前许可制度,容纳了事后备案的管理模式.这种变化使通用航空机场的建设和使用更具灵活性.
2018年的修改明确了无人驾驶航空器的立法授权.随着无人驾驶航空器的使用日渐普及及其安全问题越来越突出,这就亟须完善相关制度,加强对无人驾驶航空器的监管.考虑到《民用航空法》制定时无人驾驶航空器尚未投入应用,相关管理制度缺少针对性.为了给无人驾驶航空器监管立法提供法律依据,本次修订新增了《民用航空法》第二百一十四条,授权国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器做出特别规定.
《民用航空法》近年针对通用航空频繁修改可释放出国家层面对通用航空领域的关注,通用航空作为《民用航空法》当中的一个小章节,在立法之初并没有引起广泛的关注,这些年来所起到的作用有限.几年来国家对通用航空的大力支持,各地方政府也频频出台各种利好举措,客观上对上层级立法提出了要求.《民用航空法》作为我国唯一一部通用航空领域法律层级的立法规范,虽不能面面俱到,但是对行业的统领和指引方向的作用是非常明确的.近年来的频繁修改也预示着通用航空将迎来一个行业发展和法律体系完善的春天.
(二)第二个层级--由国务院颁布的行政法规
在这个层级中比较重要的是1986年的《国务院关于通用航空管理的暂行规定》,这个规定虽然产生于30多年前,但是却有着重要的历史意义.它是我国最早的通用航空领域的立法,开启了通航领域的制度化、法律化的进程,而且从该规定开始以立法的形式确立了"通用航空"的提法,取代了之前的"专业航空",实现了和国际规则的接轨.该规定明确了通用航空的管理机构,航空运营者从事相关活动的申报、审批程序和要求.
但是遗憾的是,该暂行规定暂行了30余年,直到2014年才进行了一次修订,却依然保持原来的十七条结构.2014年修改中只是明确了实施通用航空企业赴境外开展经营活动的行政许可的法律依据.三十年间,不论国际还是国内,通用航空事业都有了很大的变化,并且其他领域对于通航产业的发展也有了新的要求,原来的审批程序和管理体制也产生了重大变革.很显然,在对通航产业大力推进的时代,这个规定已经不能满足通航产业发展的要求了,从内容的广度和深度上都需要有新的突破,特别是在通用航空不断向各个领域快速发展的进程中,现代化平台的融合中,它的局限性也逐渐凸显.
另外,比较重要的行政法规包括2000年国务院发布的《中华人民共和国飞行基本规则》.该规则经过了2001年和2007年两次修订,非常翔实具体地对飞行行为进行了规范.但是主要条款都是有关公共航空的内容,实际上这一规则并非专门针对通用航空所制定,缺少对通航领域飞行的针对性条款.
2003年国务院发布了《通用航空飞行管制条例》.这个条例的出台,规范了通用航空飞行管制,也成为相关部门管理通用航空飞行活动的依据.该条例第一次明确提出通用航空运营人在从事相关飞行活动前需要申报飞行计划的上报程序以及申报的时限.
行政法规的立法主体是国家最高行政机关国务院,从立法效力上来看低于法律但是高于部门规章.在《民用航空法》唯一一个法律规范指引下,我国通用航空领域中行政法规的数量非常有限,通用航空法律体系比较薄弱,大部分通航法规都是规章或者各种部门文件形式,无法形成规范性文件的权威性和全局性.这也是我国现行通用航空法律体系面临的一个问题.
(三)第三个层级--民航局等部门颁布的部门规章
现民用航空大多数的部门规章是由原履行航空事业管理的中国民用航空总局制定.2008年3月国务院机构改革之后,更名为中国民用航空局,由交通运输部管理.现在很多规章都是由上述三个主体制定.
依据《通用航空现行有效的规章(规范性文件)目录》,至2018年共含有109部(件)规章和规范性文件,其中:规章12部,管理程序(AP)8件,咨询通告(AC)47件,管理文件(MD)6件,信息通告(IB)2件,行业标准(MH)2件,下发的民航局和管理局电报和文件32份,外网发布文件2份.
这些规章的内容很广泛,包括市场准入、安全运行、适航审定、专业技术人员执照、作业标准、机场建设以及飞行管制,等等.这些规章为通航企业的发展和通航的成长提供了依据.但是部门规章的法律效力相对有限,其中以"规章"形式出现的只有12部,其他都是各种标准、文件、通告等,层级较低.而且,这些规章松散而凌乱,无法形成一个有机的体系.
综上,我国通航领域的法律体系尚未建成,只是属于民用航空法律体系下一个分支,与民用航空共享着法律的基本原则[7].这样的局面并不利于通用航空的快速发展,也使通用航空缺少自己的特色.
三、我国通用航空法律体系重构的思考
2019年1月,中国民航局发布了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》,制定了通用航空法规体系重构路线图,形成了通航业务框架和通航法规框架.这是持续贯彻落实《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》,深化"放管服"改革,积极鼓励支持通航发展的结果.这两个框架既是中国民航通航法规体系重构的总体性文件,也将成为未来几年内我国通用航空法律体系构建的指导性文件.它开启了我国建立完成独立的通用航空法律体系的序幕,决定了未来几年通用航空立法的发展方向.这次重构无疑将成为通用航空法律体系走向成熟的最佳时机.
(一)对通用航空内涵进行界定
在"通用航空"内涵界定问题上,学者们有不同的意见.有一部分观点认为,我们应该遵循国际标准,将通用航空的定义与《芝加哥公约》保持一致,也就是将航空作业剥离在通用航空之外;也有一部分学者认为,我们没有必要拘泥于国际公约的规定,作为国内的航空立法,可以保留自己的特点.
笔者认为,从我国现存的通航法律体系的框架中,航空作业已经包含在通用航空之中,《民用航空法》对于通用航空的界定已经成为后续相关行政法规和规章的依据.因此,要在原本立法上剥离航空作业,从立法技术上来看存在诸多困难.同时,航空作业也是我国在今后发展通用航空一个重要的组成部分,这部分同样迫切需要将法律制度予以调整,而从社会关系需要的层面也不宜将航空作业剥离. 但是客观地讲,航空作业确实存在很多特殊性,它更需要与相关行业和领域结合,如果笼统放在一个大的通航概念中,势必也会影响航空作业的发展.
基于以上理由,笔者认为,我们可以保留大通航的概念,将航空作业涵盖其中,特别是在上位法中,保持原有的框架,对于原则性规定可以一并适用.但是,应该将航空作业作为一个子系统单独立法,适时提高针对航空作业相关法律规范的层级.法律的滞后性是无法克服的特点,如果贸然将航空作业提升至法律层面,从当下的航空作业发展来看,时机并不成熟.我们需要不断积累相关的法律规则,在该领域发展到一个相对平稳的状态时,才能适时启动法律层面的立法,进而解决我国大通航概念中的笼统性.因此,从现阶段中国通用航空的发展状况和法律基础来看,保留法律层面的大通航概念的同时注重航空作业的特殊性,出台必要的针对性法规是可行的选择,虽然这不是最终的格局,但可能是现阶段最合适的方式.
(二)合理布局通用航空的法律体系
有学者认为,我们应该充实《民用航空法》的内容,将法律规定细致化.2019年公布的通航法规框架内涉及23部法规,其中3部新建,19部修改,1部废止.框架作为通航立法指引,明确了哪些规章需要修订或制定、规章调整的方向和时间点,便于各方掌握立法工作节奏.
从所调整的法律内容上表现在以下几个方面: 调整客体:包括航空器,机场建设和航空器的损赔; 调整主体:包括航空人员,航空企业的准入规则,学校、航空人员及其他单位的运营规则,等等; 调整行业内容:包括一般运行规则,航空运输,航空安保,等等.
从框架的设立可以看出,未来我国通用航空法律体系的基本结构基本上延续了原有的立法结构特点,并没有进行大的调整,体系上也没有发生根本变化.
在这个问题上,笔者认为,《民用航空法》能够修改的空间并不大,通用航空作为民用航空法十六个章节中的一章内容,显然无法将全部细节收纳其中.《民用航空法》中虽侧重于公共航空,但作为唯一一部具有法律层次的法规,我们需要在此部法律中将通用航空法律原则性的规定更加完善.这就涉及所有环节和领域,应该使他们都能够在该法中有原则的规定,使这部分日后的法规能够适用该法的原则.至于有关通用航空具体的管理、机构建制、空域划分、安全保障等相关方面我们可以另行单独立法,分别归口在不同的部门,不一定都收归到全国人大常委会层面,可以依靠完整全面的行政法规和规章来充实整个通航的法律体系.但是现有的法律体系层级较低的问题比较突出,在立法层级上应该有所提高,国务院的行政法规应该发挥更大的作用.
通用航空作为一个新兴且具有巨大潜力的产业,其发展需要法律的助推.通用航空的法律制度应该随着通用航空的发展逐步脱离民用航空的体系,成为一个相对完整而独立的法律体系.对现有的民用航空法进行修修补补不足以完成通用航空产业发展的需要,适时推出通用航空的专门立法是未来发展的趋势,也符合通用航空发展的需求.为了今后完整的通航法律体系,从现在的法律框架重构开始要建立合理的布局.
(三)发挥通航法律框架的"强制性"功能
通航法律具有框架的性质,是中国民航局对通航经济管理和安全管理的总体政策,具有强制性.当前,民航系统不同专业对通用航空的监管要求存在一定差异,制度设计缺少统筹考虑.虽然各个专业领域在通航方面,都在大力推动"放管服"改革,但由于概念不同、管理要求不一,导致缺乏协同效应,整体联动不充分,政策之间存在一定程度的抵触.这次调整是从上至下的顶层布局的思想,而且涵盖了各个方面,也充分考虑了未来可能出现的通航业务模式,通盘谋划管理手段和管理要求,能够有效避免各部门各地区关于通航政策规定的不一致,有利于形成促进通航发展的政策合力.因此,对于通航法规框架,制度设计上必须严格遵守框架设定的政策方向.
民航局通航法律体系框架的出现对于通用航空法律体系的建立是一个巨大的推动,在一定程度上将通航体系进行了一个规制,框架体系中时间表的安排也保证了法律调整的时效性.其"强制性"并非法律上的强制性,该框架体系并未经过立法程序,具备法律的形式,而是指具有很强的指导效应,下一个阶段应该立法调整以遵循的框架体系.在当下,通航法律体系重构的推进阶段,民航局的"强制"推动作用应该得到更有力的发挥.
四、结 语
通用航空法律体系的构建已经起步,我们希望看到在不久的将来,通用航空的立法能够整合通用航空领域的各个方面,成为通用航空发展的基石.通用航空产业发展是一个现代科技国家竞争力的体现,通用航空的前景也给各个领域引入了新的活力.我国的通航产业有了法律保驾护航后必将有更广阔的天地,将会成为社会经济发展的一个新增长点.建立符合我国国情的低空空域管理法律法规,规范通用航空保障制度,完善通用航空的法律体系,是一个伟大的工程,也是我们期待的一个需要尽快完成的工程.
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