二、2008 年至 2009 年上半年美国国会法律指控有所缓和
2008 年金融危机全面爆发后，为了联合中国政府对付金融危机，挽救国内经济金融形势，美国国会采取了有意淡化人民币汇率议题的权宜之计，这是美国国会汇率法案的第 2 个阶段。
当美国次贷危机的影响扩大至全球，演变成影响世界的金融危机，美国迫切需要国际合作，特别是与中国这样一个经济大国合作。美国国会议员们的主要精力和注意力被金融危机占据，人民币汇率问题地位下降，国会开始淡化甚至是避开人民币汇率问题。比如，时任美国众议院筹款委员会（The House Waysand Means Committee）主席的查尔斯·兰格（Charles Rangel）在金融危机前积极参与对人民币升值的活动，但是在 2008 年和 2009 年上半年，该委员会却迟迟没有提出自己的法案，似乎对人民币汇率失去了原有的热情。过去热衷于促成人民币升值的中国货币联盟（Chinese Currency Coalition）也暂时中止了在人民币汇率问题上对国会的游说。特别是在金融危机最严重的时候，2009 年 1 月22 日，即将出任美国财政部长的盖特纳（Timothy Geithner）在回答参议院财政委员会（Committee on Finance of the Senate）的书面质询时表示，根据经济学者做出的结论，奥巴马总统相信中国政府操纵了汇率，美国将积极通过所能动用的外交途径，寻求让中国政府在人民币汇率机制上做出改变。此言一出，即在西方遭到了不少的批评。2009 年 1 月 27 日，英国《金融时报》发表题为《货币争论适得其反》的评论，批评盖特纳指责中国政府操纵汇率的做法不仅不合时宜，而且会令应对全球经济失衡这个首要任务复杂化。该评论指出，美国应该鼓励中国发挥作用，而不是作秀式的喋喋不休。之后，奥巴马总统“善意”
致电中国国家主席胡锦涛，试图平息风波，希望双方维持、巩固正面关系，并期待与中国在当前全球面临的诸多危机上进行合作。
三、2009 年下半年至 2011 年美国国会法律指控重新变强
到了 2009 年下半年，金融危机出现企稳以及经济恢复的势头令美国国会对人民币汇率的指控再次升温。美国国会的一些政治人物，比如一直充当“人民币汇率问题先锋”的参议员查尔斯·舒默积极行动，“引领”国会重新升温人民币汇率议题的热情。这一时期的国会汇率法案数量不仅比金融危机之前的数量更多，而且呈现出新变化和新特点。法案内容显示美国国会已经不满足于将汇率问题贸易化，而是倾向于以“组合拳”的方式，将汇率问题复杂化，从多个角度全力施压人民币汇率机制，企图为本国经济金融的全面振兴创造空间。特别是《2010 年汇率改革促进公平贸易法案》和《2011 年货币汇率监督改革法案》分别在众议院和参议院高票通过，成为当年美国国内乃至全球金融界的大新闻。
（一）《2010 年汇率改革促进公平贸易法案》--汇率问题补贴化的典型
2010年9月29日，美国众议院以348票赞成和79票反对的结果通过《2010年汇率改革促进公平贸易法案》（Currency Reform for Fair Trade Act of 2010，编号H.R.2378）。
从内容上看，可以把《2010年汇率改革促进公平贸易法案》称为《如何对低估汇率国输美产品征收反补贴税法案》：该法案共有3节，第1节是“名称”（short title）；第2节是“关于反补贴定义的说明”（clarification regardingdefinition of countervailable subsidy）；第3节是“执行法案的汇报”（report onimplementation of act）。作为《2010年汇率改革促进公平贸易法案》重心的第2节包含4个方面的内容：第一，如何判断“受益”（benefit conferred）；第二，如何判断“出口补贴”（export subsidy）；第三，“被严重低估货币的定义”（definitionof fundamentally undervalued currency）；第四，“真实有效货币汇率被低估的定义”（definition of real effective exchange rate undervaluation）。美国《1930年关税法》（Tariff Act of 1930）规定，“其他经济体提供的商品或者服务低于合理薪酬将会受其约束。”
虽然没有指明对象，但是通过《2010年汇率改革促进公平贸易法案》，美国政府很容易认定中国出口产品因为人民币币值“被低估”而获得利益，可以对其征收反补贴税。
假定《2010年汇率改革促进公平贸易法案》实施，当涉及他国政府干预导致币值低估的情况，通过第2节对“被严重低估货币”的判断标准，美国商务部（Department of Commence）可以根据出口商由于币值被低估所获的额外货币来判断利益，如果：第一，相对于“（均衡）真实有效汇率”而言，差距（低估）在5%以上；第二，在18个月内，该经济体具有大量而持续的全球经常帐户盈余（global current account surpluses）；并且（第三）在18个月内，该经济体拥有的外国资产储备（foreign asset reserves）超过以下3项标准：其一，政府在未来12个月内需要偿付的所有到期债务总和；其二，以广义货币供应量（M2）作为标准衡量，该经济体货币供应量的20%；其三，该经济体之前4个月的进口总值。
对于真实有效币值的计算，《2010年汇率改革促进公平贸易法案》以递进的形式列举了2种方法：首先是根据IMF汇率问题咨询部门（Consultative Group onExchange Rate Issues，以下简称“CGRE”）提供的方法而计算出的结果或者这一结果的恰当简单平均值（simple average）；如果前一种方法不合适，则运用“广泛接受”（general accepted）的经济学和计量经济学方法来测算货币币值的低估水平。
《2010年汇率改革促进公平贸易法案》中决定“被严重低估货币”的3项条件：第1项条件要求采用的标准虽然为IMF标准，仍然存在不确定性和不可靠性（第2章详细阐述），尽管“5%”的出现使其表面上类似WTO《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，以下简称“SCMA”）第6.1条中对于从价补贴5%的要求。第2项条件，虽然自2007年中国经常账户盈余占到GDP10%的高位以后，这几年经常账户盈余数量和占GDP的比例整体呈下降趋势，但是规模仍然很大（表2），2容易被认定为“具有大量而持续的全球经济帐户盈余”。第3项条件，中国外汇储备长时间居于世界第一，根据国家外汇管理局公布的数据，截至2012年12月，国家外汇储备余额超过3.3万亿美元。
在这样庞大的数字面前，外债偿还不成问题。中国的广义货币供应量同样居世界首位，规模巨大，它与外汇储备的比值和《2010年汇率改革促进公平贸易法案》要求的数字差距很小。
最近5年的数据显示，中国连续4个月的进口总值，总是远低于外汇储备（事实上整年的进口总值基本都低于外汇储备）。
“这样的一组数据有可能令美国政府通过《2010年汇率改革促进公平贸易法案》第3项下的3个要求对中国输美产品征收反补贴税。”
（二）《2011 年货币汇率监督改革法案》--美国国会汇率法案的集大成
2011年10月12日，美国参议院以63票赞成、35票反对的结果，通过了《2011年货币汇率监督改革法案》（Currency Exchange Oversight Reform Act of 2011，编号S.1619，以下简称“《2011年法案》”）。围绕着汇率“根本性失调”（fundamentallymisalignment），《2011年法案》提出了一系列制裁措施，这是目前美国国会针对汇率问题最全面的制裁法案，也是历年法案的集大成。这个事件在当年引起了社会的全面关注，政府、媒体、商界和学术界普遍认为《2011年法案》获得的支持以及在众议院通过的可能性要超过之前的任何类似法案，并将对中美经贸关系产生极大的影响。
全球金融危机前，美国参议院财政委员会曾经通过了名称相似的法案--《2007年货币汇率监督改革法案》（S.1607）。这2个法案相似度很高，《2011年法案》在前者的基础上进行了扩充和更改。最重要的变化是《2011年法案》增加了“反补贴法下的币值低估”（currency undervaluation under countervailing dutylaw）的内容（第11节），分成“调查审议”（investigation or review）和“利益计算方法”（benefit calculation methodology）部分。《2011年法案》认为汇率根本性失调带来币值低估，低估让出口到美国的产品获得了利益，进而构成补贴。和《2010年汇率改革促进公平贸易法案》类似，《2011年法案》要求修改美国《1930年关税法》，向输美产品征收反补贴税。主要内容如下：
首先，在《2011 年法案》的第 4 节提出了“汇率根本性失调”的标准，这是美国对相关经济体施压和惩罚的主要依据。汇率根本性失调的判断分为 4 种情况：第一，“长时间、大规模的干预货币交易市场，使其处于部分或者全部无效的状态”（engaging in protracted large-scale intervention in the currencyexchange market, particularly if accompanied by partial or full sterilization）；第二，“以平衡国际收支为目的，积累过多、特别长的官方和半官方的外汇储备和其他国外资产” （engaging in excessive and prolonged official or quasi-officialaccumulation of foreign exchange reserves and other foreign assets, for balance ofpayments purposes）；第三，“以平衡国际收支为目的，限制或者鼓励资本的流入或流出，并且不符合完全货币可兑换的目标”（introducing or substantiallymodifying for balance of payments purposes a restriction on, or incentive for, theinflow or outflow of capital, that is inconsistent with the goal of achieving fullcurrency convertibility）；第四，“财政部长认为需要采取制裁措施的其他政策或者行动”（pursuing any other policy or action that, in the view of the Secretary,warrants designation for priority action）。
其次，与《2010年汇率改革促进公平贸易法案》不同，《2011年法案》明确指出币值低估的参照物为“真实汇率”（real exchange rate），这是通过“宏观经济平衡方法”（macroeconomic-balance approach）和“均衡真实汇率方法”（equilibrium-real-exchange-rate approach），以贸易为权重将2个经济体的货币汇率转换成的新汇率。这2种方法是IMF的CGER测算均衡汇率时所采用的一整套体系中的2个子方法（第2章第3节详细阐述）。《2011年法案》要求测算时的数据采用IMF提供的数据，但是当IMF的相关数据不能获得时，可以采用其他公开的、可以信赖的数据。
再次，《2011年法案》仍然要求财政部每隔半年提交《国际经济与汇率政策的报告》（Semi-Annual Report to Congress on International Economic andExchange Rate Policies），但是增加了国际汇率政策咨询委员会（AdvisoryCommittee on International Exchange Rate Policy，第14节），作为加强国会监督行政机关（财政部）工作的手段。国际汇率政策咨询委员会由不属于联邦政府雇员的9人组成：参众两院各自任命4名成员，最后一名成员由总统任命；9名成员的权利义务相同，任期均为4年。和《2007年货币汇率监督改革法案》相比，《2011年法案》要求国际汇率政策咨询委员会每年以接受公众意见为目的的会议次数从1次增加到2次。
由于中国拥有全球最多的外汇储备，并且还在持续而且快速地增长，同时政府出于稳健改革的目的进行市场干预，以及目前还未实施的资本项目（capitalcurrent）完全兑换，这些因素结合起来很容易使得中国被认定为《2011年法案》
中汇率根本性失调的国家，从而进入采取制裁措施的名单。
四
、2012 年至今美国国会法律指控再度降温
尽管 2012 年伊始，为了进一步遏制“中国崛起”，奥巴马总统出台新的军事战略报告（《维持美国的全球领导地位：21 世纪国防的优先任务》），提出“美军将放弃同时打赢 2 场战争的战略，把‘重心转向亚太地区’”，这是冷战后“美国对外战略的重大转变”。
美国总统大选“开锣”后，两党总统候选人纷纷表态，将在人民币汇率问题上加大力度。但是相对于之前的表现，国会议员们似乎对人民币汇率议题“偃旗息鼓”--并无特别的汇率法案在国会表决或者已经表决过的汇率法案成为法律。虽然 2011 年 2 月 10 日，众议员列文（Levin）将《2010 年汇率改革促进公平贸易法案》（H.R.2378）稍加修改，变成《2011年汇率改革促进公平贸易法案》（H.R.639），得到了其他 232 名议员的签名，并提交议会，但是至今仍被搁置。本文因此将“2012 年至今”作为美国国会汇率法案的新阶段。
根据美国的立法程序，议员的法案要成为法律，必须同时获得国会参众两院的通过；两院通过后，送总统签署。《2010 年汇率改革促进公平贸易法案》和《2011 年货币汇率监督改革法案》分别在众议院和参议院高票通过后还有 2道坎：一是能否在另外一院获得通过，二是参众两院通过后，总统是否行使否决权。
但是至今，前述 2 部法案没有成为法律，更早时间通过的一些类似法案也没有成为法律，甚至美国财政部此前宣布把《国际经济与汇率政策的报告》
公布的时间推迟到 20 国集团（Group of Twenty，以下简称“G20”）财政和央行行长会议之后。美国财政部表示，这可以让美国在 2012 年 11 月 4 日和 11 月 5日召开 G20 财长和央行行长会议上评估事态进展。而美国大选举行的时间是2012 年 11 月 6 日，这就意味着最新一期的《国际经济与汇率政策的报告》将在总统大选之后公布，而此前的 7 份《国际经济与汇率政策的报告》都未提及中国政府是否“操纵货币”。即便如此，评论家还是认为奥巴马首个总统任期内的所有《国际经济与汇率政策的报告》都不会把中国列入“汇率操纵国”，事态的发展符合专家的预料。
人民币汇率问题的关注热度尽管有升有降，但始终是中美经贸间存在的一个心结。虽然奥巴马在第 56 届总统竞选中，曾经就人民币汇率问题批评当时的共和党总统小布什（George Bush），并且表态要在汇率问题上对中国采取强硬态度，但是当选之后他仍然以中美贸易关系的大局为重，避免中美之间爆发汇率战。因此很多专家都提到，即使共和党人罗姆尼当选，也不会真正将中国贴上“汇率操纵国”的标签，因为任何一个美国总统都能认识到中美关系的重要性。美国前总统卡特（Jimmy Karter）曾经在 2011 年底接受《上海证券报》采访时表示，“大选在即，美国国内难免发出不和谐的‘噪音’，但是中美合作才是双赢之路，奥巴马政府没有‘任何可能’推出人民币立法。
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