紧急情况下对旅游消费者的国际法保护

　　根据世界旅游组织（United Nations WorldTourism Organization，UNWTO）于 2012 年 4 月发布的《世界旅游组织之旅游业重大事件》（UNWTOTourism Highlights）这一重要文件，世界旅游业在过去60年不断扩张并呈现多元化趋势，且已成为世界上最大和增长最快的经济部门。该重要文件还显示，世界旅游客流量一直持续不断增长：从1950年的250万人次，到1980年的2 770万人次，再到1995年的5 280万人次和2011年的9 830万人次[1]。根据《迈向2030年的旅游业》（Tourism Towards 2030），预计到2030年，国际游客访问量将增至1.8亿人次[1]。

　　目前，中国已跃居世界第一大游客输出国，2012年其跨境人数高达830万人次[2]。但是，伴随着国际旅游产业的蓬勃发展，随之而来的是危及旅游消费者人身安全紧急事件的频发。仅在21世纪前10年就见证了在旅游地区突发的各种自然和人为的灾害事件，例如印度洋海啸、冰岛火山喷发、中国汶川大地震、8·23 菲警劫持香港游客、2·22 新西兰克莱斯特彻奇地震和日本核电站泄露。鉴于旅游的主要目的是满足人们的休闲娱乐，而旅游安全是决定能否实现此目的的关键因素，因此，切实保护好国际旅游消费者在紧急情况下的人身安全成为重中之重。目前，关于旅游消费者保护的国际性和区域性的法律规则或者软法为数不少，但是涉及对旅游消费者的人身安全保护，尤其是在紧急情况下对旅游消费者进行保护的国际法律规则非常少，因而很有必要对此问题进行探讨。

　　1 国际旅游消费者和紧急情况的定义

　　1.1 国际旅游消费者的界定

　　虽然许多国家和国际组织已对国际旅游消费者作出了界定，但遗憾的是，目前还没有对国际旅游消费者的定义形成一致意见。根据世界旅游组织给出的定义，国际旅游消费者是指访问者或旅游消费者停留时间超过24小时（过夜停留），并且在旅游目的地国停留的时间不超过1年。其中，旅游目的可以是商务、休闲或者其他私人目的，但不在旅游目的国进行工作[3]。该定义主要对旅游时间和旅游目的进行了规制，要求国际旅游消费者在旅游目的地国的停留时间超过24小时但又不超过1年，并排除了在旅游目的地国工作的旅游目的。

　　《关于国际旅游消费者保护合作公约（草案）》（Draft Convention on Co-operation in Respect of theProtection of Tourists and Visitors Abroad）中国际旅游消费者和访问者是指任何居住在缔约国的人，到外国进行旅游活动，或者到与旅游消费者的惯常居所地国不同的国家去旅游，包括休闲娱乐、开展业务、参加会议、进行宗教或教育活动，或者其他活动，而不是在旅游目的地国工作。旅游消费者在旅游目的地国被视为消费者，包括1日旅游消费者或者短途旅游消费者，或者过夜旅游消费者以及所有非永久居住的外国学生，无论其在目的地国居住时间的长短。旅游消费者也指世界旅游组织所界定的暂时逗留在经常居住地外的人。该公约草案也是从旅游目的和旅游时间上予以界定。该定义也同样排除以在旅游目的地国工作为目的的旅游。值得注意的是，该定义在旅游时间上规定得更为宽松，既包括1日或过夜旅游，也包括不限制时间的旅游，但主要针对在旅游目的地国非永久居住的留学生。

　　《旅游消费者和旅游服务提供者保护公约（草案三 ）》（Draft Convention on the Protection ofTourists and Tourism Service Providers（the ThirdVersion））（以下简称“草案三”）对旅游消费者的定义是，使用或者同意使用旅游服务的人或者任何旅游服务的受益者或者受让人。该定义较为简洁，是从旅游消费服务的角度进行界定。

　　《海牙旅游宣言》对旅游消费者的界定是，拟前往或前往一个与其居住国不同的国家；旅行的主要目的是访问或逗留，时间不超过3个月，除非超过3个月的逗留经过允许或得到延期；在所访问的国家中，不从事任何有薪的活动，无论是否是受命从事这种活动；在访问或逗留期满后应离开访问的国家，返回居住国或前往另一个国家。相比而言，该宣言对旅游目的地、旅游时间以及旅游活动都进行了相对较为严格的限制。

　　《俄罗斯境内旅游业务原则联邦法》（1996）中的旅游消费者是指，游览其临时居住的国家（地方）的公民，其目的包括身体保健、增长见闻、公务出差、体育运动和宗教活动，并在临时居留的国家（地方）不从事任何收取报酬的活动，期间为连续24小时以上至6个月或不少于1个晚上。该国也是主要从旅游目的和旅游时间这两个方面对旅游消费者进行界定的。

　　参考上述对旅游消费者的定义，笔者认为，可以从旅游目的和旅游时间简单归纳出旅游消费者的定义：到经常居住地以外的旅游目的地国进行旅游活动，停留的时间为连续24小时以上但不超过1年的人，且旅游的目的包括商务、休闲或者其他私人目的，但不包括进行工作。

　　1.2 紧急情况的界定

　　关于紧急情况下对国际旅游消费者的保护中“紧急情况”范围如何界定的问题，大部分相关的国际准则、规则和公约只是有所涉及，并没有作出具体的规定。2005年11月28日至12月2日，在塞内加尔首都达喀尔召开的第16届世界旅游组织大会上发布的《旅游咨询指南》规定，紧急情形包括以下几类：政治方面的，如政治动乱；社会方面的，如犯罪活动；与恐怖主义相关的；环境方面的，如自然灾害；工业方面的，如化学原料或者核电站泄露；与健康相关的，如传染病；与交通运输相关方面的。

　　1999 年 10 月 1 日，在智利圣地亚哥的世界旅游组织第13届大会上通过的《全球旅游伦理规范》没有对紧急情况予以界定，但提到了对旅游消费者攻击、侵犯、绑架或威胁而带来的紧急救助义务。1989年4 月 14 日，在荷兰海牙召开的各国议会旅游大会上通过的《海牙旅游宣言》只提到将恐怖活动作为紧急情形，反对旅游活动中出现的恐怖主义行动。世界旅游组织起草的“草案三”中对紧急情况却使用“不可抗力”（force majeure）一词，给出的定义是：超出接待国或目的地国（the host country）所能控制的、不同寻常的、难以预见的异常情况，且即使尽了一切合理注意义务（due care），其后果仍不能预见、阻止或避免的情形，因而需要进行大规模的救助。虽然世界旅游组织意图将用“不可抗力”来指代“紧急情况”，但是殊不知，二者之间存在巨大的差异，且遭到了法国的强烈反对[4]。依法国法律，“不可抗力”指的是超出目的地国控制力的情形，是免责的事由。具体来讲，“不可抗力”的使用意味着目的地国在难以预见的情形下是免责的。“紧急情况”是为使目的地国承担协助或救助的义务。所以，使用“不可抗力”一词将会为目的地国在发生紧急情况时逃避救助义务提供极好的借口。但这是与“草案三”的目的相违背的，因为“草案三”意在明确紧急情况下旅游目的地国的责任。显然，“草案三”将作为免责事由的“不可抗力”的概念与对旅游消费者承担保护义务的“紧急情况”的概念相混淆了。为了避免混淆，本文将该草案中的force majeure翻译为“紧急情况”。

　　因此，根据上述对“紧急情况”内涵的讨论，笔者认为“紧急情况”的定义概括为：在旅游活动中所出现的不同寻常、难以预见、难以控制的异常情况，且即使旅游服务提供者和旅游目的地国尽了一切合理注意义务其后果仍不能预见、阻止或避免的情形，例如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，因而需要进行大规模的救助。

　　2 紧急情况下国际旅游消费者保护的国内法及国际规制

　　2.1 紧急情况下国际旅游消费者保护的国内法规定

　　目前，许多国家都对旅游业进行了专门的立法，包括像美国、英国这样的判例法国家，一些国家甚至已形成较为完善的旅游法律体系。然而，紧急情况下国际旅游消费者保护问题却没有引起立法者们足够的重视，大部分国家对此问题的规定尚付阙如。

　　被称为日本“旅游政策的宪法”的《旅游基本法》（1963）在第3章第9条对保护旅游消费者人身安全问题予以规定，其中要求国家采取必要的措施以防止旅游事故的发生[5]。但是该条款只是对国际旅游消费者人身保护作出指导性、原则性的规定，并没有涉及旅游目的地国在紧急情况下对国际旅游消费者的具体救助义务。日本于1983年颁布的《标准旅行业约款》在第6章列举了7种旅游活动中出现的紧急情况，包括以下几个方面：天灾、战乱、暴动；运输、食宿方面的事故、火灾；日本或外国官方的命令、外国的出入境规定及传染病的隔离；自由行动中的事故；食物中毒；窃灾；运输方面的迟延及不通畅。但是，该法律将这7种紧急情况作为旅行社的免责事由，而没有规定旅游目的地国以及旅行社在紧急情况下对国际旅游消费者的紧急救助义务。可见，日本虽然已制定了旅游基本法且形成了较为完善的旅游立法体系，但是对紧急情况下国际旅游消费者保护问题尚未加以规制。

　　英国《包价旅游法规》（1992）第15条第2款规定了旅游活动中出现的不可抗力是合同另一方免责的事由。其中，不可抗力指的是“异常的不可预见、不可控的情况出现，即使事前进行完全考虑，该情况后果的发生也是不可避免的；即使事前完全考虑，事情的发生仍是合同另一方与服务提供者不能预见的。”[6]

　　但是，第7款要求合同的另一方在这些免责的情况下也必须给予困难中的国际旅游消费者及时的帮助，这在一定程度上明确了对国际旅游消费者的保护义务。然而，由于该法规已经明确规定不可抗力的情形是免责事由，这会使第7条预期的法律效果大打折扣。

　　《俄罗斯境内旅游业务原则联邦法》（1996）第3章第6条规定，国际旅游消费者有获得紧急医疗救助和要求旅游目的地国权力机关协助其获得法律和其他形式的紧急援助的权利。此外，该法第7章专门规定了在紧急情况下对国际旅游消费者的保护义务。其中，第15条规定，由俄罗斯联邦立法规定的专业部门向在俄罗斯境内遭遇灾难的国际旅游消费者提供救助。第16条规定，发生意外事件时国家采取措施以保护境外俄罗斯旅游消费者的利益，包括将其接送回国。该旅游法规是对紧急情况下国际旅游消费者保护问题规定较为全面的国家法规，为其他国家和国际组织完善对此问题的法律规定提供了良好的范本。

　　总之，也正是由于国内法对紧急情况下国际旅游消费者规定存在较大的空白，使得在国际法层面上对紧急情况下国际旅游消费者保护问题进行规制成为当务之急。

　　2.2 对紧急情况下国际旅游消费者保护的国际规制

　　2.2.1 现有国际公约、协定对紧急情况下国际旅游消费者保护的规定

　　旅游业历史悠久，对国际旅游消费者的国际性和区域性保护主要是由协定、准则等软法和法律组成的较为成熟的法律体系，如《欧盟一揽子旅游指令》（90/314号指令）、《全球旅游伦理规范》、《马尼拉世界旅游宣言》、《阿卡普尔科文件》、《旅游权利法案和旅游消费者守则》、《海牙旅游宣言》。但是，这些国际法规、软法多数涉及的是旅游、旅游业的可持续性等问题，对于紧急情况下国际旅游消费者的问题则多为原则性的规定。例如，《欧盟的一揽子旅游指令》对紧急情况下国际旅游消费者的保护义务有所涉及，其第4条第1款第2项中规定组织者和/或零售商应确保处在困难情况下的国际旅游消费者能够与其或者当地代表人或当地代理人取得联系；此外，第5条明确要求组织者和/或零售商应当向遇到困难的国际旅游消费者提供及时的帮助，但是尚未作出具体性规定。《全球旅游伦理规范》仅在第1条提到了政府机构应促进国际旅游消费者对信息、预防、安全、保险、援助等特定工具的利用，并且禁止任何对国际旅游消费者或旅游从业人员的攻击、侵犯、绑架或威胁。《海牙旅游宣言》只在原则7 和原则 8 中规定，在旅游过程中出现恐怖主义活动时，旅游目的地国不仅应为遭受严重损害的国际旅游消费者提供有效的法律补偿，还应立即对恐怖主义活动实施者进行追查和惩罚。从现有国际公约、规范、准则的规定来看，在国际公约层面对国际旅游消费者在紧急情况下的保护问题并没有得到高度重视，甚至可以说存在法律空白。

　　2.2.2 国际公约草案对紧急情况下国际旅游消费者保护的规定

　　在世界旅游活动中紧急情况频发和国际旅游消费者遭受重大伤亡的背景下，近两年兴起了关于紧急情况下国际旅游消费者保护的国际公约草案的制定活动。目前，这些国际公约草案包括2013年4 月美洲国际私法协会在海牙国际私法会议上公布的《关于国际旅游消费者保护合作公约（草案）》(简称公约草案)，还包括世界旅游组织起草的专门性国际公约“草案三”。前一公约草案第3条专门规定了缔约国在紧急情况下对国际旅游消费者保护的义务。具体来讲，在发生旅游交通事故、气候灾难、核事故或者其他任何的灾难性事件下，缔约国应对其境内的所有国际旅游消费者采取紧急保护措施，无论这些旅游消费者的国籍、居住地或者惯常居所地处在何国。公约草案还特别提到在发生恐怖袭击或者战争时应遵守旅游目的地国和国际组织的特别规定。但是，由于该公约草案侧重于对旅游活动中出现的纠纷的解决，所以对紧急情况下国际旅游消费者保护的规制并不完善。“草案三”则是专门针对紧急情况下国际旅游消费者保护而制定的公约，所以笔者将对“草案三”的相关规定进行较为深入的探究。

　　3 《旅游消费者和旅游服务提供者保护公约（草案三）》对紧急情况下国际旅游消费者保护的规定世界旅游组织的执行委员会依据其于2010年10 月的决定设立工作组，负责起草专门针对紧急情况下国际旅游消费者保护和旅游服务提供者的《旅游消费者和旅游服务提供者保护公约》，至2012年11 月，其间经过多次讨论修改，目前是第三个草案，即《旅游消费者和旅游服务提供者保护公约（草案三）》（简称“草案三”）[4]。公约的主要目的是明确紧急情况下旅游目的地国、客源国、旅游组织者所在国以及旅游组织者和服务提供者的救助义务。“草案三”由4个附件组成，其中附件1专门规定缔约国在紧急情况下对国际旅游消费者及旅游服务提供者的一般保护义务，而附件2和附件3则针对包价旅游合同和住宿合同中旅游目的地国、旅游组织者和旅游住宿服务提供者在紧急情况下对国际旅游消费者的保护义务。以下着重分析这3个附件针对紧急情况下国际旅游消费者保护问题的规定。

　　3.1 旅游目的地国的一般协助义务

　　“草案三”的附件1第2章指出，在紧急情况下，目的地国应该协助国际旅游消费者并且促使他们最主要、最基本的需求（primary and basic needs）得到满足。这是对目的地国协助义务的最低限度的要求，但是至少将从国际公约层面保证国际旅游消费者的生存需求，保障其基本人权。针对具体的协助义务，“草案三”规定，在物质与技术条件允许的情形下，目的地国应提供的协助义务包含以下几个方面：通信服务；暂时的避难所；必要的食物供应；便利的签证服务（包括派遣必要签证人员）；返回出发地的协助。可以看出，虽然这些服务都是在紧急情况下提供的最基本的协助服务，但是可操作性极强，非常具有现实意义，也极易促使缔约国达成共识。此外，当处在紧急情况下的国际旅游消费者的生命、健康和个体的完整性（the personal integrity ofthe tourists）遭受直接威胁的时候，目的地国还应当采取的措施包括进行疏散工作，派遣紧急救助人员提供健康和医疗服务以及调遣安保人员。这些规定体现了公约在实现最大限度地保护国际旅游消费者的安全以及最有效地协助他们返回客源国的目标上所作出的巨大努力。

　　除了要求目的地国在紧急情况发生后率先对国际旅游消费者采取应急保护措施外，“草案三”还要求目的地国立即告知客源国有关信息，并与其保持密切协作关系。旅游目的地国应提供给客源国的信息主要有7项：总体情况、受影响地区的地理位置、旅游消费者的数据和旅游消费者的所处位置、死亡数据、已采取的措施、其他相关的数据。这些规定是较为全面的，一方面保证了客源国能够及时了解本国旅游消费者的具体信息，另一方面有助于客源国迅速有效地参与目的地国的救助行动，从而最大限度地保护本国旅游消费者的安全。需要注意的是，由于旅游消费者的数据与死亡数据存在一定的重合，前者包含后者，所以没有必要将死亡数据单列出来。此外，目的地国在通报死亡数据时应特别注意防止国际旅游消费者个人信息的泄露。

　　除此之外，在目的地国与客源国共同救助中，目的地国还应为来自客源国的官员、医疗人员以及技术人员提供帮助，确保其顺利入境和停留，以便于他们与目的地国的工作人员共同协作，救助处在紧急情况下的国际旅游消费者。与此同时，“草案三”规定入境的客源国的官员、医疗人员以及技术人员也应遵守目的地国相关的法律和惯例，例如，在进入目的地国之前可能先要获得许可。

　　为了确保建立紧急情况下国际旅游消费者保护的长效机制和促进目的地国与客源国的及时协作，“草案三”要求缔约国应当向世界旅游组织秘书处提供一份本国内部负责应对紧急情形的有关机关、机构或者组织的联系方式。“草案三”还要求缔约国应该每一年都更新有关联系方式的信息，且当信息发生任何变动时，都应该及时通知秘书处。此外，“草案三”最大的特色是针对公约的各项规定还专门制定了“建议行动”，为缔约国应对紧急情况和保护国际旅游消费者做出切实可行的指引。这些建议行动包括缔约国应设立永久的专业危机管理服务；启动包括国际旅游消费者在内的本国的应急计划；确保在飞机场设立协助处在紧急情况下的国际旅游消费者的服务台等。这些规定在理论与实践的层面上都力图最大限度地对紧急情况下的国际旅游消费者予以保护。

　　另外 ，亚太经济合作组织（Asia- PacificEconomic Cooperation，APEC）在 2012 年旅游部长会议中也针对世界旅游组织的“草案三”进行了有益的探讨，提出了建设性的“建议行动”。为了便于定位处在紧急情况下的国际旅游消费者，会议要求亚太经济区域内的有关机关应当考虑制定行政性议定书，确保能够迅速从旅游组织者手中获取有关国际旅游消费者的信息且不侵犯其隐私。会议认为，随着信息技术的成熟和网络的广泛使用，APEC成员国应考虑借助社会媒体和其他各种形式的通讯手段，发展网上旅游注册工具，用以收集出境旅游消费者的有关数据，如Smart Traveler Programs。

　　此外，会议还建议网站与旅游咨询服务相连接，以便有关机构在紧急情况下使用这些数据来联系和定位已注册的出境旅游消费者[7]。这些建议不仅对完善“草案三”具有重要的意义，也为旅游目的国对紧急情况下的国际旅游消费者进行救助提供了切实可行的指导。

　　3.2 在包价旅游合同中目的地国和旅游服务提供者的协助义务

　　附件2第4章针对包价旅游合同中目的地国和旅游服务提供者对紧急情况下的国际旅游消费者的保护义务作了具体的规定。首先，在物质和技术允许的情况下，缔约国应当采取必要的措施包括：提供信息和交流服务；由紧急情况导致大部分用餐计划不能按合同的约定履行时，就应做出适当的替代性安排；住宿也应做出相应的替代性安排；如果包价旅游合同中的交通运输受到紧急情况的影响，那么也应当提供相应的返程运送服务或者国际旅游消费者同意的其他返程服务；在国际旅游消费者的要求下，为旅游消费者提供旅游合同中没有包含在内的关于住宿和其他额外的信息。针对包价旅游合同的独特性，附件2除了要求目的地国与客源国联系合作之外，还在建议行动中要求目的地国应立即与包价旅游合同中旅游组织者的当地代表机构或者旅行社联系，以协助救助。在上述机构不存在的情况下，直接与处在紧急情况下的旅游服务提供者联系，确保为国际旅游消费者提供帮助。简而言之，除了与客源国联系外，目的地国还要与其国内的有关旅行社或者代表机构联系和合作，确保在最大限度内汇聚力量救助旅游消费者。

　　附件3第3章中规定了紧急情况下住宿服务提供者对国际旅游消费者的紧急救助义务。在紧急情况下，住宿服务提供者应当与客源国和目的地国的有关机构合作。缔约国还应确保在发生紧急情况时住宿服务提供者的行为是正当和道德的，即在国际旅游消费者返回客源国之前，在没有正当理由的前提下向国际旅游消费者收取的住宿费不应高于一般标准，也不应当向国际旅游消费者或者其他旅游服务提供者收取取消预订的费用。这至少在住宿上免除了国际旅游消费者由于紧急情况而滞留或者取消住宿而导致的额外损失，切实保障了国际旅游消费者的合法权益。

　　4 《旅游消费者和旅游服务提供者保护公约（草案三）》主要存在的问题

　　4.1 “草案三”尚未对缔约国之间的紧急救助合作机制予以规制

　　“草案三”规定了在紧急情况下旅游目的地国应通知客源国并与其合作进行救助的义务，也规定了缔约国应当向世界旅游组织秘书处提供一份本国内负责应对紧急情形的有关机关、机构或者组织的联系方式。由于紧急救助是一项复杂的工作，涉及多个工作领域，例如消防、医疗，需要多个部门进行合作。但是“草案三”只是笼统地要求缔约国提供具有紧急救助责任的主体的联系方式，没有进一步明确缔约国内最为主要的或统领紧急救助工作的责任主体。这可能导致缔约国内多个紧急救助主体因责任的不明确而出现相互推诿的现象。此外，当同一缔约国内存在多个救助责任主体时，缔约国之间难以快速、有效地进行沟通和协作。再者，“草案三”也没有对目的地国与客源国的有关机关之间的合作机制予以规制。这可能导致缔约国之间在紧急救助合作中行动不协调，从而减损对紧急情况下的国际旅游消费者保护和救助的成效。

　　针对上述问题，笔者认为制定“中央机关”协调机制将在协调国际紧急救助行动上发挥重要作用。《关于国际旅游消费者保护合作公约（草案）》就专门规定了每一缔约国都应指定一个中央机关开展合作，还强调无论双边或多边协定存在与否，缔约国的中央机关都应当相互协作。对于紧急救助中“中央机关”协调机制的构建，笔者认为可以参照《关于向国外送达民事或商事司法文书和司法外文书的公约》（简称《海牙送达公约》）中创建的“中央机关”合作机制。根据《海牙送达公约》第2条的规定，每一缔约国应指定一个中央机关接收来自其他缔约国的送达请求书，并予以传递。中国在批准加入海牙送达公约时，就指定中华人民共和国司法部作为中央机关。此外，《海牙送达公约》还对请求书的格式以及所使用的文字进行了规定，进一步保证了司法文书和司法外文书能够被正确、及时、有效地送达。

　　藉此，笔者建议，首先，“草案三”可要求每一缔约国均应指定一个中央机关，一般为国家外交部或者旅游局。例如，在2004年的印度洋海啸灾难、2011年埃及政治动乱、2011年日本核电站爆炸事故以及马来西亚仙本那劫持事件中，中国外交部和驻外使领馆，以及国家旅游局在对中国旅游消费者的紧急救助行动中均发挥了重要的作用。其次，指定的中央机关负责接收来自其他缔约国的针对国际旅游消费者进行紧急救助的请求，然后将救助信息传达给国内有关机关以组织救助队伍开展跨境救助工作。再次，还应参照《海牙送达公约》对请求书的格式以及所使用的文字的规定，使缔约国之间的紧急救助请求统一化，提高救助工作的效率。

　　4.2 “草案三”对包价旅游合同之外的国际旅游消费者的紧急保护义务规定模糊

　　“草案三”更侧重于对在紧急情况下的包价旅游合同中的国际旅游消费者和旅游服务提供者进行保护，这就使得其在应对多样化的大众旅游上（如分时度假、自助游等）存在很大的局限性。大众旅游带来的一个重大挑战就是借助客源国内的旅游机构和组织进行旅游活动的国际旅游消费者的数量在不断减少。根据全球酒店预订网站好订网（Hotels.com）发布的2014年《中国游客境外旅游调查报告》显示，67%的中国旅游消费者选择自助游，较2013年增长了5个百分点[8]。相比包价旅游，在缺少专业的旅游服务者陪同和指导的情况下，进行自助游的国际旅游消费者的人身安全问题更为突出。近日，中国就发生多起关于自助旅游消费者的安全事故，例如2014年8月10日，重庆南川头渡镇柏枝溪因暴雨突发山洪，5名自助游旅者被困先后遇难；7月11日，重庆奉节地缝景区突发洪水，两名重庆自助游旅者被洪水围困，其中1人遇难。因而，对于包价旅游合同之外的国际旅游消费者在紧急情况下的保护问题就亟须解决。针对这一点可以借鉴《关于国际旅游消费者保护合作公约（草案）》的规定，为旅游目的地国境内的所有国际旅游消费者提供紧急救助，无论这些旅游消费者的国籍、居住地或者惯常居所地处在何国。鉴于公约还处在草案阶段，笔者认为很有必要扩大公约的适用范围，尽可能将更多种类的国际旅游消费者包含在内，从而在国际法层面上真正实现对国际旅游消费者的平等保护。

　　4.3 “草案三”对于紧急救助中相关费用和责任承担等问题还没有作出明确规定

　　“草案三”较为系统地规定了紧急情况下旅游目的地国、客源国以及旅游服务提供者的救助义务，但是对于当这些义务主体在不履行或者不适当履行救助义务时是否应承担相应的责任问题却没有予以规制。责任机制的缺失将使得这些主体的紧急救助义务缺乏强有力的法律保障，也将影响救助行动的效率。但是，缔约国责任机制的制定应建立在保证缔约国获得的利益与承担的义务相均衡的基础上，否则过于宽松的责任承担会使责任机制形同虚设，而过于严格的责任承担将增加公约草案通过的难度。此外，“草案三”对于紧急救助义务主体，特别是旅游目的地国，提供紧急救助服务是否有偿问题也没有明确规定。这就很可能导致缔约国在实际救助中就救助费用问题产生纠纷。最后，对于紧急救助中发生的国际旅游消费者人身权利或财产损害赔偿的法律适用问题以及纠纷解决方式等问题，“草案三”也需要予以补充和完善。

　　5 中国对紧急情况下国际旅游消费者保护的法律规制

　　5.1 中国有关紧急情况下国际旅游消费者保护的法律规定

　　根据世界旅游组织的最新统计数据，中国已跃居世界第一大游客输出国。此外，中国也一直是世界重要的旅游输入国。这就意味着中国在对紧急情况下的国际旅游消费者，包括入境的外国旅游消费者和出境的中国旅游消费者的保护问题上面临极大的挑战。依据中国国家旅游局制定的《旅游突发公共事件应急预案》，旅游突发事件是指因自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件而发生的重大游客伤亡事件。中国针对紧急情况下旅游消费者保护体系的构建起步比较晚，主要是从2003年的SARS危机才逐步建立，形成了旅游突发事件应急预案、体制、机制和法制（“一案三制”）的体系[9]。根据《突发事件应对法》而制定的《旅游突发公共事件应急预案》就专门对紧急情况下的国际旅游消费者的保护进行了规定。该预案第4条第5款要求对紧急情况下的国际旅游消费者的保护是，“旅行社领队要及时向所属旅行社报告，同时报告中国驻所在国或地区使（领）馆或有关机构，并通过所在国家或地区的接待社或旅游机构等相关组织进行救助，要接受中国驻所在国或地区使（领）馆或有关机构的领导和帮助，力争将损失降到最低程度。”除了专门的旅游突发事件应急机制外，中国在法律、法规和规章层面上也对紧急情况下的国际旅游消费者保护问题进行了相应的规制。《中国公民出国旅游管理办法》（2001）第19条中规定，“旅游团队在境外遇到特殊困难和安全问题时，领队应当及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告；组团社应当及时向旅游行政部门和公安机关报告。”《旅行社条例》（2009）第39条规定，“发生危及旅游消费者人身安全的情形的，旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当采取必要的处置措施，并及时报告旅游行政管理部门；在境外发生的，还应当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。”尤其是新通过的《旅游法》（2013），更是对紧急情况下旅游消费者保护义务进行了专章规定（第6章），其中要求在突发事件发生后，当地人民政府及其有关部门和机构应当采取措施开展救助，并协助旅游消费者返回出发地或者旅游消费者指定的合理地点；旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游消费者做出妥善安排；中国出境旅游消费者在境外陷于困境时，有权请求中国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护。针对救助费用问题，《旅游法》第31条、第67条以及第82条均作出了规定，主要是由旅行社和旅游消费者来承担。在国际层面上，中国虽然已与146个国家签署了双边协议，例如欧洲与中国签订的谅解备忘录中就特别强调对中国旅游消费者的紧急救助。借助现有的国际旅游消费者紧急救助体系，中国在此方面也取得了较大的成功。例如，在2011年埃及政治动乱导致中国旅客滞留事件中，在埃及的中国旅行社与中国驻埃及大使馆保持密切联系，并对行程进行适当调整。中国驻埃及大使馆启动应急机制，成立领事保护小组，专门处理中国公民救助请求，并负责解决滞留在机场的中国旅游消费者的食宿问题和提供必要的领事协助。此次救助行动使得来自中国内地、香港和台湾地区的旅客飞离开罗或在当地得到妥善安置。

　　5.2 中国对紧急情况下国际旅游消费者保护国内规制的特点及不足

　　根据以上相关法律、法规、规章的规定，可以看出中国对紧急情况下的国际旅游消费者保护的规制主要具有以下几个特点：第一，紧急情况下国际旅游消费者保护的对象的单一性。从《管理办法》《旅行社条例》再到新颁布的《旅游法》，中国规定的都是对紧急情况下的包价合同中国际旅游消费者的保护和救助。第二，紧急情况下国际旅游消费者的救助主体的多样化。当国际旅游消费者处在紧急情况下时，不仅要求旅游经营者应当及时采取应对措施，还要求其及时与国内的旅行社、旅游行政部门、公安机关以及中国驻目的地国的使领馆、相关驻外机构、当地警方等取得联系和进行合作。第三，救助费用的个人承担性。虽然中国现在的紧急救助体系主要以政府救助为主，费用主要由政府承担，但《旅游法》专门规定，包价旅游合同中紧急救助费用由旅行社和旅游消费者分担。第四，紧急情况下国际旅游消费者保护的规制尚不成体系、内容简单。《旅游法》第6章虽然专门对旅游安全问题进行了规制，但是只有7个条文，远远不能应对在国际旅游消费者紧急保护问题上的挑战。其他的法律、法规、规章针对该问题也只是有所涉及，并没有深入地进行规制。此外，对于未履行或未完全履行救助义务的主体的责任承担、国际旅游消费者人身损害赔偿等重要问题也尚未有法律规定。鉴于中国对紧急情况下的国际旅游消费者保护的法律规范体系尚不完善，在参照“草案三”及相关国际公约或草案的基础上，笔者认为存在的问题主要有以下几个方面：第一，鉴于目前大众旅游的兴起和旅游电子商务的发展，更多的国际旅游消费者倾向于选择包价旅游合同之外的旅游方式，例如自助游、购买旅游目的地的旅游服务等。这样，中国在对这些国际旅游消费者在紧急情况下进行保护的法律规定就存在漏洞。第二，虽然对紧急情况下的国际旅游消费者进行救助的主体众多，但是在如何有效分配这些主体之间的救助义务和协调他们的救助行动，以及如何开展国际旅游救助合作问题上，中国的法律规定并没有予以有效的解决。而这一现实问题将很大程度上决定紧急救助行动的成效。第三，《旅游法》规定，包价旅游合同中紧急救助费用由旅行社和国际旅游消费者分担，但是对国际旅游消费者的救助行动在很大程度上也是国家义务。如何协调国家救助与商业救助之间的关系是亟须解决的问题。第四，中国的国际旅游消费者紧急救助体系还需不断完善，且在国际组织推行对紧急情况下的国际旅游消费者的保护予以规制的契机下，如何将中国的紧急救助机制与国际接轨也是当务之急。

　　5.3 完善中国紧急情况下国际旅游消费者保护法律规定的若干建议

　　针对中国对紧急情况下的国际旅游消费者保护中存在的问题，在参照“草案三”及相关国际公约及草案的基础上，笔者有以下一些建议：

　　5.3.1 扩大国际旅游消费者保护的主体范围随着中国旅游业的迅猛发展，自助旅游人数在不断增长，甚至赶超传统的包价旅游。但是，中国的有关法律法规，尤其是《旅游法》更多地是基于对包价旅游合同中国际旅游消费者权益的保护，例如解决“零负团费”、强迫购物等问题。相应地，虽然《旅游法》对自助旅游消费者的保护也有所涉及但是规定较为简单，例如，规定了旅游业的一些衍生服务提供者的侵权责任。值得注意的是，《旅游法》在适用的地域范围上并不包括出境的中国自助旅游消费者。根据《旅游法》第2条的规定，该法仅限于中国境内的旅游活动和旅游经营活动，即中国公民和外国旅游消费者在中国境内的旅游活动以及在中国境内组织到境外的包价旅游活动。而出境的中国自助旅游消费者适用《中华人民共和国出境入境管理法》等相关法律，但在该法律规定中并没有关于中国出境自助旅游消费者保护的规定。所以，中国应完善包括《旅游法》在内的相关法律法规，对包价旅游合同之外的国际旅游消费者，包括日益增长的自助旅游消费者予以法律上的保护，尤其是在紧急情况下提供救助，从而实现为所有国际旅游消费者提供非歧视性的、平等的保护。

　　5.3.2 加快设立中央机构，分配和协调国内救助义务主体之间的任务和行动，进行国际紧急救助合作当前，中国旅游业的有权机关是中国国家旅游局，其职能之一就是负责旅游安全的综合协调和监督管理，指导应急救助工作。近些年，国家旅游局已成为重要的旅游救助指挥中心。所以，可以将旅游局设定为“草案三”中规定的负责应对紧急情形的“中央机关”。旅游局一方面负责向世界旅游组织秘书处提供其联系方式并保持信息的更新，并与其他缔约国的“中央机关”保持信息互换与共享；另一方面，在出现需要对国际旅游消费者进行保护的情形时，能够与其他缔约国合作。具体来讲，对于在中国国内处在紧急情况下的外国旅游消费者，中国政府不仅履行“草案三”中规定的救助外国旅游消费者，满足他们最基本的需求，同时还应将有关信息及时通知客源国，并为客源国的官员、医疗人员以及技术人员提供帮助，确保其顺利入境和停留。而对于中国出境旅游消费者处在紧急情况下需要保护的问题，国家旅游局在接到旅游目的地国的通知后，协同其他救助义务主体，与目的地国协作救助。值得注意的是，如何构建中央机构——旅游局与国内其他救助义务主体的互动协调机制，是实现为国际旅游消费者提供及时、快速救助的关键。目前，中国旅游紧急救助主要分为由政府相关部门进行的公共救助、民间公益组织进行的公益救助以及由商业救助机构开展的救助。但是，这3类紧急救助主体之间尚未建立起良好的互动协调机制，有碍紧急救助工作的顺利开展。所以，笔者建议，可以建立以旅游局为核心的紧急救助体系，即旅游局汇总和分析有关国际旅游消费者的紧急救助请求的信息后，统筹、协调和指挥国内3类紧急救助主体开展救助，并保持与外交部及驻外机构、保险机构、新闻媒体等的协作关系，确保国际旅游消费者能够得到及时、有效的救助。

　　5.3.3 建立合理的紧急救助费用承担机制

　　紧急救助不仅需要庞大的救助队伍，还会产生极为昂贵的救助费用。例如2011年9月30日，14名“驴友”在穿越四川境内的四姑娘山时未能按时返回，整个阿坝州共派出1000人次参与救助，救助成本高达11万元[10]。在紧急救助费用承担上，《旅游法》专门规定，紧急救助费用由个人承担。对于包价旅游，国家旅游局已在《旅行社责任保险规定》中确立了旅行社的强制投保制度，并推行全国旅行社责任保险统保示范项目，这在很大程度上为包价旅游消费者消除了需要支付大笔紧急救助费用的后顾之忧。然而，包价旅游合同之外的国际旅游消费者则是被排除在旅行社责任保险的保护之外的。

　　政府对紧急情况下的国际旅游消费者开展公共救助是其法定职责，且目前中国政府救助费用基本上由政府承担，但是由于政府财政支出数额有限，难以应对高额的救助费用。这就有必要参照台湾地区的做法，若国际旅游消费者非因自身违法行为导致的紧急救助，则救助费用由政府承担，否则由国际旅游消费者自己承担。由民间公益组织开展的公益救助，在旅游救助中发挥一定的作用，但是面临不同程度的资金不足、人员不稳定以及专业救助设备缺乏等问题，自身发展受到限制，并不能确保提供持久、稳定的救助。所以，公益救助的费用可以由救助组织与国际旅游消费者协商解决。而商业救助机构，尤其是像优普环球救助公司和安盛救助公司这样的国际救助公司，无论是在资金筹备、专业救助人员数量和质量上，还是在专业设备的配置上都具有独特的优势。但是，这些商业救助机构主要是通过与保险公司合作，向购买旅游意外保险的国际旅游消费者提供紧急救助服务。由于国际旅游消费者购买旅游保险的意识水平普遍较低，一旦出现需要紧急救助的情形，其因未购买此类保险而导致商业救助难以开展。即使商业救助机构接受国际旅游消费者的救助请求时，也会根据施救的情况，如路程远近、救助工具、出动人员等，要求其缴纳数万元的救助费用[11]。所以，一方面要加强国际旅游消费者购买保险的意识，另一方面需要加快推行《旅游紧急救助服务规范》国家标准，构建政府救助、公益救助与商业救助相结合的模式。此外，中国应努力与有关国家就救助费用达成协议或签订条约，切实保障国际旅游消费者的人身安全。

　　5.3.4 在国际旅游消费者保护问题上，中国应积极参与相关保护条约、协定等的起草和完善工作在“草案三”的修订过程中，中国的参与度较低，只制定了第2章第2条b款的条文，所以中国政府应更加积极主动地参与此类公约或草案的修订工作，推动关于国际旅游消费者保护的国际法律体系的构建，并早日实现中国国内的紧急救助机制与国际机制接轨的目标。