油污基金法律制度的法理基础研究

　　油污损害赔偿基金，是指以保护海洋环境、弥补海洋油污损害为目标，依靠国家行政权力向石油相关行业筹集，在法定条件满足时，经海洋油污事故的清污人或者受害人申请，专门用于弥补其损失的专项基金。如依据《1971/1992 年设立国际油污损害赔偿基金公约》( 以下简称《基金公约》) 建立的“国际油污损害赔偿基金”，美国的“溢油责任信托基金”，加拿大的“船源油污基金”以及我国的“船舶油污损害赔偿责任基金”。虽然各国油污基金名称各异，资金筹集方式、管理模式、补偿范围也各不相同，但其主要功能都是在受害人依据传统的侵权损害赔偿法律制度无法获得全部赔偿之时，由该专项基金对油污受害人和清污人给予补偿，因此将其统称为油污损害赔偿基金，或者油污基金。

　　与其他各国相比，我国油污基金制度建立较晚，2012 年《船舶油污损害赔偿责任基金征收使用管理办法》( 以下简称《油污基金管理办法》) 的生效才标志着我国油污基金制度的正式建立。然而，由于我国的油污基金制度移植自《基金公约》，而国际公约的内容常常是各国利益相互妥协的产物，其无法代表我国利益，也不能完全符合我国的社会现状。再者，法律是稳定的，社会是进步的，经过几十年的发展，《基金公约》早已不具有先进性、前瞻性，比如赔偿限额较低、只对油轮造成的油污损害进行救济而未考虑因石油开发设施等原因造成的油污事故、只对受害人提供事后的补偿，而不先行支付油污事故应急反应费用等。

　　国际油污损害赔偿基金制度中的这些弊端早在美国制定《1990 年油污法》时就对其予以质疑［1］，并在该法中予以完善。而我国《油污基金管理办法》在移植该制度时仍未进行修正，导致此项新兴的制度在我国的理论和实践运用中均存在诸多问题，而问题的解决无法脱离对该制度之法理基础的剖析。法理是一项法律制度的基础和罗盘，脱离了法理基础去单纯讨论操作性的法律制度构建，犹如无本之木、无水之源，有时还会使制度构建缺乏方向指引而“误入歧途”。因此，笔者试图对油污基金法律制度的法理基础进行分析，以说明该制度的价值，以及理想状态下运行该制度所要达到的目标，以期为中国油污损害赔偿基金的建立、完善和正确发展提供一个理论上的支持。

　　1 庇古的经济外部性理论

　　经济学家庇古( Arthur Cecil Pigou) 在其 1920年出版的《福利经济学》一书中首次提出了经济外部性的概念，即“部分人的经济活动给其他人带来收益或者损失。获得收益的人无需支付对价，而遭受损失的人得不到相应的经济补偿。不需支付对价而获得收益就是正的外部经济( 边际私人净产值小于边际社会净产值) ，也叫外部经济性; 反之，遭受损失却得不到相应的补偿就称为负的外部经济( 即边际私人净产值大于边际社会净产值) ，也称为外部不经济性”［2］。外部性的存在会导致行为主体不能将经济活动的消极或积极后果完全内部化，产品价格不能体现成本和收益，从而使生产无法维持在社会最优水平，这是完全依靠市场进行资源配置的缺陷之一，因此政府应该适度干预，针对负的外部性和正的外部性分别采取不同的经济政策: 对产生负的外部性的部门进行征税，以迫使厂商减少产量，从而减少企业对社会的外部不经济; 对产生正的外部性的部门实行奖励和津贴，以鼓励厂商增加产量，从而增加其外部经济。这种征税、收费的政策工具后来被称为“庇古税( Pigou Tax) ”。

　　油污损害赔偿基金在美国被认为是一种保险费税，也是“庇古税”的一种，即“一种即通过向工业或利益集团征税来形成针对潜在环境风险的保险基金，潜在的环境风险与被征税产品的生产和使用有关”［3］。此税收的作用在于鼓励企业在决策中考虑环境风险并将其内化。环境污染是典型的由企业的经济发展造成的外部不经济性。18世纪 70 年代以前，随着环境问题日益恶化，各国政府不断加大财政投入用于污染治理，从而使得环境破坏者转嫁了自己的行为成本，享受了破坏环境的行为给其带来的利益，最终导致公共财政负担越来越重，而破坏环境的行为却愈演愈烈。

　　根据“庇古税”原理，经济合作与发展组织( OECD) 于 1972 年提出“污染者负担原则”( Pol-luter Pays Principle) ，要求企业将其污染成本内在化，污染企业自己承担控制污染、治理污染以及污染损害赔偿的所有费用，以体现社会公平。“污染者负担原则”经过不断丰富，在我国发展为“染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则，简而言之，即“污染者付费，受益者补偿原则”［4］。对利用海洋进行油类进口和海底石油开发的行为人征收油污损害赔偿基金，专款专用，用该基金补偿因海洋环境破坏而遭受损失的受害人和清污人，实则是依据庇古的外部性理论，将石油相关企业在发展中导致的环境污染的治理费用内部化，最终由污染者( 船舶所有人) 、受益者( 油类货主) 、开发者( 海洋石油开发商) 一起承担环境治理、恢复和赔偿的成本，从而促使企业计算其生产的成本收益，选择最有利于环境保护的生产行为，实现经济发展与环境保护的可持续发展。

　　但是，我国目前的油污基金只针对船舶造成的油污事故进行救济，而并未涉及石油开发、储存设施等船舶以外的设施造成油污事故。此类设施一旦发生事故，其漏油量要远远大于船舶油污事故。近年来，除了震惊世界的美国“深水地平线”漏油事故以外，由设施造成的油污事故在我国亦屡屡发生。2010 年 7 月 16 日，大连新港中石油输油管发生爆炸，绿色和平组织的专家估计泄漏总量为 6 万 t 左右［5］。2011 年 6 月，我国渤海湾蓬莱 19-3 油田发生漏油事故，按照公开的数据，渤海湾漏油量是 3400 桶，累计造成 5500 多 km2海水污染，最终康菲石油中国公司和中国海洋石油总公司赔付受害人 16． 83 亿元，国家海洋局对美国康菲石油公司罚款 20 万元［6］。2013 年 11月 22 日，山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏并爆炸，造成 62 人死亡、136 人受伤，直接经济损失 75172 万元［7］。正如绿色和平组织所言———“只要我们的经济发展依然高度依赖化石能源，泄漏之剑总会高悬。”面对频发的灾难性漏油事故，迫切需要油污基金作为一种灾后反应与补偿机制，对海上和岸上的设施造成的油污损害进行救济。再者，依照庇古税的激励效果，我国目前的油污损害赔偿基金对所有通过海路运输的油类一律进行征税，这种“一刀切”的税收政策对减少石油使用和石油货主选择海路运输石油具有微弱的激励效果，但是却无法激励石油货主选择更安全的船舶。如何有效利用税收这种政策工具激励石油货主选择安全性更高的船舶进行运输，从而达到减少油污风险的目的，是我们在未来选择油污损害基金的征税对象时应该考虑的因素。

　　2 亚里士多德的正义论

　　“法律旨在创设一种正义的社会秩序”［8］，正义是一切法律的终极目标，法律只能无限趋近于正义，但又无法与其完全重合，一部法律越趋近于正义，越说明该法是一部良法。因此，对石油货主分摊海洋油污损害的这样一种法律制度从正义角度进行价值判断，有助于衡量该法的优劣程度。

　　亚里士多德认为立法的根本目的在于促进正义的实现，法律就是正义的体现，服从法律就是服从正义。正义是使每个人各得其所，即每一个人所取得的东西都是他应当得到的。正义分为分配正义和矫正正义，分配正义是按照个人才能与贡献等标准在社会成员之间分配财富、权力、荣誉、利益等。而矫正正义则是在分配正义被打破时发挥作用，即当个人权利受到侵犯时，侵犯者应当给予补偿、修复，要求侵犯他人权利的一方将不应多得的部分利益归还受损一方，或者将受损方的损失转嫁给侵犯他人的一方来承担，最终达到原始的“每个人各得其所”。对侵权损害后果的赔偿是典型的矫正正义的体现。亚里士多德的正义观是从人的不平等性出发的，有其局限性，但对我们理解油污损害基金法律制度的正义价值具有指导意义。

　　现代侵权法对环境侵权责任采用无过错原则。从过错原则到无过错原则的转变本身就是一种正义的重新分配。但是，无过错原则虽然保护了污染事故的受害方，对于直接承担海洋环境污染损害赔偿责任的主体———船舶所有人而言却有失公允。无论是海洋石油开采，还是远洋油类货物运输，均属于虽尽最大的注意义务仍可能发生事故的高风险行业，从某种意义上说无过错原则“实际上是将人类的过错加到单个主体的身上，这是不公正的，因而也不具正义性”［9］。因此，20世纪中期，为了避免因承担民事赔偿责任而使社会公益性的企业陷入经济困境甚至破产，在全部赔偿原则之外，法学界提出了限制性赔偿原则，也称部分赔偿原则。《1969 年国际油污损害赔偿民事责任公约》下船东的油污损害赔偿责任限制的理论依据即为此。

　　然而，油污事故的大型化使得船方的责任限制根本不足以应对越来越严重的油污损害，受害人无法获得赔偿的部分越来越高，产生了新的不公平、不正义。航运业对国民经济至关重要，是国家大力扶植的产业。自古以来航运兴则海洋强，海洋强则国力升，航运企业是国民经济发展中不可或缺的一环，对人类社会发展至关重要。而面对大型的海洋油污事故，如果要求船方单独对油污事故承担全部赔偿责任，一次污染事故的巨额损害赔偿金极有可能会导致该航运企业的破产。

　　这种动辄会导致破产的责任制度安排无疑会打击企业的积极性。基于油类货物的特殊性质也是导致油污损害的原因之一，单独让油轮运输业来承担所有的赔偿责任有失公允。在这种情况下，就面临着正义的重新分配。对于可能发生的油污损害，由船东承担严格责任，船东再通过责任保险将部分风险分配给保险人，船东与其保险人不能赔偿的损失，再通过油污损害基金的方式将其分散给进口石油的各油类货主，货主将支付的基金摊款作为成本体现在油类价格中，以此方法，潜在的油污损害的后果就在石油的承运人、货主、消费者、受害人之间进行分摊，从而实现分配正义。

　　从矫正正义的角度来分析，每个人生而享有环境权，享有在不被污染和破坏的环境中生存以及利用环境资源的权利。海洋环境污染不但对沿海居民、养殖户、旅游业经营者的相关权益产生影响，还侵犯了国家对海洋自然资源的所有权和每一个公民享受自然所赋予的碧水蓝天的权利，使得自然法的分配正义受到破坏，而根据实在法确立起来的社会秩序和利益机构也受到破坏，此时便需要启动侵权损害赔偿法律程序来对受到破坏的正义进行矫正。船方作为油污损害的责任方在对受害人进行损害赔偿后，仍然无法使受害人得到完全的救济，“无法恢复其被打破的平衡并使受害人重新回到致害行为没有发生时原本应当处的地位上”［10］。此时，为了尽可能地矫正被破坏的正义，补偿受害人损失，油污损害赔偿基金制度体现出了其价值。

　　3 罗尔斯的正义论

　　罗尔斯的正义论是近代资产阶级启蒙思想的继承和发展，其正义观以人的自由平等为核心［11］，从“无知之幕”的假设状态出发，提出了有关正义的两条根本原则。第一个正义原则为“平等的自由原则”，即每个人都在最大程度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利。第二个正义原则包括“机会平等原则”和“差别原则”两层含义。社会资源的有限性决定了不可能对每个社会成员做到按需分配，为了达到公正合理的分配，必须在分配时给予所有社会成员平等的机会，使所有的职务和地位都平等地公开，此为“机会平等原则”之内涵。国家为了对社会成员的差别予以调解，最大限度地改善最差者的地位，对于不能平等分配的东西，应当对处于社会最不利地位的人最有利，即为“差别原则”的体现。

　　罗尔斯的正义论要求每个人都享有平等的权利和机会，但是他又看到了自由和平等、个人和社会的矛盾: 当一个人充分享有自由权利时，由于人类理性的缺陷和对利益的追求，必然会导致人们互相之间利益的冲突，产生社会政治、经济的差别和不平等，从而最终限制了个人对自由权利的充分享有。因此必须实施差别原则，在分配社会财富时要照顾处于弱势地位者的利益，通过国家调节最大限度地消除经济上的不平等，以此来保证社会的和谐。罗尔斯的正义观对如何分摊社会合作中产生的成本、收益、风险具有指导意义。

　　在海洋油污损害案件中，人们利用海域进行生产、生活的自由和权利适用于第一个正义原则进行平等分配，该自由和权利受到平等的保护。

　　而在开发海洋、利用海洋过程中取得的财富、遇到的风险负担无法做到人人平等，应该根据第二个正义原则，其分配只有符合最不利者的最大利益才是正义的。在承担海洋油污损害风险的三方当事人中: 石油货主和船舶或者海洋开发设备的所有人通常都是经济实力强大的大型企业，2013 年上半年，中石油实现净利润 655． 22 亿元，日赚3. 62 亿元，是亚洲最赚钱的公司，中石化实现净利润 294． 17 亿元，日赚 1． 6 亿元，中海油实现净利润 343． 8 亿元，日赚 1． 9 亿元［12］。2014 年度全球最富有的 10 家公司，其中 7 家公司为石油公司，埃克森美孚公司、荷兰皇家壳牌集团、英国 BP石油公司、维多石油集团、中国石化等公司都榜上有名［13］。这些石油公司依托海洋进行油类进口运输或者海底油类开采，在对海洋环境造成污染的同时赚取了巨额利润，属于海洋环境资源的受益者。与此相比之下，油污损害的受害人和清污费用索赔人无疑属于弱势群体，对于石油货主或者海洋开发设备的所有人来说九牛一毛的基金摊款，对于受害人或者清污费用索赔人来说可能就是全部身家。比如，在“深水地平线”漏油事故中，英国 BP 公司设立的 200 亿美元的基金仅占BP 公司 2014 年总收入 4100 亿美元的 20% 。在海上漏油事故中，因为受害人众多、损害赔偿金巨大，加之污染方赔偿能力有限和责任限制，受害人常常无法得到全额赔偿。如果受害人的权益长期无法得到保护，将意味着侵权法中规定无过错原则和全部赔偿原则的规定形同虚设、社会利益失衡、公平价值丧失。油污损害赔偿基金提高了对受害人救济的可能和获赔的效率，最大限度地保护了受害人的利益，符合罗尔斯正义论的“差别原则”，有利于社会的稳定和谐。

　　4 总 结

　　笔者认为，对某一法律问题的透彻说明，不能简单粗暴地以“法律如此规定”为理由，而需要对法律规定背后的“理性”进行分析说明。油污基金法律制度在《1971 年基金公约》中的首次出现是基于社会需要而创立的一种实用性制度，并没有任何法律依据和法理基础的支撑。经历四十几年在各国的发展，该项制度逐渐丰富、完善。庇古的外部不经济性理论、亚里士多德的正义论、罗尔斯的分配正义论不仅解释了油污基金制度存在的合理性和重要意义，还为我国船舶油污损害赔偿基金未来的发展完善指明了方向。

　　参考文献:
　　［1］韩立新． 船舶污染损害赔偿法律制度研究［M］． 北京: 法律出版社，2007: 331．
　　［2］陈德敏． 环境法原理专着［M］． 北京: 法律出版社，2008: 214．
　　［3］保罗． R． 伯特尼，罗伯特． N． 史蒂文斯． 环境保护的公共政策［M］． 穆贤清，方志伟，译． 上海: 上海人民出版社，2004: 61．
　　［4］韩德培． 环境保护法教程［M］． 北京: 法律出版社，2007: 78．
　　［5］绿色和平． 中国 2010 年十大环境事件［EB/OL］．