亚行对其贷款使用的相关规定和监管制度研究

　　亚洲开发银行（以下简称“亚行”）创建于 1966年，是一个致力于促进亚洲及太平洋地区发展中成员社会和经济发展的区域性政府间金融开发机构。

　　中国自 1986 年加入亚行以来，目前已成为亚行贷款的累计第二大借款国。

　　亚行贷款项目有其自身特点和独特的管理方式，它对其资金使用的一系列强制性规定和严格的管理措施。因此，研究亚行对其贷款使用的相关规定和监管制度，对如何完善和规范我国的市场经济，如何通过有效的监管制度确保贷款的安全，如何通过严密的制度制约腐败和欺诈活动等，都有着积极的启示和借鉴作用。

　　一、 严格的资金支付和使用程序
　　
　　亚行项目的资金管理有三大显着特点。

　　1. 实行贷款资金定向定额管理
　　贷款资金在使用前，按用途划分类别，并明确各类别分配额度，项目支出只能用于事先约定的各类用途。但各类别分配的贷款额度，经亚行批准后，可以相互调整。因此，整个亚行贷款资金的使用，既有严格的方向和额度，又有一定的灵活性，有利于资金的更合理使用与管理。

　　2. 实行贷款帐户制度
　　贷款生效后，贷款资金并不支付给借款人，而是以借款人的名义在亚行开立一个“贷款帐户”,并把贷款资金贷记到该帐户上，只有当借款人满足亚行的相关要求和贷款条件规定的提款条件后，方能得到从贷款帐户中提款的批准。实行贷款帐户保证了亚行对贷款资金的全过程的控制和监督，使资金的支付更加合理有效。

　　3. 灵活多变的支付方式
　　针对资金的不同用途和使用情况亚行付款有 4种方式：（1）直接支付程序；（2）承诺函程序；（3）归垫程序；（4）周转金程序。直接支付程序就是当项目发生的大额资金支出，由借款人申请，亚行直接支付给承包商或供货商，这种直接支付方式减少了资金周转时间，提高资金使用效率。承诺函程序适用于进口货物，归垫程序适用于小额采购和土建工程，周转金程序适用于项目复杂的营运费用、培训和学费等。

　　当前，我们城建资金管理一般采用“拨付制”方式，项目立项后，根据工程进度逐步将资金拨付到项目建设单位。在这种制度下在工程建设过程中政府缺乏对资金的监控和管理容易发生项目建设单位截留、侵占、挪用资金和建设单位同监理单位、施工单位共同套取国家工程建设资金的现象。因此可探索在资金管理部门建立工程资金账户采用“直接支付方式”,将资金管理监督延伸到项目建设的全过程，保证政府对工程资金使用的全过程监控，有效防止财政资金被挪用和低效使用。

　　二、 独立全面的监测评价机制
　　
　　亚行从 20 世纪 60 年代开始对项目进行评价，开始一段时间只对建成项目做后评价，由于后评价对项目实施过程中出现的问题不能及时予以纠正和解决，因而，使一些建设项目不能达到预期效果。随着管理工作的强化和管理水平的提高，为了确保贷款资金的效率，亚行对项目资金的监管不断强化。现在亚行由原来只对项目建成进行后评价发展到对项目全过程进行监管、评价。评价工作前移，保证了项目建设和投资能得到及时有效控制。

　　亚行的项目监管、评价工作具有一定独立性，评价局直属董事会和总裁领导，评价报告直接呈报亚行董事会和总裁。亚行项目在监管、评价中运用的各种方法，都值得我们学习和借鉴。

　　1. 监测评价工作要逐步由事后监管向对项目实施全过程进行监管转变
　　我们现在实行的项目审计和后评估等管理，都属事后监管。这种监管方式无法对工程项目过程进行科学全面的监督，一个建设项目，分为前期准备、建设实施、建成投产三个阶段。三个阶段的工作是循序渐进的，对项目的成败都有直接的影响。对项目的监管应包括这三个阶段的内容，因此我们要实行全面的监管，我们的项目审计工作应在工程建设过程中实行跟踪审计，及时掌控建设过程中的变更情况有效控制工程的投资。

　　2. 引入第三方监督机制，保持评价机构的独立性
　　亚行在环境和社会移民安置上，要求必须要有第三方在项目实施过程中定期监测，并在项目完成后跟踪监测并出具独立的外部监测报告。只有确定评价机构的独立性才能确保评价工作的权威性，才能保证评价结果的客观公正。我们现在有部分评价机构和被评价部门存在千丝万缕的关系，有的甚至这两者是属于同一个系统或部门，使评价工作流于形式。因此有必要引入第三方监督机制更加有效地促进评价工作的开展。

　　三、 有力的遏制腐败和欺诈活动的政策
　　
　　亚行资金包括其他银行的贷款资金在使用过程中，难免会出现当事人的腐败和欺诈活动现象，亚行的反腐主要的政策有：

　　（1）拒绝该授标建议；（2）注销已分配给某个合同的资助；（3）处罚一方或继任者，包括宣布无限期地或在规定的期限内没有资格参与亚行资助的活动；（4）有权要求在招标文件和亚行资助的合同中包含一个条款，要求投标人、供货商和承包商允许亚行或其代表检查其与投标和履行合同有关的账户、记录和其他文件，并有亚行指定的审计是对其进行审计。

　　作为反腐败的对策之一，亚行采取了处罚一方或继任者，包括宣布无限期地或在规定的期限内没有资格参与亚行资助的活动，即通常所说的“黑名单”制度。任何因在过去参加的亚行贷款项目中有欺诈活动和腐败活动而被列入黑名单中的公司或个人，都没有资格被授予由亚行资助项目的合同。对于上了黑名单的公司和个人，则又进一步地分为无限期或在规定限期内，无限期就是永久性终身不得参与亚行贷款项目。

　　黑名单制度不仅亚行包括世界银行也有这一制度，我国的“招标投标法”也规定，对于违反该法的不正当行为，可以采取罚款、行政处分、吊销营业执照直至追究刑事责任等。但对于打着“为集体谋福利”的幌子进行的集团的腐败活动，特别是集团的欺诈活动，其打击力度显然不够。亚行及其他外资银行用“黑名单”的形式将违规者共诸于世的做法，显然有其可供借鉴之处。

　　黑名单制度能够有力地处罚在竞争和执行合同过程中有腐败行为的公司，同时这一制度对于参与亚行贷款项目的各方也有着强有力的威慑作用，如果在参与亚行贷款项目的过程中有亚行认定的违规行为，那么公司或集团面临的亚行贷款项目的整个市场将被关闭。

　　20年来，我国通过与亚行在贷款项目上的合作，不仅引进国外资金，缓解了我国建设项目中资金不足的矛盾，还为我国培养了大批经验丰富、与国际接轨的专业技术型人才及精通项目管理的复合型人才。与国内的项目管理方式比较，亚行贷款项目管理方法也有些不足之处：（1）程序有些繁琐、复杂、周期长；（2）国际竞争性招标费时过多，在设备采购中有可能造成设备规格多样化，影响标准化的实现；（3）最低标价中标原则有时会使中标单位并非是实力最强的单位，有可能出现低价抢标的现象等。因此，在学习亚行项目管理的经验时，我们应杜绝“生搬硬套”,而采用辩证的方式结合我国的实际情况，使亚行的先进经验真正能在我国落地开花。