公共卫生项目管理现状问题及加强建议

　　《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出实施国家基本公共卫生服务项目，并实现基本公共卫生服务逐步均等化的目标。在此政策的引导和国家财政的支持下，国家基本公共卫生服务项目迅速开展，服务项目包的内容逐渐增加。2013 年国家公共卫生服务项目达到 11 大类 41 项，与此同时，各地区也结合自身的特点开展了许多公共卫生项目。这些项目的开展对于促进人民群众健康和社会经济发展都起到了重要的作用，但是在项目实施过程中也暴露出一些亟待解决的问题，其中比较普遍和突出的问题就是欠缺对公共卫生项目的管理。

　　1 公共卫生项目极其特性

　　目前对于公共卫生项目还没有明确的定义，根据项目的一般定义，可以把公共卫生项目定义为：相关组织和机构为解决某个或多个公共卫生问题，实现某个或多个既定的公共卫生目标，在一定的人、财、物等资源条件约束下，所开展的有一定独特性和不确定性的一次性的工作。对于公共卫生项目，不管针对什么问题、由谁实施、项目大小如何，都有其基本的特征：（1）目的性。任何项目都有明确的项目目标，公共卫生项目目标主要是解决某个或某些公共卫生问题，尤其是那些波及面广，影响程度大，同时又是可防可控的公共卫生问题，从而达到预防疾病、促进人群健康的目的。（2）独特性。 项目的独特性是由其创造性决定的，每个项目都创造独特的可交付成果，如产品、服务等，公共卫生项目也不例外。（3）一次性。公共卫生项目的一次性是指每个公共卫生项目都有自己明确的起点和终点，而不是不断重复、周而复始的。但公共卫生项目的一次性并不影响其延伸性，好的项目成果可以进一步扩展和推广。（4）制约性。任何一个项目的实施都要受到一定外部条件的限制，公共卫生项目的顺利实施主要受人力、物力、财力、技术、时间等条件的约束，同时，卫生政策也是一个重要因素。（5）公益性。公益性是公共卫生项目区别于一般工程项目的主要特征之一，按照项目划分理论，公共卫生项目属于社会项目的一种，是公共卫生领域的项目，一般由政府实施，而且针对人民群众的健康问题，因此具有一定公益性。

　　2 公共卫生项目管理及其意义

　　现代项目管理认为：项目管理是运用各种知识、技能、方法和工具，为满足或超越项目有关各方对项目的要求与期望所开展的各种管理活动[1]。美国项目管理协会（project management institute，PMI）从创新的角度对项目管理做出了定义，它认为：项目是一种创新性事业，所以项目管理也可以简洁地称为实现创新的管理，或创新管理[2]。根据以上经典项目管理定义认为公共卫生项目管理是为满足项目各方利益相关者对项目的要求和期望，运用项目管理及相关学科的知识、技能方法与工具，对公共卫生项目的全过程进行计划、组织、领导、控制和协调的活动。

　　公共卫生项目管理作为现代项目管理的一个重要分支，是现代项目管理理论在公共卫生领域的进一步拓展和延伸，加强和规范公共卫生项目管理对于提高项目绩效和资源使用效率，确保项目质量，提高项目社会效益和更好实现项目目标等都具有重要意义。

　　3 公共卫生项目管理现状及问题

　　“非典”以来，公共卫生问题逐渐被政府和社会所重视，近年来国家开展了很多公共卫生项目，包括传染病控制、妇幼保健、慢性病管理、居民电子健康档案、艾滋病防治等等，各省市也根据自身具体情况开展了很多地区性的公共卫生项目，这些项目的实施对于促进人群健康和社会经济发展都起到了重要的作用，但遗憾的是对于公共卫生项目管理却缺少重视和研究，国家虽然出台了一些关于加强公共卫生项目管理的文件，但大都是一些通知、办法等规范性文件，没有就具体如何做好公共卫生项目管理给出详细阐述。

　　比如 2013 年国家卫生计生委出了一个“关于做好2013 年国家基本公共卫生服务项目工作的通知”，指出要规范项目资金管理，加强绩效考核和日常管理等[3]，但没有出台具体的管理细则和办法。公共卫生项目管理还处于摸索阶段，具体来说主要存在以下几方面问题：

　　3.1 重视不足，缺乏领导 长期以来形成的重医疗轻预防的观念根深蒂固，不管是国家、社会还是个人对于公共卫生和预防医学都缺乏一个全面完整的认识，因此，对于公共卫生相关的项目也重视不够。在当今生理—心理—社会医学模式的大背景下，必须彻底转变那种重医轻防的观念，给予公共卫生事业足够的关注与重视。公共卫生项目作为公共卫生事业的重要载体，同样也没有得到应有的重视，一方面与公共卫生事业不被重视有关；另一方面可能与公共卫生项目的公益性和效益的滞后性有关。公共卫生项目特别是大型公共卫生项目是一项系统复杂的工作，需要投入大量的人力、物力、财力，牵涉到很多组织和单位，如果没有足够的重视，缺乏统一有力的领导，项目的顺利实施是不可能办到的，造成的结果是公共财政的浪费和对人民群众健康的损害，也彻底违背了项目的初衷。

　　3.2 缺乏项目管理理论指导 项目管理自 20 世纪60 年代产生以来不断发展，逐渐形成了自身独立完善的理论知识体系，发展成管理学科下面的一门二级学科。作为项目管理下面的分支，公共卫生项目管理的顺利开展同样需要项目相关理论的指导。然而遗憾的是目前国内对于公共卫生项目管理缺少研究，还没有形成一个比较完善的管理理论体系，而且在实践过程中普遍缺乏项目管理理念，对于公共卫生项目，不管是项目发起人还是执行方都不太重视项目管理，更不用说运用成熟的理论来指导公共卫生项目管理实践。

　　3.3 粗放管理，管理不规范 项目管理不是靠嘴上说，也不只是领导管，项目管理是一项系统完整的工作，需要对项目涉及的各种资源和各个组织充分做好统一谋划和安排，是一项很精细的工作，需要有一套完善的管理方案（办法）以及详细的管理制度，这样才能保证项目管理落到实处，发挥实效。公共卫生项目也不例外，考虑到其大都是政府出资的公益性项目以及它是为人民群众的健康事业服务的，所以对于公共卫生项目的管理更应该加强。目前国家对于公共卫生日益重视，开展的公共卫生项目也逐渐增多，对于这些项目一方面缺乏管理，另一方面是虽有管理但却是粗放式的管理，没搞清楚管理的真正目的是什么，为管理而管理，普遍存在管理错位、管理缺位，以及众多管理不规范不科学的地方。

　　3.4 管理方法、技术不成熟 对于整个公共卫生项目来说，对其管理不外乎是计划、组织、领导、控制和协调等工作，然而对于其中某一具体的管理内容，需要相关的管理方法和技术支持。目前国内公共卫生项目管理在管理方法和技术方面普遍比较欠缺，虽然借鉴了一些其他领域的项目管理方法和技术，但缺乏系统性和完整性，也没有结合自身实际予以开拓创新，对于整个公共卫生项目管理来说是一个很重要的短板。比如说对于项目计划，怎样来确定项目的目标，包括总体目标和各个模块、不同时期的子目标，针对某一具体目标怎样来分配任务和资源，怎样来制定项目实施的时间进度，怎样来确定各项任务活动的预算等，这些都需要具体的方法和技术的指导。

　　3.5 管理缺乏组织保障和协调 公共卫生项目不同于一般工程项目，项目管理的组织保障工作格外重要，事关整个项目实施效果的好坏和项目目标的实现。公共卫生项目大都是政府出资的公益性项目，政府卫生行政部门一方面要对整个项目实施进行监督和管理，同时应该履行好项目管理的组织保障职责。

　　目前普遍存在的情况是政府卫生行政部门虽然对公共卫生项目有管理，但管理的组织保障和协调工作不到位，因此造成管理不畅，管理效率不高等问题。公共卫生项目管理涉及政府、项目实行方和外部监督评估机构等第三方，因此政府在管理时应搭建起沟通这三方的平台，做好组织保障和协调工作，这样才能实现项目管理的顺利实施和高效。

　　3.6 缺乏对项目实施效果的评估 项目评估是项目收尾阶段最重要的工作，是整个项目的重要组成部分，是项目管理的重要一环。通过开展项目评估，可以识别项目的实施效果和社会效益，更重要的是项目评估的过程其实也是总结经验、提炼亮点和发现问题的过程，这对于项目的更好实施和推广都具有重要意义。目前国内对于一些公共卫生项目虽然也开展了评估，但这些评估基本上都是项目实施单位的自我评价以及上级部门对项目主观定性的评价，评估缺乏理论的指导，从而不能实现科学、客观、完整地反映项目的整体实施情况和项目产出。

　　4 加强公共卫生项目管理的建议

　　4.1 重视并加强组织领导 政府部门的组织领导和行政管理是做好公共卫生项目管理工作的重要行政保障，因此首先要加强领导和重视。政府部门应该建立项目协调管理机制，对于一些重大项目，项目实施单位要建立由主要负责人牵头的项目管理领导班子，切实加强组织领导，做到分工明确，责任落实[4]。可以借鉴“上海市加强公共卫生体系建设三年公共卫生行动计划”经验，由政府卫生行政部门负责协调管理公共卫生项目，成立专门的项目管理办公室负责项目日常协调和管理工作，同时成立专门的领导机构，由卫生局领导担任此机构的领导，从而加强各方对于整个项目的重视以及形成对项目强有力的领导[5]。

　　4.2 明确公共卫生项目管理的目的 在公共卫生项目管理的实践中，首先要明确项目管理的目的，并以此为方向来指引整个项目管理工作。作为管理方要对自身进行明确定位，充分搞清楚自身的职责所在，不能为管理而管理。与政府职能转变相适应，管理方应该本着服务的理念，为整个项目的顺利实施做好服务工作，对项目实施中可能存在的困难进行预估，实施中可能存在的风险进行预判，做好各部门之间的协调工作，做好项目督导和质量控制工作，从而确保项目的顺利实施和项目目标实现。

　　4.3 加强公共卫生项目管理理论学习 对于公共卫生项目管理，目前还没有形成自己独立完善的理论体系。因此，一方面要加强公共卫生项目方面的研究，同时借鉴现代项目管理的一般理论和方法，结合公共卫生项目实施和管理的实践来不断发展公共卫生项目的管理理论；另一方面要加强项目管理方法和技术的学习，并在实践中不断创新。只有加强项目管理理论和方法技术的学习，充分发挥理论对实践的指导作用，才能不断提高公共卫生项目管理的能力和水平4.4 完善管理制度，加强规范化管理 要实现公共卫生项目管理由目前的粗放型向精细化转变，必须完善项目管理制度，加强规范化管理。在项目正式实施之前，必须建立一套完善的项目管理方案和项目管理制度，整个管理过程都要以管理方案为依据，同时把各项项目管理制度落到实处，避免管理中的随意性和不规范。要建立完善项目采购制度、日常管理制度、财务（经费）管理制度、质量管理制度、信息沟通制度等，管理过程中严格执行这些制度，实现管理的常态化和无缝化。

　　4.5 实行项目全程管理 根据项目周期理论，公共卫生项目包括项目概念阶段、项目开发阶段、项目实施阶段和项目结束阶段 4 个阶段[6]。加强公共卫生项目管理必须抓好这其中每一个环节，做到：（1）严格项目筛选，严把项目立项审核，真正使那些有需求、能实施、有意义的项目开展好，发挥出项目最大的经济效益和社会效益，使纳税人的每一分钱都花到实处[7]。（2）明确项目目标，做好项目计划，具体包括明确项目实施所需的各种资源，制订详细的项目实施计划，科学编制项目的预算等。（3）加强项目实施过程中的管控，重点做好项目实施的监测、控制和督导工作，建立项目管理和督导制度，对项目经费使用和项目质量等重要环节严格把控。（4）做好收尾阶段的工作，加强对项目评估的管理。要建立和完善公共卫生项目评估理论体系，确保公共卫生项目结束后能对其进行科学客观的评价。重点是要建立一套适宜的评估指标体系，使评估工作定量化，同时对整个项目实施情况进行总结提炼，使定量研究和定性研究相结合，从而使评估结果和结论更加科学可信[8]。

　　参考文献

　　[1] 杨思远. 现代项目管理[M]. 北京：冶金工业出版社, 2003.

　　[2] 美国项目管理协会. 项目管理知识体系指南(第三版) [M]. 2004.

　　[3] 国家卫生和计划生育委员会. 关于做好2013年国家基本公共卫生服务项目工作的通知[Z].2013.

　　[4] 徐剑光. 准确定位, 抓好项目管理—加快推进上海市第三轮公共卫生体系建设三年行动计划工作[J]. 健康教育与健康促进, 2012,7(11): 33-34.