美国银行业资本监管历史与监管效果考察

　　2008 年夏，全球金融危机在美国爆发，随后席卷全球，西方金融体系受到严重冲击。金融危机暴露了国际金融监管体系的漏洞与不足，2010 年 9 月 12 日，巴塞尔委员会公布了新的全球资本标准，即“巴塞尔协议 III”,核心是加强银行资本数量和质量监管，强调普通股对吸收损失、缓解冲击的核心作用，限制银行杠杆率等。美国早在“大萧条”时期即开始研究商业银行监管问题，商业银行信贷大肆扩张被认为是导致大萧条的重要因素，监管机构通过设定资本比率对商业银行实施资本监管。随着经济形势和金融创新的发展，美国监管机构对资本监管和金融效率的态度有所摇摆，但是，总体趋势上加强了资本监管的激励约束机制，同时，配合银行资本监管，美国建立了一整套银行风险评价、资本约束、惩罚措施等管理体系。

　　2008 年金融危机之后，美国国会先后通过了多项法案，改革华尔街金融体系，2010 年通过的 《多德- 弗兰克法案》 标志着美国金融体系“去监管化”时代结束，全球金融监管实现从“放松”到“收紧”转折，法案根据银行规模和风险设定资本金要求，大型银行在五年内将信托优先债券从一级资本中逐步剔除，提高资本质量，美联储可根据资本是否严重不足强令金融控股公司破产，并且有条件地采纳“沃克尔规则”.虽然该项法案受到金融巨头的强烈抵制，但是，为巴塞尔协议Ⅲ的实施提供了法律铺垫。考察美国银行业资本监管历史与监管效果，对于改进中国银行业资本监管具有重要的借鉴意义。

　　一、美国银行业资本监管的历史演变
　　
　　1.大萧条之前，从无到有，不断调整
　　
　　1840 年前后，美国商业银行的资本资产比率超过了 50%（总资本/总资产）。1864 年， 《国民银行法》 正式颁布，要求银行最低资本量根据服务社区人口数量设定，规定国民银行在货币监理署每存放 10 美元的联邦政府债券，可以发行 9 美元银行券，这意味着银行的资本存款比率为 10%.1914 年，美国联邦储备体系建立，形成了为银行业提供流动性支持的金融安全网，商业银行不再为流动性冲击承担过大的资产转换成本，同时联邦清算体系的建立也大大加强了市场效率，商业银行的资本资产比率逐步下降到 20%以下。

　　第一次世界大战后，美国经历了一段经济繁荣期，高额利润率刺激了商业银行数量快速增加，商业银行数量在 1921 年达到 30000 家的顶峰。银行业务逐渐扩大到证券承销与发行、信托融资等领域。1929 年，美国陷入前所未有的经济大萧条，1932 年，美国 GDP 增长 - 23.2%,CPI 同比增长 - 9.9%,银行挤兑风潮席卷全美。大萧条沉重打击了美国银行业，银行倒闭家数迅速增加，1931 年暂停营业或破产兼并的银行达到了4000 家，按照 1931 年罗斯福命令重新换发银行牌照开业的银行仅有 14500 家，仅为顶峰时期的 48%.
　　
　　2.大萧条之后，严格监管，追求安全
　　
　　1933 年， 《格拉斯-斯蒂格尔法》 颁布，限制商业银行混业经营，禁止投资银行与商业银行形成关联关系，商业银行只能从事有限的投资银行业务。1933 年联邦存款保险公司建立，为参加保险的商业银行存款人提供最高 2500 美元的保护。从1934 年起，所有美国联邦储备成员银行必须参加保险，非成员银行经批准也可以选择参加保险。监管当局对银行资本监管先后提出了多个指标，例如，资本总资产比率不低于 7%,资本风险资产不低于 20%,资本调整后风险资产不低于 1/6 等标准。此后，国民银行体系逐渐稳定下来，破产或接受联邦金融安全网救助的银行数量逐渐下降，到 1945 年倒闭或接受援助银行仅有 1 家。
　　
　　3.二战后，经济繁荣，资本监管，似有似无
　　
　　20 世纪 50 年代，美国战后经济持续繁荣，每年倒闭或接受援助的银行均未超过 5 家。期间，美联储曾试图对银行资产按照风险程度提出资本要求，但未能就资本比率指标和标准形成一致意见而放弃。这一时期美国银行业监管当局主要基于非定量，主观判断和定性评估相结合的方式实施资本监管，并不十分强调资本比率。FDIC 在其 《监管审查手册》 中曾写到“资本比率只能近似反映银行抵御风险的能力，资本比率高的银行并不必然比资本比率低的银行更稳健”.

　　4. 20世纪70年代，经济滞涨，资本监管加强
　　
　　20 世纪 70 年初，美国经济陷入滞胀，持续长达十年。美国商业银行倒闭数量增加，资本比率呈下降趋势，平均资本比率保持在 6%以下。1981 年美联储和货币监理署制定了最低杠杆率标准：跨国银行的最低杠杆率逐家确定，地区性银行最低为 5%,社区银行最低为 6%,适用于国民银行、州会员银行和银行持股公司。联邦存款保险公司则制定了另外一套杠杆率标准：杠杆率门槛为 6%,最低为 5%,该标准适用于参加存款保险的非会员银行。
　　
　　5. 20世纪80年代，放松管制，追求效率
　　
　　20 世纪 80 年代，美国银行业监管的主要基调为更加开放、更加宽松、更富竞争力，促进不同金融机构之间的公平与平等。

　　美国先后出台了一系列放松银行监管的法案， 《1978 年国际银行法案》 给予外国银行在开设分行、准备金要求等方面国民待遇。 《1980 年存款机构放松管制和货币控制法案》 取消了储蓄存款和定期存款的利率上限限制，放开了自动转账服务（ATS）、可转让定期存单（NOW）等业务，标志着美国利率市场化改革的开始，在促进市场效率提高的同时，也增加了金融业的市场风险。

　　1983 年，拉美债务危机对美国银行业造成了负面冲击，1989 年银行业倒闭及接受援助的家数达到了 534 家，创 1929年经济大萧条以来的最高峰。整个 80 年代，美国银行业倒闭及接受援助的总数达到了 2036 家，其中，倒闭银行数达到了1477 家。1983 年美国出台了 《国际贷款监管法案》，加强了从事国际贷款的美国商业银行的监督，要求银行持有专门准备金，监管当局制定了资本充足率监管条例。1985 年美联储、货币监理署和联邦存款保险公司联合发布了资本比率监管标准：大银行最低资本比率为 5.5%,上调了 0.5 个百分点，社区银行资本比率下调为 5.5%,下调了 0.5 个百分点，若银行的资本比率低于 3%,则监管当局将对其采取强制措施。

　　6. 20世纪90年代，资本监管与放松业务管制的平衡
　　
　　90 年代初，美国联邦监管机构吸取 80 年代银行业监管的经验教训，要求商业银行必须持有充足的资本，以吸收外部不利环境冲击造成的贷款损失，资本作为风险监管的关键指标，应当与银行的风险水平相匹配。 《1991 年联邦存款保险公司改进法案》 建立了基于风险的资本监管框架，吸收了 1988 年资本协议的精神，并根据美国的实际情况加以本土化调整，明确了资本定义、资本指标、资本监管评级标准、监管措施等。

　　这一时期出台的法案有： 《1994 年里格社区发展和监管改进法案》 放松了社区银行的监管限制； 《1994 年里格-尼尔银行跨州经营与跨州设立分支机构法案》 允许 1997 年 6 月 1 日后设在不同州的银行分支机构合并到一家机构，放开了跨州设立分支机构的限制； 《1999 年格雷姆-里奇-比利雷法案》 规定银行、证券公司、保险公司在金融控股公司的结构下建立关联关系，意味着美国金融业混业经营的开始。但是，金融控股公司需要证明其所控制的存款机构资本充足且管理有方，如果未能达到资本充足的标准，将可能被施加迅速纠正监管措施，且在开展新的金融业务时受到限制，如果在 180 天内没有落实纠正，该存款机构须被剥离或终止新授权的金融业务。如果金融控股公司有多家存款机构未能保持足够高的监管评级，将面临被禁止开展新的金融业务的监管惩罚。

　　20 世纪 90 年代，随着美国银行业迅速纠正措施的严格实施，美国倒闭及接受援助的银行家数迅速下降，1997 年，当年倒闭银行仅 1 家。
　　
　　7.金融危机爆发后，实施更加严格的资本监管
　　
　　2008 年全球金融危机爆发，美国倒闭及接受援助的银行显着增加，2010 年达到了 157 家之多，不良贷款率也迅速上升，2009 年达到 5.4%的水平。学术界和监管当局分别从美联储货币政策过于宽松、多头监管和监管不足、华尔街的贪婪本质、商业银行不审慎的信贷政策、信用衍生品投资过度等方面提出了改进意见，要求改革美国金融监管体系，加强金融监管的声音非常强烈。

　　2010 年 7 月 21 日， 《多德 - 弗兰克法案》 签署，标志着美国金融体系“去监管化”时代结束，全球金融监管实现从“放松”到“收紧”转折。法案分别对银行资本要求、资产流动性以及风险敞口提出更严格标准。法案对银行及银行控股公司资本金要求：一是根据银行规模和风险设定资本金要求。二是资产在 150 亿美元以上的银行必须达到资本标准上限。三是大型银行在五年内将信托优先债券从一级资本中逐步剔除，提高资本质量。四是美联储可根据资本是否严重不足强令金融控股公司破产。五是有条件的采纳“沃克尔规则”（Volcker Rule），银行向对冲基金或私募基金的投资占一级资本的比例不超过 3%.

　　二、资本监管评估与惩罚措施
　　
　　国银行业监管当局根据资本覆盖风险的能力将资本区分为一级资本和附属资本两类，这与 1988 年资本协议的定义一致。

　　一级资本是吸收风险能力最强、质量最高的资本形式，包括股本、资本公积、盈余公积、未分配利润、永久性非累计优先股、少数股东权益等。附属资本也具有一定风险吸收能力，但效力和质量次于一级资本，附属资本包括一般准备 （最高不超过风险加权资产的 1.25%）、永久性累计优先股、长期优先股、中期优先股、混合资本债券、长期次级债等。计入附属资本的长期次级债和中期优先股数量不能超过一级资本的 50%,且在到期前五年开始每年折扣 20%,逐年递增。计算整体资本充足率时还要扣除商誉和无形资产等。

　　资本监管指标包括三类：总资本对风险加权资产的比率（资本充足率）、核心资本对风险加权资产的比率 （核心资本充足率）、核心资本对平均总资产的比率 （杠杆率）。美国是使用杠杆率监管指标较早、时间较久的国家之一。

　　资本监管分工方面，联邦储备体系负责评估自愿成为会员的州银行、银行控股公司和金融控股公司的资本充足率。据统计 1991 年底，美国银行控股公司 5116 家，占美国商业银行存款总额的 96%,此外，金融控股公司 400 多家。根据美联储的规定，并表资产在 1.5 亿美元以上的银行控股公司至少应当保持 8%的资本充足率，一级资本充足率为 4%或更高。金融控股公司及其附属公司则适用特别的资本规则，例如，非存款类子公司不适用资本充足率监管措施等。

　　联邦存款保险公司负责监管和检查非联邦储备体系的参加存款保险的州注册银行。货币监理署负责监管和检查国民银行，根据统计 1999 年底，美国商业银行共有 8577 家，其中，国民银行 2368 家，占 27.6%,存款 17760 亿美元，占 55.9%.资本监管评级方面，根据 1991 年 《联邦存款保险公司改进法案》，美国联邦银行监管当局依据银行资本比率，将银行评定为不同的监管等级，针对不同的监管等级实施相应的监管措施。监管当局有权通过现场或非现场的检查或者当银行处于不安全或不合理状况下，将一家资本非常充足的银行定义为资本充足银行，或要求资本充足银行或资本不足的银行满足更为严格资本监管措施。通常，监管当局会综合考虑银行资产质量、管理能力、盈利状况、流动性等因素。

　　强制监管措施方面，根据银行监管评级，监管当局分别规定了强制监管措施或酌情处置监管措施。其中，前两级资本监管评级较高的银行，只要求不进行资本分配或不向控制人支付管理费。对于资本不足的银行，监管当局可以选择适当的措施，如监控业务发展，限制资本规模的增长速度等。后两级属于资本监管评级较差的银行，银行监管当局对银行实施更加严格的强制监管措施。酌情监管措施方面，除了强制监管措施外，还包括自主选择的措施，即酌情处置措施，适用于资本不足如表 9 所示资本等级的银行，作为强制监管措施的补充。

　　此外， 《1991 年联邦存款保险公司改进法案》 还要求银行反映利率风险、信贷集中度风险和非传统业务风险。金融机构必须调整基于风险的资本比率，吸收利率、汇率、股票价格、商品价格波动产生的损失，对单项特别是金融工具的发行人风险须持有特别准备。

　　三、美国银行业资本监管最新进展
　　
　　巴塞尔协议Ⅱ公布后，美国国内金融监管当局、金融机构、学者、政治集团之间就实施巴塞尔协议Ⅱ问题展开了激烈的争辩，各种利益交织在一起。2005 年美国银行监管当局出台了“预告文件”（ANPR）。ANPR 主要内容如下：其一美国 2008年以后开始执行新资本协议；其二增加标准法的风险权重到 9个级别，新增加了 35%、75%、150%、350%四个等级；其三银行可以使用外部评级；其四增加风险缓释工具的范围，包括经过外部评级机构投资级评级的短期和长期债券等。

　　一些学者甚至提出了一套独立的美国版本资本协议文本-《巴塞尔协议 IA》，以此来取代巴塞尔协议Ⅱ。但是，遭到美国国际性银行的强烈反对。2007 年 7 月，美国四大监管部门最终同意接受巴塞尔协议Ⅱ。根据美国监管当局的新资本协议实施指引，银行可以分类实施新资本协议，适用不同的资本监管标准。第一类是强制实施新资本协议的核心银行 （目前包括排名前 11 位的大型银行），对于资产规模超过 2500 亿美元或境外风险暴露超过 100 亿美元的银行，必须实施巴塞尔协议Ⅱ规定的高级计量方法 （信用风险高级内部评级法、操作风险高级计量法）。第二类是自愿申请实施高级方法的银行（Opt- in Banks）。

　　这类银行可以根据自身风险管理水平和业务复杂程度，自愿申请实施巴塞尔协议Ⅱ高级方法。第三类银行为一般性银行（General Banks），既可以选择采取 1988 年资本协议的资本标准，也可以采取新协议的标准。

　　2007 年 11 月，美国银行监管当局公布了 《以风险为本的资本标准：资本充足性高级法框架-BaselⅡ》，要求核心银行从2009 年开始实施高级方法。美国版的新资本协议高级方法具有以下特点：一是覆盖表内外所有资产。按照批发业务、零售业务、资产证券化和股权等四大类分别计算单笔业务的 PD、LGD、EAD、M 等风险因子，然后汇总计算风险加权资产（RWA）。对于不能明确划分到上述四大类资产的业务应当根据其账面价值确定风险加权资产 （可扣除计提的拨备）。二是拒绝对中小企业给予资本优惠。三是对零售业务的违约定义采取了最为宽松的标准，即合格循环零售贷款与个人住房按揭贷款逾期超过 180 天以上，其他零售贷款逾期超过 120 天以上为违约，这与美国的商业银行零售贷款占比较高有很大关系。对操作风险高级计量方法，美国监管当局要求监管资本应覆盖操作风险的预期损失和非预期损失。四是新资本协议实施后商业银行仍应满足杠杆率标准的监管要求，并在实施高级方法的前三年严格遵守资本下限规定：即第一年监管资本降幅不超过 5%,第二年累计降幅不超过 10%,第三年累计降幅不超过 15%.

　　经过金融危机后资本监管强化措施，美国商业银行业资本充足情况有了进一步的提高，根据 BIS（2012,10）统计，美国全部银行加权平均资本充足率为 15.3%,核心资本充足率为12.9%,总资本为 14550 亿美元，核心资本为 11140 亿美元，核心资本占总资本的 76.6%.其中，美国前五大商业银行总资本为 7140 亿美元，核心资本为 5760 亿美元，核心资本占总资本的 80.6%,平均资本充足率为 17.1%,核心资本充足率为13.8%,均高于美国银行业平均制，表明大型商业银行的资本充足有了实质性的提高，改变了以往“大而不倒”银行资本充足率偏低的情况。

　　四、结论
　　
　　金融危机暴露出银行系统性风险监管不足，顺周期性应对无力等缺陷，促使国际银行监管机构加强了宏观审慎监管。主要措施包括：建立前瞻性的逆周期拨备、逆周期资本要求、逆周期信贷政策以及杠杆率等。前瞻性的逆周期拨备要求银行在经济上行期多计提信贷损失拨备，反映资产潜在损失的可能性，但是，逆周期拨备也可能会增加银行操纵当期利润的可能，因此基于预期损失模型的逆周期拨备措施尚未被国际银行业普遍接受。逆周期缓冲资本、超额资本留存等措施。建立逆周期缓冲资本的核心困难是如何将宏观经济周期与逆周期资本乘数挂钩，国际清算银行曾提出根据信贷 /GDP 以及资产价格作为逆周期资本乘数因子的方案，不过，该方案是否具有普适性、公平性尚需进一步研究。

　　监管当局应当认识到银行的风险行为对资本监管的反应存在异质性，统一的监管资本标准可能激励部分银行的风险行为，不利于降低银行系统风险。在保证行业公平监管的基础上，采取差异化的资本约束机制，防范资本监管导致银行体系的风险上升。

　　加快巴塞尔协议Ⅲ落实实施，提高商业银行核心资本比率，提高资本质量，为不可预期的外部冲击提供风险缓冲。同时，发挥新资本协议第二支柱的作用。银行业监管当局要重视第二支柱，即监管当局的监督检查的作用，使第一支柱与第二支柱相互影响、相互配合。商业银行应尽快建立起资本充足自评估程序，对风险偏高的银行采取包括提高监管检查频率、定期评估、监管约谈等措施。强制审计和提高透明度，充分的信息披露有利于发挥外部监督的作用，还能够有效降低银行的风险行为。

　　要进一步拓宽商业银行资本筹集的渠道，降低融资成本。资本筹集的便利性和成本直接影响银行的风险行为，对于融资渠道狭窄，偏重内源性融资的银行而言，通过提高风险溢价的方式增加资本补充，最终将导致风险水平上升。监管当局应当放宽银行资本筹集渠道，创新资本工具，充分利用资本市场、银行间市场发行资本工具，扩大市场容量，提高流动性和灵活性。

　　商业银行要加快转变经营模式，建立资本集约型业务模式。转变经营模式和盈利模式，加大非息收入构成，建立内源性融资以及外源性融资的良性配合机制。积极推进资本计量高级方法、风险资本配置、资产组合管理等现代风险管理工具的运用。加快推行资产证券化，分散资产组合风险，降低资本补充压力。