海事海商法论文
摘 要： 海事调查是我国现行的法律法规及制度规范赋予我国海事管理机构的极为重要的行政管理职能, 其目的是查明事故原因、判明事故责任, 提出有针对性的安全管理建议, 并预防类似事故再次发生, 以保证水上交通安全。海事调查工作自开展以来, 在保证水上交通安全、查处水上交通安全违法行为、化解事故当事人矛盾纠纷以及维护社会稳定等方面发挥了重要作用, 树立了有效的工作权威。然而, 由于海事调查工作技术含量较高, 业务流程比较复杂, 事故调查处理结果与当事人经济纠纷的解决关系密切, 社会关注度高, 因此, 事故调查处理工作过程很容易给海事管理机构带来多种责任风险。
关键词： 海事调查; 责任风险; 证据搜集; 监督机制; 信息公开;
以往的种种迹象表明, 在海事调查处理工作过程中, 由于海事调查人员存在主观想法、技术水平或道德观念等方面的原因, 因此有可能产生失职、渎职甚至违法乱纪的行为, 而且这些乱象在现阶段和今后较长时期可能还会存在。与此同时, 由于我国当前法治环境相对宽松, 实际海事调查工作中抗拒执法、干扰执法、不正当关注执法的现象也时有出现。积极预测、防范、有效化解海事调查处理工作中的责任风险, 让海事调查人员放下当前的思想包袱, 高效率、有活力地工作是当前海事管理机构要正确面对和认真深入研究的一项紧迫课题。
一、海事调查工作现状
随着改革的不断深入和社会的不断进步, 海事调查工作也在不断进步: (1) 海事调查处理有法可依; (2) 海事调查官队伍建设不断加强, 涉及沿海、内河和涉外等多个层次; (3) 海事调查装备建设明显改善, 工作人员调查取证技能得到有效提升; (4) 新科技、新手段的运用逐步广泛; (5) 各类专家队伍不断参与海事调查工作, 提供强有力的专业意见。
由于我国海事调查工作的社会参与度和影响力较小, 相关工作只是单纯在海事部门内开展, 还存在一些不足之处, 具体表现在: (1) 所依据的法律标准不一, 法制建设需进一步完善; (2) 海事调查人员工作装备建设滞后, 当进行海事事故调查时, 可利用的调查工具较少, 严重影响了调查进度; (3) 海事调查官未设立海事调查专用经费, 使得海事调查缺乏必要的后勤保障, 调查人员积极性较低; (4) 专职海事调查人员少, 大部分都是海事系统临时调派的人员, 导致工作专业化程度低; (5) 海事调查有一定的责任风险, 大家工作热情不高, 缺乏必要的内部激励机制。
二、海事调查工作可能产生的责任风险
1. 群体性事件
目前, 事故涉及人员伤亡时, 海事调查工作存在调查不清、损失核定偏颇、责任判定偏颇、海事调查工作效率不高、显失公平等问题。当调查处理结果与当事双方事先期望不一致时, 当事人容易情绪失控, 从而引发群体性事件。例如, 某海事局海事调查官在处理一起渔船碰撞事故时, 因为责任判定偏颇, 家属在市政府、海事局门口拉横幅, 聚众闹事, 造成了较为恶劣的社会影响。
2. 信访事件
群众信访多以联名或匿名形式向海事部门举报海事调查中可能发生的不履职或不充分履职的情况。当海事调查人员在工作中收受贿赂从而影响事故调查的公正性, 海事调查人员有渎职行为并侵犯当事人的合法权益, 或当事人因事故引起的民事纠纷得不到解决时, 信访事件会频繁发生。例如, 某海事局海事调查相关主管在处理一起海事调查事件中, 收受贿赂, 影响了事故调查的公正立场, 被相关知情人匿名举报。
3. 行政复议事件
行政复议在海事调查工作中体现在对出具的调查报告的结果存在异议, 对事故责任的最终认定不服, 但目前对海事调查报告是否具有可诉性还存在异议, 没有明确的法律说明。虽然有一些案例可以借鉴, 但仍有部分专家学者认为不可诉。例如, 某海事局调查一起货船碰撞事故, 在出具相关的事故处理结果后, 当事方对结果存在异议, 要求重新进行复议。
4. 渎职侵权事件
渎职侵权事件经常发端于海事调查程序不符合规范、海事调查工作人员行政不作为、海事调查处理结果与当事人期望之间存在误差等多方面原因。例如, 某海事局处理一起油船搁浅事故时, 因海事调查人员在调查过程中程序不规范、不作为, 导致调查结果不符合实际情况, 相关人员受到了相关的处分。
5. 国际争端事件
每个国家都有自己的法律体系, 不同国家对事故调查的性质上的定义亦有区别, 从而导致某船旗国的船舶在他国发生交通事故时, 他国的调查结论可能不能使当事船舶信服, 也可能导致船旗国政府或法院拒不承认。同时, 一国在对外籍船舶实施调查或要求其提供担保时, 对外籍船舶及船上人员的处理办法可能与船旗国惯例有冲突, 可能引发国际争端。例如, 某海事局在调查一起我国货船与丹麦的一艘油船相撞事件的过程中, 因两国事故调查的程序及相关规定不一致, 导致对方不承认我方出具的海事调查结果。
三、风险可能带来的后果
1. 国际、国内不良社会影响
个别信访、来访、群体性事件以及行政复议、诉讼、国际争端等, 极易产生不良的社会影响。在当前的社会大环境下, 不良的社会影响往往会导致进一步的调查和追责, 要从政府角度给公众一个交代。
2. 改变和撤销行政决定
目前, 普遍认为海事调查结论并非行政决定, 本质上具有不可诉性。但是, 如果海事管理机构根据责任认定作出对应的行政处罚, 当事责任船员可以针对海事管理机关作出的处罚决定采取行政复议, 提起行政诉讼请求。而上级海事管理机构可以对依据相应责任规范认定的行政处罚决定作出变更或撤销的要求, 人民法院可以最终要求行政机关撤销原判决, 海事管理机关就会因此而败诉。
3. 行政败诉和国家赔偿
目前, 在海事事故调查工作过程中仍然存在行政不作为和乱作为的现象。在海事事故当事人提起的行政诉讼中, 相关海事主管机关如果提供证据不足, 应对效果不足, 极有可能在行政诉讼中败诉, 还应对当事人因此而产生的损失进行国家赔偿。
4. 追究刑事责任
此种情形主要表现在事故调查处理过程中, 过错方为逃避责任, 可能会贿赂相关的海事调查人员, 这种问题的影响是比较恶劣的, 海事调查人员如不能做到洁身自好, 收受当事人贿赂, 一旦被检察机关起诉就会因受贿而被追究责任, 依法受到相应的处分。如因玩忽职守、搜救不及时、肇事逃逸协查不力等原因造成重大财产损失和大量人员伤亡的, 相关海事调查人员将因渎职而被追究刑事责任。
四、针对责任风险采取的措施
在当前依法治国的大背景下, 广大执法人员对海事调查工作责任风险的关注度较高, 因此, 提出相应的对策, 必将对规范事故调查工作, 规避执法风险, 树立事故调查权威起到一定的帮助。
1. 保证全面、客观、公正、公开地进行海事事故调查处理工作
按照相应法律、法规要求, 当前的海事调查处理工作中存在着调查工作不够规范、调查范围不全面、调查内容不具体, 以及事故原因挖掘不到位等不足之处, 与工作期望还存在着一定差距。所以, 在今后工作中必须逐项排查和全面梳理, 找出工作中的薄弱环节, 有针对性地改进, 全面、客观、公正、公开地开展海事调查处理工作。
2. 正确履行工作职能, 预先规避工作风险
政府部门及其工作人员应明确意识到海事调查工作职责与风险并存的工作性质, 法律法规在赋予自身公共管理权力的同时, 对履职也作出了具体规范, 并将从严追究政府部门及其工作人员在执法工作中发生的渎职、侵权和违法乱纪行为。在此情况下, 执法人员必须严格执行法律法规要求, 以免因渎职而产生责任风险。
3. 实现海事事业的科学发展, 建立负责高效的政府管理部门
自水监体制改革以来, 各级海事管理机构经过了整合和发展两个阶段, 能较好地履行工作职责。近年来, 在交通运输部海事局的统一领导下, 我国海事系统通过开展“三个海事”、“行政执法一面旗”等建设, 对内加强管理, 对外树立形象, 产生了积极的效果。但是, 海事调查工作水平不高, 海事调查官队伍建设滞后等问题, 已成为海事工作中的“短板”, 亟待加以解决。因此, 进一步规范海事事故调查处理工作, 持续提高海事调查工作质量显得十分必要。具体可以从以下几方面加以改进和发展。
(1) 加强海事调查官队伍建设。海事调查处理是海事日常管理的一项专业性和综合性比较强的工作, 对海事调查人员的素质和能力要求比较高, 海事调查人员不仅要懂得船舶操纵和避碰的工作原理, 还需对船舶的适航和船员的适任状况以及事故水域的通航环境作出专业的判断, 另外还需掌握必要的调查技巧, 掌握证据采集的要点, 精通事故调查工作程序。这都要求事故调查人员应不断加强学习, 不断参加海事调查工作实践, 在工作中提高技能。
(2) 加强海事调查官装备建设。“好马配好鞍”, 海事调查官在开展海事调查证据搜集的过程中也需要配备相应的装备, 一方面保证自身安全, 另一方面要满足现场取证的需要, 最重要的是可以尽可能地运用科学的方法来保证证据搜集的可靠性, 从而得到可信的事故调查结果。交通运输部海事局的相关文件中对海事调查官装备有明确的配备要求, 各级海事管理机关均应保证海事调查官装备齐全。此外, 省级海事管理机关可设立事故调查技术分析部门, 对电子导航仪器的航行数据进行分析解读, 尽快添置油漆、金属材料分析仪器设备等。
(3) 建立海事调查内部监督机制。按照海事管理机构管辖权限, 严格落实工作责任, 实行调查组长负责制, 负责具体开展事故调查工作。同时, 逐步建立事故调查专题会议制度, 健全事故调查专家评审会议制度。为保证海事事故调查工作质量, 对于重大海事事故、技术性事故、产生重大社会影响的事故, 可以召集事故调查专家, 对事故调查结果进行评审。
(4) 开展事故调查内部督察。内部督察是行政机关执法纠错的主要手段, 与其他海事工作业务一样, 海事调查处理工作的内部督察也分内部督察、综合督察和职能督察等3种。各级海事管理机关可以充分利用内部督察手段, 纠正海事调查处理工作中存在的不合规行为, 减少责任风险的发生机率。
(5) 坚持事故调查处理过程信息公开。海事事故调查处理结果与当事双方利益息息相关, 具有很高的社会关注度。及时公布事故调查处理的相关消息, 有利于让社会了解事故发生的真正情况, 减少误解。因此, 事故调查处理过程中, 应遵守一定的信息公开原则, 同时, 确保内容的科学严谨性。