海事海商法论文
摘 要： 随着海上运输业的持续发展，船舶溢油事故风险也随之增加，发生船舶污染事故后，海事机构有权实施强制清污避免或者减少污染损害，但是对实施强制清污的条件及由此产生清污费用的求偿路径，理论与实务界存在诸多争议。文中由一起厦门海域发生的强制清污案例引发思考，从实务角度出发，用推演法分析实施强制清污的几种情况，探讨各清污主体之间的关系，得到清污单位直诉清污义务人合理结论，并给出实施该追偿路径的相关建议。
关键词： 强制清污; 清污费; 代履行; 索赔;
Abstract： With the continuous development of the maritime transport industry, the risk of oil spill accidents from ships also increases. After a ship pollution accident occurs, the maritime administration is entitled to carry out compulsory clean-up to avoid or reduce pollution damage. However, there are a lot of disputes in both theory and practice concerning the conditions for conducting mandatory clean-up and the channel for the compensation of the corresponding clean-up costs. The paper proceeds from a case of mandatory clean-up which occurred in Xiamen coastal area. From the practice perspective, it analyzes several situations of mandatory clean-up using the deduction method, and studies the relationship among various subjects of the mandatory clean-up. It draws the conclusion that it is reasonable for the clean-up organization to proceed directly against the obligator for pollution clean-up. It also proposes relevant suggestions on the approach for the recovery.
Keyword： Mandatory clean-up; clean-up costs; performance on behalf of the party concerned; claim for compensation;
一、“兴中盛”轮溢油案例引发的思考
2016年1月29日，NOL LINER/APL CO PTE LTD.所属“美总休士顿”轮在厦门港海沧航道602号灯浮附近水域和进港船舶安徽中盛海运有限公司所属“兴中盛”轮发生碰撞，事故造成“兴中盛”轮左舷侧外板洞穿、机舱破损进水、油舱管道破裂、重油舱后左上方洞穿等损坏，机舱油污水通过洞穿口溢出入海污染海域。事故发生后，厦门海事局迅速协调该轮协议清污公司进行围油栏拖带靠泊作业，并在该轮靠泊后布防3道围油栏进行围控。同时，责令“兴中盛”轮尽快清除泄漏油污及含油垃圾，并于2月1日书面催告“兴中盛”轮尽快清除海沧港区13#泊位区域漂浮的大面积含油垃圾。2月4日上午该轮仍未对该部分污染物进行清除，厦门海事局即委托清污公司强制清除，于2月5日完成清污工作。清污工作完成后，厦门海事局多次协调清污公司、清污义务人以及保险人多方协商，但在清污费用金额上未能达成一致，产生纠纷。此案引发笔者对海事机构实施强制清污的条件以及后续清污费用实现途径的思考。
二、海事机构实施强制清污的条件
对《中华人民共和国海洋环境保护法》第71条，《中华人民共和国水污染防治法》第80条，《中华人民共和国行政强制法》第50至52条，《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》第41条等法律条款进行梳理分析，海事机构实施的强制清污（包括防污措施，下文同）属于《行政强制法》规定的代履行，应满足以下三点要素：一是船舶发生海难事故；二是可能发生重大污染损害；三是义务人不作为或不能作为。具体解释如下：
第一，“船舶海难事故”一般指船舶发生碰撞、搁浅、触碰、火灾或爆炸、船体等损坏、机械故障、船舶或设备损坏、倾斜或倾覆等。船舶发生海难事故是强制清污最初的起因[1]。第二，可能发生重大污染损害。在实务中，对于“重大”的理解应由海事机构根据实际情况作出污染评估，造成或者可能造成重大污染损害的评估结论应经受责任人提出的强制清污必要性的质疑。此时海事机构可立即实施强制清污，以“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物”为条件，即时性条件的判断依赖于海事机构作出的污染评估[2]。第三，由于污染扩散极快，不能在发生污染事故后有任何懈怠，在这种情况下不需给当事人履行期限，也不需经过催告程序。这种情况属于可能发生重大污染事故且义务人不能作为。另一种情况发生在污染事故较小，不会产生重大污染损害后果，且事故船舶立即采取有效措施控制污染或减轻油类溢出时，海事机构在依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定后，则无须采取强制措施。如当事人逾期不履行义务，经催告仍不履行，其后果已经或者即将发生危害交通安全、造成环境污染或破坏自然资源的情形，海事机构依然可以采取强制清污措施[3]。这种情况属于义务人不作为。
在“兴中盛”轮溢油事故的清污实践中，清污行动可分为三个阶段：第一阶段，事故发生后，海事机构评估由于该轮破损位置敏感，可能发生燃油泄漏并造成重大环境污染，且海事主管机关判断肇事船舶及其协议清污单位的力量并不能有效应对污染事故，故立即实施清污行为，即对污染源进行围控，消除或降低隐患；第二阶段，由于污染已在可控范围内（三道围油栏内），海事机构作出行政决定，要求“兴中盛”轮在一定期限内自行清污，这一阶段由其清污协议单位实施；第三阶段，针对13#泊位区域漂浮的含油垃圾在海事机构催告后肇事方仍未按期履行，属怠于履行清污义务，海事机构即委托第三方清污公司再次实施强制清污。由此，可以看出实践中的清污行动具有一定的复杂性，根据污染紧急程度的不同，海事机构可能在事故发生后，根据对污染风险及其清污协议单位能力的综合判断，立即采取清污行动[4]。在污染可控后，若义务人履行后续清污义务则清污行动终止。当然，若义务人不作为或怠于清污，海事机构可实施强制清污代履行。
三、强制清污费用的实现路径
海事机构实施清污代履行时，往往会委托专业的清污公司去做具体的清污工作，因此，在一场清污行动中，会有海事机构、清污义务人、清污单位这三个主体。三者间错综复杂的关系导致实践中清污单位在完成相关清污工作后，经常面临着向谁主张费用的问题。理论界对代履行费用求偿的路径有着多种观点，以下笔者将逐一分析探讨。
观点一：清污义务人与清污单位之间不存在民事法律关系，清污单位不能向清污义务人提出民事索赔。海事机构可以行政程序要求清污义务人支付清污费用。
观点二：海事机构向清污义务人提起民事诉讼主张费用。海事机构或其他政府部门可以公益民事诉讼原告的身份，对清污义务人进行民事索赔。
观点三：清污单位直接向清污义务人主张费用。这是实践中最常见也是有争议的一种追偿路径，依据民法理论，由于清污义务人与清污单位之间没有直接民事法律关系，导致不知基于何种请求权的困境。
我们先来看看第一种观点，即行政道路的观点。这种方式可以说海事机构地位尴尬，获赔的道路也异常曲折。面对不支付费用的清污义务人，海事机构不能主动提起行政诉讼（只能民告官），只能在清污义务人没有按要求履行支付义务，并超过行政诉讼时效后向法院申请强制执行义务人财产，以支付代履行费用[5]。在这期间，海事机构可能面临清污义务人去法院提起行政诉讼，告海事机构清污费用要价太高。同时也可能面临被清污单位提起民事诉讼，因为双方之间构成了委托关系，清污单位有权要求委托方支付费用。
这种做法下，海事机构履行职责却面临双重被告的风险，不但打击了组织清污的履职积极性，而且原本只需经历一次民事诉讼，却要经历一次民事诉讼一次行政诉讼和一次法院强制执行，司法道路越走越长，浪费国家行政和司法资源。更重要的是，清污费用若通过行政法领域解决，将无法使用海商法领域“赔偿责任限额”等民事制度，有多少合理清污费用，责任方就要赔多少[6]，责任方无法享受赔偿责任限额制度的保护。同时，清污费用一旦被定性为行政费用，油污保险人会以非民事赔偿为由拒绝赔付，船方将受到巨大损失，不利于航运业的发展。
再来看第二种观点，回到民事道路，海事机构提起公益民事诉讼。然而，一旦被定性为民事公益诉讼，可能使清污费用得不到优先受偿。因为一起严重的油污事故往往会造成私益损失（如私人养殖业损失等）和公益损失，私益损失优先于公益损失受偿。海事机构作为主体以公益民事诉讼性质去索赔清污费用，清污费用将变成排在后位受偿的公益费用，在责任人赔偿能力有限的情形下，排在后位的费用往往得不到完全赔偿[7]。如此，清污公司的利益受损，将极大地影响其参与清污工作的积极性，不利于海洋环境保护工作的开展。
第三种观点，让清污单位提起民事诉讼，直接向清污义务人索赔，这种做法最符合实际，有利于节省各方面社会成本。这种途径有什么优势，笔者将在下文论述。截至笔者发稿前，本案中该起事故的清污公司已对“兴中盛”轮所属安徽中盛海运有限公司提起民事诉讼，清污公司索赔费用超过其油污责任保险限额，案件仍在进一步审理当中。
四、清污单位直诉清污义务人的合理性
上述不同观点和判例，均于法有据，只是适用法律不同、角度不同。在此不讨论这些观点在法律适用上孰优孰劣，只是结合对国际公约的理解，从操作层面谈谈意见，笔者在以上三个观点中，更倾向于观点三。原因分析如下：
首先，不管是海事机构组织的清污还是船东自行清污，从结果上看其产生的费用都是清污费用，本质是一致的。如果两者适用不同的法律体系（行政法律体系或是民事法律体系），可能会将问题复杂化。我国加入的《1992年国际油污损害民事责任公约》和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》，都将“事故发生后为防止或减轻污染损害而由任何人所采取的任何合理措施”产生的费用界定为民事赔偿费用[8]。“任何人”和“任何合理措施”不强调采取清污措施的主体和原因，只看结果，即是否减轻污染损害才是问题的核心和关键。如此，无论是海事机构组织的清污，还是船东自行清污，都属于民事赔偿问题，都可以享受责任限额，这种简化关系、提高效率的做法值得我们借鉴。
其次，在海事机构组织清污行动费用的后续索赔中，不管是海事机构出面索赔，还是清污单位索赔，最后索要得到的费用都是支付给清污单位的，他们是实际产生清污费用的损失方[9]。从减少诉讼环节，加速纠纷处理的角度来说，让清污单位直接索赔更有利于节约各方面的社会成本[10]。持这种观点并不是让海事机构置身事外，清污单位作为原告，向清污义务人提起民事诉讼后，海事机构可以证人身份出具当时的指派指令、监管材料，帮助法院还原事实，审理认定清污单位投入的人力、物力是否真实和合理，从而加速这类案件的审理。
最后，强制清污费用由清污单位直接通过民事诉讼的方式实现，对肇事船舶和清污单位双方的利益都可以带来更全面的保障。一方面肇事船舶可以依据《海商法》的规定享受海事赔偿责任限制，另一方面清污单位也可以约束自己的行为，在合理适度的范围内开展清污行动，避免清污过度所造成的巨额费用纠纷，即使其合理的清污费用超过肇事船舶的油污责任险额，仍可以在油污损害民事责任制度的框架内向船舶油污损害赔偿基金申请补充的赔偿。
五、结语
船用燃油往往是重质燃料油，且油舱容量大，一旦泄漏会给海洋环境带来十分严重的损害。为了维护公共利益，及时消除污染，在船舶油污发生后，海事机构往往会马上采取措施，委托清污公司进行清污工作。然而，海事机构和清污单位在事后索赔清污费用环节中，往往处于不利地位。因此，在船舶油污损害赔偿方面，应直接赋予清污单位相应请求权，使其可以直接向污染责任人或其保险人请求清污费用，从而提高纠纷解决效率，有利于海洋环境的保护。
参考文献
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[10] 清污公司受海事局指派清污无权主张清污费用——简评“中恒9”轮案[EB/OL].(2018-12-23)[2019-07-5]. https://www.baidu.com/link?urlebf0008ab44000000065d47aa9d.