“三无”船舶监管的问题和对策建议

　　摘    要：　为从法律根源上厘清各部门对“三无”船舶管辖的权利与义务，通过梳理涉及“三无”船舶监管的相关法律、法规、规章，采用文献研究等方法从法理上探析各部门对“三无”船舶的管辖权，指出了当前“三无”船舶监管中存在的问题并提出相关建议。

　　关键词 :     “三无”船舶;管辖权;

　　Abstract：　To identify the rights and obligations for the jurisdiction of various departments over ships without name, number, certificate and port of registry from the legal perspective, this paper reviews relevant laws, regulations and rules. Based on literature research and other methods, the paper studies the jurisdiction of various departments from legal theories, identifies the existing problems and puts forward relevant suggestions.

　　Keyword：　Ship without name,number,certificate and port of registry; jurisdiction;

　　一、“三无”船舶概述

　　（一）“三无”船舶的概念

　　“三无”船舶的概念最早来自于1994年经国务院批准，农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署联合发布的《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》。该通告首次以管理文件的形式明确了“三无”船舶的含义，指出：不法分子利用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的“三无”船舶进行走私等违法犯罪活动，必须予以坚决清理、取缔。可见“三无”船舶是指无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶。

　　根据我国现行船舶登记条例，船名船号、船舶证书、船籍港三个要素只是船舶登记内容的一部分，也就是说“三无”船舶的本质是指没有在主管机关登记的船舶，是我们俗称的“黑船”。

　　（二）“三无”船舶的种类

　　“三无”船舶因为缺少船名船号、船舶证书、船籍港或其他相关信息，难以准确确认船舶信息，导致其种类不明。而对“三无”船舶的监管规定散见于诸多法律、法规规章、规范性文件中，这也导致了“三无”船舶监管可能存在多头执法或者监管真空等现象。笔者根据当前法律体系下“三无”船舶的监管主体以及“三无”船舶的用途，先将“三无”船舶分成以下六类：一是渔业部门管理的“三无”船舶；二是海警部门管理的“三无”船舶；三是海关打击的“三无”船舶；四是交通运输主管部门管理的“三无”船舶；五是海事部门管理的“三无”船舶；六是地方政府管理的“三无”船舶。

　　二、各部门对“三无”船舶的管辖权

　　（一）渔业部门对“三无”船舶的管辖权

　　1. 渔业部门管辖权渊源。新修订的《海上交通安全法》第118条第3款规定了渔港水域内的海上交通安全管理由县级以上渔业主管部门负责。

　　《渔业行政处罚规定》第19条规定：凡无船名船号、无船舶证书、无船籍港而从事渔业活动的船舶，可对船主处以船价两倍以下的罚款，并予以没收。

　　由此可以确定，渔业部门对“三无”船舶的管理应该从两个方面进行界定：一是在以渔业为主的渔港水域内航行、停泊、作业的“三无”船舶；二是从事渔业活动的“三无”船舶。

　　2. 渔业部门的管辖权范围。《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》第4条、第5条对渔港水域作出了规定：渔港水域是指渔港的港池、锚地、避风湾和航道。对渔港认定有不同意见，依照港口隶属关系由县级以上人民政府确定。由此，我们可以根据县级以上人民政府的公告来确定渔港水域的范围。

　　法律对渔业活动并没有作出直接解释，但是《中华人民共和国管辖海域外国人、外国船舶渔业活动管理暂行规定》第2条有如下规定：本规定适用于外国人、外国船舶在中华人民共和国管辖海域内从事渔业生产、生物资源调查等涉及渔业的有关活动。由此可知，渔业活动应至少包括渔业生产、生物资源调查等活动。而且这里的渔业生产不应该作狭义的理解，而是应该包括直接从事渔业生产和属于水产系统为渔业生产服务的相关活动。

　　（二）海警对“三无”船舶的管辖权

　　1. 海警的管辖权渊源

　　《沿海船舶边防治安管理规定》第30条规定：船舶无船名船号、无船籍港、无船舶证书擅自出海从事生产、经营等活动的，依照国务院有关规定没收船舶，并可以对船主处船价2倍以下的罚款。

　　第3条规定了公安边防部门是沿海船舶边防治安管理的主管部门。

　　2018年全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，其中第二条规定“中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法权”。鉴于以上文件的规定，海警能够接替原公安边防部门行使海上行政管理职权，并成为“三无”船舶的适格管辖主体。

　　2. 海警的管辖权范围

　　《沿海船舶边防治安管理规定》中规定的“三无”船舶并没有特殊限定，亦即所有的“三无”船舶海警部门都有权依据该规定进行处罚，尽管对“三无”进行没收的罚则与《行政处罚法》相抵触，不能适用，但是进行罚款的规定继续有效。

　　（三）海关对“三无”船舶的管辖权

　　1. 海关的管辖权渊源

　　《海关法》第6条规定了海关对出入境运输工具有扣留处置的权力，第92、93条规定了对出入境运输工具进行变卖或者变价抵缴的权力。

　　《海关行政处罚实施条例》第9条第2款规定：专门用于走私的的运输工具或者用于掩护走私的货物、物品，2年内3次以上用于走私的运输工具或者用于掩护走私的货物、物品应当予以没收。

　　可见当“三无”船舶成为走私的运输工具时，海关对“三无”船舶也有处置的权力。

　　2. 海关管辖权范围

　　根据《海关法》和《海关行政处罚实施条例》，当“三无”船舶成为走私的运输工具时，海关对“三无”船舶有权进行处置。但是部分省份为了体现对“三无”船舶的打击力度，单独对“三无”船舶作了规定。

　　如浙江省在《浙江省反走私综合治理规定》第18条规定：任何单位和个人不得非法建造船舶，不得使用无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶（“三无”船舶）。违反前款规定非法建造船舶或者使用“三无”船舶的，由海警、海事、公安、渔业等部门依照相关法律、法规规定予以查处。

　　《海关法》和《海关行政处罚实施条例》比《浙江省反走私综合治理规定》效力层级高，因此海关优先适用《海关法》和《海关行政处罚实施条例》中的相关规定，当涉及走私的“三无”船舶不符合《海关法》和《海关行政处罚实施条例》中的相关处置规定时，再依据《浙江省反走私综合治理规定》，由海警、海事、公安、渔业等部门依照相关法律、法规规定予以查处。

　　（四）交通运输主管部门对“三无”船舶的管辖权

　　县级以上地方人民政府交通运输主管部门根据《国内水路运输管理条例》《国内水路运输管理规定》主管当地行政区域的水路运输管理工作。《国内水路运输管理条例》对国内水路货运作出了解释：指始发港、挂靠港和目的港均在中华人民共和国管辖的通航水域内的经营性旅客运输服务和货物服务。

　　“三无”船舶从事经营性旅客运输服务和货物服务也属于当地县级以上地方人民政府交通运输主管部门的打击对象。

　　（五）海事部门对“三无”船舶的管辖权

　　《海上交通安全法》第96条规定了海事管理机构可以对“船舶未按规定标明船名、船舶识别号、船籍港、载重线标志”的违法行为进行处罚，也表明了海事部门对“三无”船舶的管辖权。

　　（六）地方政府对“三无”船舶的管辖权

　　地方各级政府是地方各项事务的主管机关，在处理“三无”船舶问题时，也能成为治理主体。各涉海部门职能不同，管理重点、手段均有差异，单个部门在进行船舶执法时均可能面临权限不足的窘境，进而影响整体执法效率。而由地方政府牵头，各执法部门联合参与执法可以将执法效率提到最高、法律风险降到最低，打击力度加到最大。

　　三、当前“三无”船舶监管中存在的问题

　　（一）法律规定滞后

　　部分法律较为老旧，规定滞后，且存在部分内容已经被废止，但未及时修订，难以全面、完善指导现行“三无”船舶监管工作。比如《沿海船舶边防治安管理规定》2000年5月开始实施，距今已有20年，公安边防部门已经进行了改革，《沿海船舶边防治安管理规定》中规定的《出海船舶户口簿》《出海船民证》的审批制度调整为了备案制，没收船舶的罚则与《行政处罚法》相抵触。《渔业行政处罚规定》中的没收罚则也与《行政处罚法》的有关规定相抵触。

　　（二）细化规定不明

　　《渔业行政处罚规定》明确渔业部门对从事渔业活动的“三无”船舶可以进行处罚，但是对渔业船舶的范围并未作出细化规定，一般从事渔业以及渔业相关辅助业的船舶自然可以理解为渔业船舶，但是当“三无”船舶套用渔船船名从事非法活动时，监管主体就难以确定了。该“三无”船舶是商船外观或者是渔船外观是否影响管辖主体，非法活动为走私性质时，海关部门是否需要介入，以上这些问题，规定中均未明确，且没有相关解释。

　　（三）存在监管盲区

　　涉海部门虽然有海警、海事、海关、港航、渔业、海监等诸多部门，但各部门监管依据、监管重点、监管力度等都不一样，这也导致在职能边界存在模糊乃至真空盲区。而且有些部门对法律赋予的职权视而不见，“好管的才管，不好管的不管”，导致水上交通安全存在监管盲区。比如当商船进入渔港水域时，渔业主管部门极少履行水上交通安全监督管理职责，对商船开展监督检查。

　　四、相关对策建议

　　（一）完善立法、做好法律解释

　　在梳理现有法律法规的基础上对法律法规进行修订，并通过立、改、废等方式完善对“三无”船舶的法律规定，做到有法可依。在有法可依的基础上利用法规、规章、规范性文件等做好法律解释工作，明确各涉海部门监管职责，厘清各部门职责边界。

　　（二）建立合作机制、形成打击合力

　　建议采取由地方政府牵头，各涉海部门参与的“三无”船舶联合打击机制，各部门依职权进行职责范围内的“三无”船舶打击工作，对多个部门都有管辖权或各部门互相推诿的违法案件由地方政府协调并牵头处置，维持对”三无“船舶的有效打击力度。

　　五、结语

　　尽管本文将各部门对“三无”船舶的管辖权进行了分析并一一列明，但是当前部分涉海部门正处于改革之中，《海上交通安全法》已经重新修订，其他相关法律、法规也将修订，将来对“三无”船舶的管辖权如何划分暂不明朗，由地方政府牵头，各部门联合治理的模式无疑是当前最优的一种治理模式。

　　参考文献

　　[1]文通"三无“船舶,海事怎执法?[J].珠江水运,2016(21):47-49.

　　[2]王弯翔“"三无”船舶治理中的法律问题研究[J].中国经贸导刊, 2019(11):134-136.