德国生态环境治理的特色及经验启示

　　经过 100 多年典型的“先污染后治理”的环境治理历程，德国目前已成为世界上生态环境最好、环境法最完备的国家之一，其成熟高效的环境治理模式能够为正深受环境问题所困又积极谋求科学发展和生态文明建设的中国提供有益借鉴。

　　一、德国生态环境治理的特色

　　德国生态治理模式是在平衡经济发展与环境保护、市场效率与社会公平的博弈过程中确立的，其 20 世纪 90 年代以来形成的“社会市场经济生态化”道路良好地实现了经济、社会与环境的和谐持续发展。具体说来，德国环境治理模式的主要特色在于三个“结合”。

　　(一) 完备严格的环境立法与充分有效的环境教育相结合

　　德国的环境法制建设起步较早，是欧洲最早开始关注环境问题的国家之一，其环境立法之完备具体和环境标准之严格细致皆位居世界前茅。

　　1972 年，德国通过了第一部环保法《垃圾处理法》。20 世纪 90 年代初，环境保护被写入《基本法》，“国家应该本着对后代负责的精神来保护自然的生存基础条件”。此条款对德国整个政治领域产生重大影响。目前，德国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法，德国联邦和各州的环境法律、法规有 8000 部，还实施欧盟的约 400 项相关法规。完备严格的环境立法为德国环境保护提供了制度化保障，但德国良好的环境质量还需归功于德国无处不在、全面有效的环境教育，可谓“法治”与“德治”相得益彰。德国环境教育的特色是，在政府高度重视和政策支持下，以学校教育为主导，联合各种社会资源和民间力量，推进环境意识和环境道德内化为公民的环境道德素养。一方面，德国优先响应 1972 年联合国《人类环境宣言》中“教育是环境发展过程的核心”理念，把环境教育置于学校教育的优先战略地位，并将环境教育渗透式地贯彻到学校教育、家庭教育、社会教育的整个过程; 另一方面，强调环境教育的创新与实践，积极推进户外教学运动，利用各种环境教育资源和环境教育项目以确保环境教育的务实性。

　　比如，充分利用环保协会、研究机构等非政府组织创建的沼泽自然保护区、生物与环境教育中心、北海霍克岛沙滩保护地等环境教育资源，积极参与全球性和区域性环境教育活动，以加快本国环境教育的发展。再比如，德国先后加入了全球江河环境教育网(GＲEEN) 、环境与学校行动网(ENSI) ，并积极参与这两个网站提倡的各项活动。同时，也大力推进地方独创和富有成效地引进国外的各种环境教育项目，如德国地方独创的“半半项目”和从日本引进的“零排放”。

　　(二) 自下而上的非制度化草根环境运动与自上而下的制度化绿色发展相结合

　　德国的生态治理从 20 世纪 70 年代以来经历了从自下而上的草根环境运动到环境保护广泛制度化、合法化的过程。环境关切和环境议题最初围绕“增长的极限”和交通噪音污染、“核能”等威胁性生态灾难主题展开，以道德抗议、大众动员和暴力冲突为特征，具有区域性和具体议题性等特点。随着公民行动组织数量剧增，环境运动范围逐步超越地方性和行业性，成立许多联盟并开展联合行动。1980 年 1 月，绿党作为一个联邦政党成立，并在 2002 年大选中成为德国第三大执政党联合执政，在国家治理中贯彻生态现代化的理念，自上而下的绿色制度建设获得飞跃性发展。

　　生态现代化的核心是在生态学原则指导下实现环境管理和经济增长的协同发展。德国在发展战略上，把“社会市场经济”学说发展为“生态社会市场经济”，明确把生态现代化确定为经济发展的政策目标，确立循环经济为经济生产的发展模式，制定和完善了一系列环境立法与环境政策。伴随着德国政治不断绿色化，环境运动经历了从环境冲突到渐进制度化、从对抗到对话与合作的战略变化，环境议题和环境关切的合法性已不具争议性。当前德国环境治理的目标在于如何促进环境制度规范的制定和执行，以及如何促进经济、社会与环境更适当、更高效地结合，同时制度之外的“草根性地方抗议活动并没有减少，公民自发参与的草根环境运动始终是推动政府作出绿色决策的最重要力量”。

　　(三) 市场经济手段与伦理原则相结合

　　环境问题在经济发展过程中产生，也须在经济发展过程中解决，经济手段是世界公认的解决环境问题的最好方法。德国政府选择了社会生态市场经济的发展模式以解决传统的经济与环境此消彼长的发展困境，冀望通过经济手段和技术创新促进环境保护、经济增长与社会公正的良性持续发展。德国政府运用了生态税、排污许可证、押金回收制度、经济资助和政策订单等经济调控手段，扶植和鼓励环境友好型企业的发展，监督企业废料回收和执行循环经济的行为力度。制度建设有力是德国社会生态市场经济的显著特点，其背后隐藏着的经济伦理和政策伦理更是值得关注。

　　德国政府自 1982 年以来便把环境保护视为其政治生活中优先考虑的事务，在环境治理问题上坚持贯彻环境生态优先原则，即预防性原则、污染者赔偿原则、合作原则，并通过调整二次收入分配、完善社会保障体系、规范现代企业制度和公司治理结构以及将经济政策制度化法律化等具体举措，使经济政策贯彻生态向度和伦理原则，即把资本主义的经济自由和人道主义的社会公平良好结合，力图兼顾经济目标和社会目标、效率和公平的统一，建构经济、市场、环境与社会的和谐秩序。

　　二、德国生态环境治理的经验

　　德国成熟高效的环境治理模式备受称道，但在百年来“先污染后治理”的过程中，实际上其环境治理也经历了环境问题被忽视、环境问题意识显现、环境政策转型、环境政策绿色化的若干阶段，因此积累了丰富的环境治理经验。

　　(一) 政府用积极的态度面对生态环境难题的挑战，把公众的生态环境诉求纳入经济与社会治理的组成部分，将生态价值观贯彻于政府公共决策

　　因遭受战争与工业的双重污染和破坏，德国的生态破坏程度和环境污染程度曾可谓举世罕见，从 20 世纪 70 年代起德国自下而上的环境运动风起云涌，规模宏大，影响深远。但是，公众自发和自组织的环境运动及其诉求的合理性并不必然意味着其占据政府公共决策议程的优先性。在20 世纪 70 年代全球经济衰退期和 20 世纪 90 年代两德统一时期，政府决策的优先性一度从环境议题转向经济与社会议题。不过，“尽管环境议题在 20 世纪 70 年代末仍然是严重极化的，但它们只在 10 年之后就在公共政策议程上获得了较高地位; 同时，环境运动本身在国家和国际环境政策的领域成为一个得到充分认同的角色”。随着绿党进入全国议会，生态进入主流政治，环境运动步入制度化轨道，生态主义理念成为德国政府决策和施政的核心价值观。德国政府最终选择了“社会市场经济生态化”的发展道路，将环境保护视为自己义不容辞的责任，推行“积极的保障未来的政策”，将生态价值观贯彻到环境与能源政策、经济与社会决策、企业发展战略与公民教育计划等系统工程，实现了从经济发展与环境保护相互博弈转向环境、经济与社会协调发展的良好格局，而德国政府也成为世界各国政府中环境保护的先锋，成为欧盟内部推动环境保护政策的发动机。

　　(二) 推行环境立法先行、环境治理跟进、环境资金保障的一条龙措施，重点运用科技—经济手段进行环境治理

　　德国环境保护政策强调环境保护必须与所有的经济决策相结合，因此逐步完善严格的行政法律网络是必然之举，故其完备具体的环境立法和严格细致的环境标准都可称为世界先锋。环境立法先行解决了无法可依的问题，后继持续的环境治理紧跟和环境资金保障则有效防止了有法不依的普遍性环境治理难题。德国环境政策坚持三个基本原则: 预防性原则、污染者付费原则和广泛合作原则，前两个原则充分体现了德国环境治理对科技—经济手段的强调。预防性原则改变了先污染后治理的环境治理观念，要求从末端治理转向源头治理和过程治理及其综合治理。为此，政府采取了多种补偿与资助措施，激励生产技术、环保技术和经济创新，以合理利用资源和减少环境污染。污染者付费原则要求谁污染谁赔偿，政府规定工业部门和企业必须为自己造成的环境污染承担后果，把排污者治理污染的责任转化为一种经济支付形式，这种市场经济手段产生了良好效果。

　　1999 年开始实行能源税、电力税、汽车税、垃圾污水处理费等生态税费改革，又建立碳交易体系和采取排污交易权手段，加大对企业排放物的管理，促使民众和企业节约使用能源，保护环境。据德国联邦统计局的数据显示，2010 年德国生产行业企业(不包括建筑业) 用于环保方面的投入总计约 240 亿欧元，其中 60 亿欧元用于购买设备投资，178 亿欧元为年度环保开支。

　　德国还运用其领先步入信息化社会的发展优势，积极推动科技创新，以解决工业化进程中科技发展所肇引的生态环境问题，其科学技术标准被纳入联邦德国和欧盟的环境立法体系，赋予德国的环境治理过程更高的科学性、实践性和可操作性。

　　(三) 加强国家、企业与公民社会的合作，构建合理高效的环境治理结构

　　德国环境治理卓有成效的重要原因在于，合理多元的环境治理结构的构建充分体现了生态现代化的优点，即将政府规制、公民参与和企业合作结合起来，无论是生态价值观的形而上建构与完善还是科技—经济手段的形而下创新与推行，都只有依赖于稳定持续的制度建设才能产生切实有力的实效性与持续系统的影响力。广泛合作原则是德国环境政策的三大原则之一，体现在环境保护的各个方面。首先，联邦政府与州政府在环境立法方面展开合作，各方对环境问题的立法权限和具体实施进行了详细的区分限定。如联邦宪法明确规定，联邦政府在废弃物处理、大气污染控制和噪声防治方面有统一的立法权，而在自然、景观保护和水环境保护等方面，联邦政府只颁布基本的框架条款，这些条款必须得到州一级立法的支持和补充，而各州也可以通过联邦议会参与联邦的立法过程。

　　其次，德国政府通过政府主导、企业参与的合作方式，在双方自愿的基础上，充分发挥各种科技手段、经济力量和民间智慧解决具体的生态环保问题。再次，政府充分发挥大众媒体和环保非政府组织的独立性，发挥其普及环保知识、监督媒体、代表当地居民参与政府和企业在当地有关环保的经济规划等有效作用，继续吸纳由公民参与的草根环境运动的积极影响，推动政府作出绿色决策。如德国《西德意志报》(WAZ) 在鲁尔河 PFT 污染事件中能够独立地跟踪报道事实真相，直到污染行为停止、相关责任人受到制裁为止。德国环境与自然保护联合会(Bund) 作为德国最大的环保非政府组织，不接受任何政府、党派以及与环境有关企业的捐款，从而保持自己民间组织的独立性。

　　然而，德国环境治理结构之所以能够发挥效用，具有其潜在的社会基础和政治文化前提。一方面，德国在 20 世纪初已实现工业化、在六七十年代开始向后工业社会转型，拥有以中产阶级为核心的群众基础，持有后物质主义价值观，对生态环境和生活质量具有更高的精神诉求; 另一方面，德国在二战后认识并强化政治启蒙教育在现代化民主国家建设过程中的重要作用，其政治教育的目标是“促进民众对政治实情的理解，增强民众的民主意识，加强政治参与的准备和能力，促进以民主、宽容和多元化为基础的政治觉悟的发展”，逐步实现从“精英文化”到“参与型文化”的政治文化转型，公众形成了较强的政治参与意识和能力。正是公民环境权利意识的觉醒和环境公共决策的参与能力提高两者并行不悖，才能共促德国环境治理渐趋完善。

　　三、对中国的几点启示

　　作为一个“后发外源型”现代化国家，中国改革开放 30 多年的经济建设沿袭了西方片面现代化的发展路径，在取得巨大的经济社会成就的同时产生了严峻的环境生态难题，环境质量快速退化，自然资源消耗极其严重，人民群众环境诉求不断提高，经济增长的环境约束日趋强化，参与全球环境治理的国际压力日益增大。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调要推动治理能力现代化和加快生态文明制度建设，凸显了环境治理的重要性和紧迫性。“他山之石，可以攻玉”，德国环境治理的成功经验对中国应对现代化进程中的环境问题不无借鉴意义。

　　(一) 巩固生态价值观在国家治理中的核心价值观地位与加强公民的环境教育、政治参与能力建设相结合

　　中国的环境治理具有自上而下的特点，自2003 年政府提出科学发展观并随后将其确立为中国特色社会主义的指导思想之一，到党的十八大把生态文明建设确立为中国特色社会主义建设“五位一体”的总布局之中，生态价值观已被上升为国家治理的核心价值观，对环境治理的方法论、治理途径、治理目标、治理原则都进行了明确的规范，从而把环境治理纳入国家意志的规范化和制度化轨道。然而，环境治理的国家意识必须依托完善有效的制度建设才能真正实现环境善政、环境善治的理想结果。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出: “建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”风险社会的来临对政府提出了环境善治的迫切要求，环境治理要求实现从“消除与降低发展风险”转变为“发现并管理发展风险”的范式转型，甚至“把发展风险转化为发展机遇”。

　　然而，实现环境善治固然要求政府善政，却也呼吁协商民主，而这对公民环境教育和政治参与能力建设提出了更高要求，因为只有通过政府、企业和公民社会的良性互动，才能共促经济绩效、环境绩效、社会绩效最大化的治理目标。但是，一方面，我国现行环境治理存在过分依赖行政监管的倾向，各种非政府组织在环境保护中的作用没有得到有效承认和发挥; 另一方面，“民主制度本身并不能自然地造成具备参与民主政治素质的人民，合格的公民要通过民主政治的文化教育和社会实践才能产生”。近年来，中国公民环境意识觉醒，但总体上政治参与能力不足，需要大力加强政治教育和环境教育，明确公众在环境保护中的主体地位和利益相关者意识，培养公民独立的政治分析和判断能力、参与环境事务和社会政治生活的能力，建立和完善环境保护公众参与制度以促进环境决策民主化、科学化。由此，才能形成多元参与、良性互动、诉诸公共利益的和谐治理形式，对自上而下的中国环境治理模式形成互补之功。

　　(二) 明确“发展是第一要务”的基本认识与主动实施环境治理范式和经济发展方式的转型升级相结合

　　虽然中国已跃升为世界第二大经济体，但中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，中国仍属于发展中国家的国际地位没有变，所以发展经济、改善民生依然是中国的首要任务，也是环境治理的基本前提。但是，德国经验告诉我们，一方面“先污染后治理”的环境代价、时间成本、经济成本、社会成本非常之高，中国目前的生态环境现状已经无法承受环境生态进一步恶化的后果，也无法支撑中国未来继续发展所需要的环境资源，因而必须走新型工业化、现代化、城镇化之路，“边建设边治理”; 另一方面，环境保护和经济增长的关系并非只能是传统的零和博弈结果，德国生态现代化展示了一条以环境保护激励经济增长、以经济增长促进环境保护的良性发展道路，预示着中国有可能从先污染后治理的传统工业化道路中改辙换道，走一条绿色发展、循环发展的可持续之路，改革开放以来奠定的经济社会基础已经为环境治理的范式转型提供了良好的基础。联合国计划开发署发表的《2002 中国人类发展报告: 绿色发展，必选之路》首次提出了中国应当选择绿色发展之路，2013 年初再次在全球理事会上批准了我国关于推动绿色经济和生态文明的提案，充分说明我国生态文明理念得到了国际认可，绿色发展是全人类可持续发展的必由之路。《2010 中国可持续发展战略报告》和《“十二五”规划纲要》都提出，要以“绿色发展与创新”来应对可持续发展过程中面临的各种挑战。所以，应当以科学发展观为环境治理的指导思想，统筹环境决策与经济决策、社会决策，充分利用科学技术的后发优势，创新绿色科技、发展太阳能等新能源技术、促进经济结构的转型升级，从而大力发展经济以推进中国现代化建设，同时主动实施环境治理从“末端治理”到“源头治理”、“过程治理”及其综合治理的范式转型，发展循环经济，构建资源节约型和环境友好型社会，实现经济发展、社会进步和生态建设的和谐统一与共生共长。

　　(三) 加强环境治理的法治化与完善环境治理的科技—经济手段相结合

　　立法先行、治理跟进是德国环境治理的一大经验。制定完备的环境保护法律法规体系有利于为环境保护部门实施环境执法奠定基础和保驾护航，同时，运用科技—政治手段大力推进环境治理、提高环境绩效是更为积极的举措。虽然 1978年环境保护就已被首次纳入我国宪法，紧接着1983 年国务院第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务和基本国策，而 2005 年国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2013 年党的十八大更是把环境保护和生态文明建设置于更加重要的战略性、基础性地位，但是，我国环境治理始终存在着立法基本完备但法规执行不力、有法可依却有法不依、违法不究等根深蒂固的问题，反映出环保法律原则性过强但可操作性低、环保部门缺乏必要的强制执行权而有强制执行权的部门缺乏明确而具体的环境执法规定、环保执法责任制和领导干部环保实绩考核制度脱钩等具体症结。因此，一方面，应当吸纳当前西方发达国家新的环境治理政策思路，进一步健全环境保护法律法规的修订、完善和创新工作，增强法律的灵活性、针对性和可操作性，建构和完善中国特色的环境治理法治体系; 另一方面，应当积极推进科技—经济手段来开展环境治理，完善以企业为主体的环保科技开发创新体系建设，鼓励企业进行绿色技术、新能源技术等环保科技创新，促进产业结构转型升级，提升环保产业竞争力，严格执行资源有偿使用制度和生态补偿制度，深化改革污染物排放的环境保护管理制度，推行地方领导干部环保实绩考核制度和绿色国内生产总值考核制度，这样方能使环境治理的科技—经济等现实手段与法治化的原则规定相得益彰。