城镇化背景下欠发达地区财政政策问题与对策

　　一、问题提出与文献综述

　　与东部发达地区相比，中西部欠发达地区的新型城镇化起步较晚，发展基础较为薄弱，发展过程中存在着不少问题，如何实现一亿人在中西部就近城镇化更是任重道远。在此背景下，探讨如何通过有效的财政政策为欠发达地区新型城镇化提供有力支撑，不仅有重要的理论意义，而且可以为相关政策的制定提供科学依据。

　　大量文献认为应完善新型城镇化的财税支持政策体系。我国城镇化的根本问题及其实质是农村经济社会发展和转型问题，而长期以来，我国城镇化的发展体现出浓厚的政府主导和控制的特点，当前城镇化的发展在相当程度上依靠农民的土地贡献支持，因而必须深化改革破除城乡二元化的体制，走城乡一体的城镇化发展道路。[2]

　　当前我国财税体制成为阻碍新型城镇化发展的因素之一，在新型城镇化进程中，应积极发挥财税支持体系的杠杆功能，以促进基本公共服务均等化、深化投融资体制改革为依托，逐步建立起多元化、可持续的资金保障机制，夯实新型城镇化基础。[3]贾康[4]、魏志甫[5]认为应建立“一元化”公共财政支持新型城镇化，财政要与区域发展战略和不动产制度改革协调配合，拓宽融资渠道，引入公司合作机制。做好城乡建设规划，创新投融资机制，强化产业支撑等方面促进新型城镇化的发展。贺刚等则提出应从改进城乡统一的年度预算管理方式，健全城乡财权与事权相统一的管理体制，整合涉农资金等方面促进新型城镇化。

　　部分文献对农业人口市民化的成本及其分担机制进行了研究。中国社科院发布了《中国农业转移人口市民化进程报告》，该报告的测算表明农业转移人口市民化的人均公共成本约为 13 万元。其中，东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为 17. 6 万元、10. 4 万元、10. 6 万元。王志燕[7]采用分类加总法测算得出山东省农业转移人口市民化的人均公共成本约为 15. 07 万元。谌新民等[8]认为农业转移人口市民化的成本具有分层异质性、主体多元性和动态累积性特征，其产生的根源是其劳动的制度性贬值与基本权利尤其是发展权的缺失。这一问题解决需理顺中央财政同地方财政的关系，构建中央、地方、个人在内的多元主体成本分担机制。傅东平[9]; 殷一博[10]、康涌泉[11]认为无论从个人、国家、社会还是从城市和农村来说，其收益要远大于成本，要有序推进农业转移人口市民化，必须降低市民化成本，提高市民化收益。

　　农业人口的市民化需要财政资金支持，构建合理的农业人口市民化的成本分担机制对推进新型城镇化至关重要，但现有文献对此缺乏深入分析。与同类研究相比，本文的主要特色与创新在于： 第一，明确提出农业人口的市民化的成本分担机制应以公共服务标准为基础，而不应以接受农业人口为基础，以弥补现有文献的不足； 第二，系统分析了财政支持欠发达地区新型城镇化进程中存在的问题及其成因。

　　二、欠发达地区新型城镇化进程中财政政策存在的问题

　　（ 一） 财政促进新型城镇化发展的成效不理想，地区间差距没有明显改善。为促进欠发达地区新型城镇化的发展，各级政府都制定了相关实施方案与财政支持政策，但是欠发达地区新型城镇化的整体效果并不理想，其主要表现在以下方面： 一是欠发达地区与发达地区的综合差距没有明显缩小。发达地区不论是在经济结构层次、公共服务水平以及人均收入水平等主要指标方面远远超过欠发达地区。二是极少数欠发达地区的县市安于国家贫困地区地位。这种国定贫困县接受中央转移支付之后的财力规模高于相邻非国定贫困县水平，其公务员的待遇也要好于相邻非贫困县，但是其政府性债务水平不但远远落后于发达地区，甚至比相邻非国定贫困县都低太多，这从一个侧面说明其对发展经济与推进新型城镇化的动力不足。

　　（ 二） 财政缺少对流动人口提供公共服务的支持政策，不利于欠发达地区新型城镇化。由于发达地区在经济发展水平、公共服务水平与工资收入水平等方面具有明显优势，这导致欠发达地区农业人口大量流向发达地区。由于在国家层面缺失支持对流动人口提供公共服务的财政政策，使大城市的公共服务承受巨大的压力，不但大城市的大医院充满了外地的患者，大城市的地铁里拥挤着大量外地人员，而且大量外来人口从事各种流动商业活动，增加了大城市的政府管理成本。大城市对外来务工人员往往具有相当大的排斥，导致政府出台一些歧视性政策，比如，户口限制迁入政策，外来务工人员暂住证政策，外地人员限制购房与购车政策等，通过限制外地人口的自由流入，以降低地方财政维持公共服务水平的压力。而另一方面，欠发达地区的农业人口与银行资金大量流入发达地区，并没有因此得到相应的财政政策补偿，这使其地方产业发展比较困难，甚至成为纯消费性的县市，这种财政政策缺失既不利于流动人口在发达地区安居乐业，也非常不利于欠发达地区新 型城镇化建设。

　　（ 三） 支持产业发展的财政政策效果不佳，影响了欠发达地区新型城镇化发展。产业发展是欠发达地区新型城镇化可持续化的关键，许多欠发达地区政府对地区产业发展往往涉足过深过广，但财政政策实施后并没有达到预期效果。有的欠发达地区存在财政支持产业发展范围过广的问题。比如，某省利用财政引导资金支持横跨 9 大战略新性产业 82 家的企业，平均每家企业 800 万左右，这些资金相对平均每家企业 2 亿元的投资规模来说，所能起的作用有限。有的欠发达地区以非常优惠的财政政策承接了众多高污染、高耗能、高耗水的“三高”产业，这既造成了地方环境污染，又没有得到多少实质财力，影响了欠发达地区加快实施新型城镇化建设的能力。

　　（ 四） 支撑公共服务供给优化的财政政策不足，欠发达地区新型城镇化水平低。由于基本公共服务均等化的财政支持政策不足，中国城乡的公共服务水平往往存在较大差距。农村居民偏好于到城市寻求公共服务，导致农村基本公共服务需求进一步萎缩。比如农村青少年到县城就学，使得农村的义务教育需求，农村与社区居民舍弃了村卫生室与社会卫生站的服务，过多地到县级医院甚至市级医院就诊，农村人口大量到县城或市区购房，一些村庄甚至成为空壳村。其次，不同公共服务之间的财政投入差别大，导致地方政府不能优化公共服务供给结构，影响了欠发达地区新型城镇化水平的提高。比如，有的地方政府一般公共预算中义务教育支出占 40% 左右，超过了地方义务教育实际需要，导致教育支出预算执行率偏低，同时，有关卫生与社会保障方面的支出却严重不足，这种财政政策不足严重影响到欠发达地区新型城镇化的发展。

　　（ 五） 欠发达地区的土地财政风险剧增，不利于新型城镇化的健康发展。随着房地产市场逐步降温，欠发达地区因城市建设而产生大量债务负担。由于城市基础设施建设自身并不能产生收益，欠发达地区政府主要是通过融资平台，以土地出让收益为抵押向金融机构融资，用于城市基础设施建设。当房地产价格下滑时，拍卖土地收益难于偿还向银行举借的债务，也不利于政府实施棚户区与城中村的改造。地方政府债务风险高企不但不利于政府为失地农民提供相应的社会保障，也严重影响到新型城镇 化的健康发展。

　　三、欠发达地区财政政策问题成因分析

　　（ 一） 中央对欠发达地区的部分转移支付形成了逆向激励机制。由于中央财政的部分转移支付规模与贫困县的划分依据有关。国定贫困县得到的财政支持高于省定贫困县，而贫困县的划分依据之一是其自有财力水平。中央的财力均衡性一般转移支付成为欠发达地区自主安排财力的重要来源，其规模的大小取决于自主财力的缺口，缺口越大，均衡性转移支付的规模相应越高。不可能出现财力越强，均衡转移支付越多的情况。这种政策某种程度上产生了鞭打快牛的不良效果。这对欠发达地区的激励暗示是越不努力发展，经济水平越落后，国家财政的支付力度越大。虽然当前有“三奖一补”的激励性财政政策，但是并没有从根本上改变欠发达地区在新型城镇化进程中，过度依赖中央政府的惯性思维与做法。因此，极个别欠发达地区的县市不但积极争取国定贫困县的“帽子”,还“安贫乐道”不思进取。

　　（ 二） 现行分税制没有提供农业人口市民化的成本分担机制。农业人口的成本分担机制属于财政预算管理体制的内容，但是现行的分级分税预算管理体制并没有相关的内容。在现行中央财政的转移支付政策中，有关财力均衡性转移支付主要与地方经济发展水平有关。当前有一种思路是基于资源的可携带性，建立农业人口市民化的财政转移支付挂钩机制。但是必须注意到这种办法所可能带来的政策风险。第一，如果由接收农业人口城镇得到财政转移支付资金，由于一般是发达地区才有能力与兴趣接收农民工，这样，发达地区收到的这类转移支付明显多于欠发达地区。同时由于农业人口注入发达地区，给发达地区带来更多的经济增长，促进发达地区财力的增长，这使地区间的财力差异就更大了，虽然也促进了农业人口的城镇化，却不利于欠发达地区农民的就近城镇化。这是一种不能接受的财政政策风险。第二，如果由农业人口流出的欠发达地区接收财政挂钩转移支付资金。其理由不外乎是人才资源的流失需要中央政府来补偿，但是这样的财政挂钩则不利于发达地区接收流入人口，也会造成政策风险。这也是分税制中有关农业人口市民化的成本分担机制难于出台的重要原因。

　　（ 三） 欠发达地区政府没有正确把握政府与市场。在资源配配置领域的关系。与发达地区政府不同，欠发达地区政府在发展经济方面总有赶超思维。因此，在市场成熟度不如发达地区的情况下，欠发达地区政府更偏爱用传统计划经济的手段来促进产业的发展。

　　相对发达地区经济增长 10% 以下的发展目标，一些欠发达地区的领导往往把经济增长定得更高。而这样的目标显然靠传统的市场经济方式很难实现。对此，欠发达地区领导的解释是，“我的经济发展起点低，只要政府招商引资的财政政策恰当，就能够引来重大项目，地方经济就能实现跨越式发展”.因此，政府在发展经济方面急功近利，总预期花小钱办了大事，这就是某省将很少的财政周转金用于 80 多家企业 3 年免息贷款，而期望全省战略性新兴产业得到大发展的原因。在经济发展与生态保护比较方面，由于唯 GDP论的考核机制与财力激励机制，欠发达地区政府更看重经济总量的增长，而忽视了环境的影响，这是“三高”产业生存的重要原因。显然，这样的观念对欠发达地区的新型城镇化建设是不利的。

　　（ 四） 支撑公共服务供给的财政体制不合理是公共服务供给优化不足的根源。首先，1994 年以来分税制改革主要是各级地方政府间财政收入的划分调整。事权与支出责任划分并不清晰。这种事权划分导致很多公共服务供给形成“条块分割”.其次，由于上级政府拥有地方政府间分税制调整主导权。这导致层级较高的政府财力比较充裕，而财政资金的使用效率较低，而层级较低的地方政府财力紧张，这不但造成不同级政府同等公务员收入差距与办公条件差距大，也使地方公共服务质量因财政供给政府层级不同产生很大的差别，这不利于基本公共服务均等化。最后，过多的财政支出保障机制限制欠发达地区财政支出的灵活性。由于法定支出增长机制保障，有的区县教育支出过多，预算执行效率偏低。而有的公共服务由于没有列入法定保障机制，导致财政支出不足，这影响了欠发达地区公共服务供给的优化。

　　（ 五） 土地财政分配机制不合理，成为地方土地财政风险骤增的重要原因。现行土地资源的收益主体主要是市县两级政府。区政府作为市政府的派出机构，虽然有相当大的行政自主权，但是在土地收益分配上，主要由市政府决定分配比例。市财政要拿走相当大一块土地财政收益。如中部某省会城市城区范围内的土地出让收益，全部归市本级，城区不参与分成。中部南方某市城区经营性用地和工业用地出让收入全部缴入市级国库，其中经营性用地出让收入在按规定提取各项专项资金后，再提取 40% 城市基础设施配套资金，剩余部分扣除土地储备资金后返还各区。这主要是因为市政府要统筹安排全市许多跨区的基础设施建设。有的省甚至省直管县也要向市级财政上缴土地收益。比如中部北方某市对省直管县的土地出让净收益集中 20% .①而对区县政府而言，政府的经济发展考核一直比较严格，有的欠发达地区甚至进行招商引资与经济发展排名，迫使区县政府不断加大对区域内工业园区的“三通一平”,甚至“五通、七通一平”的基础设施建设，造成一些欠发达地区土地财政风险骤增。