多元共治下环境行政权面临的挑战与实现途径,环境法论文

　　摘要：　在社会价值结构多元化的背景下,多元共治因具有平衡多主体间利益、提升行政管理效率等特点开始成为我国现代化环境治理体系的建设方向,行政主体与社会主体在环境治理体系中的关系也将由“命令管制”向“沟通协作”发展。在新的体系背景下,环境行政权功能转移将向平衡多主体利益、推动环境治理主体间的互动协作、实现自由裁量权与控权的衔接以及注重正当程序原则贯彻等方面转变。在环境治理体系转型过程中,鉴于环境行政权在公众信赖感、权力行使民主性以及权力监督机制方面面临的挑战,可从实现社会治理权利与行政监管权力平衡、贯彻环境治理领域的程序性正义、构建自由多元的环境治理评价与决策机制等角度探索应对路径。

　　关键词：　环境多元共治; 环境行政权; 环境利益; 环境治理体系; 环境监管;

　　Abstract：　Under the background of diversified social value structure,multi governance has become the construction direction of China's modern environmental governance system due to its characteristics of balancing the interests of multi-agent and improving the efficiency of administrative management. The relationship between administrative and social subjects in the environmental governance system will also develop from " command control" to " communication and cooperation". In the context of the new system,the function of environmental administrative power will transferto balance the interests of multiple subjects,promote the interaction and cooperation between environmental governance subjects,realize the connection of discretion and control,and pay attention to the implementation of due process principle. In the process of environmental governance system transformation,based on the challenges faced by environmental administrative power in public trust,power exercise democracy and power supervision mechanism,we can explore the response path from the perspectives of realizing the balance between social governance right and administrative supervision power,implementing procedural justice in the field of environmental governance, building a free and diversified environmental governance evaluation and decision-making mechanism.

　　随着生态文明建设的逐步推进,多元共治开始在环境治理领域体现其积极价值,党的十九大报告提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,反映出我国环境治理体系开始由传统的政府单维管制模式向社会多主体参与模式转变。在此基础上,党的十九届四中全会提出的“厘清政府和市场、政府和社会关系”“严格落实政府监管责任”,对新时期环境治理体系中的政府监管责任提出了要求。多元共治下的环境治理体系关键环节仍然是行政主体监管权力与社会主体治理权利的互动交融,从环境行政权的功能转变角度展开相关问题的讨论,不仅可明确政府主导下多主体协同参与的环境治理体系中政府与社会主体之间的权责关系,而且也可进一步明晰政府在多元共治的环境治理体系中的监管责任。

　　一、环境行政权功能转变的背景

　　党的十九大报告提出要构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,反映出国家顶层政策设计要求企业、社会组织等社会主体也应参与到政府改善环境质量和保障环境利益的活动中,实现多主体在政府主导下的协作共治。随着多元共治成为建设现代化环境治理体系的必然要求,环境行政权的功能转变不仅成为必然,而且也面临着新的体系背景。

　　1. 环境治理领域的多元共治体系逐步确立

　　多元共治在20世纪80年代初发端于英国,随后一场以节约和提高效率、效益以及注重管理结果导向的新公共管理运动,对传统科层制的“唯一和最佳方式”提出了挑战,藉此推动了公共管理的实质性变革,市场理念、市场机制和市场手段被广泛运用于公共管理过程;与此同时,受后现代思潮、民主化进程的影响以及第三部门崛起,在全球范围内广泛兴起的注重多元主体互动、参与和合作的治理运动,对传统官僚制的直线管理、“命令—服从”等方式提出了挑战,一个多方参与、互动协作的新型公共服务体系逐步搭建起来䥺Symbol[A@1䥺Symbol]A@。多元共治作为一种弥补科层制行政管理体制缺陷的治理理念, 不仅强调在公共治理过程中主体参与的多元化,而且强调运用多种机制平衡社会公共治理过程中不同主体的利益,使社会主体与行政主体通过广泛的参与式治理模式实现社会公共治理过程中的最大利益。多元共治作为一种新兴的公共治理理念,不仅提升了政府在公共治理领域的行政效果,更是注重治理主体间的互动协作实现利益的平衡,其强调的正当利益保障和权力的合法行使也为多元共治在环境法治领域的引入及展开奠定了基础。

多元共治下环境行政权面临的挑战与实现途径

　　多元共治打破了传统的政府对环境治理的垄断地位,政府的角色由“管制者”向“协调性引导者”转变,推动社会能够更多地、有序地参与乃至承担到公共事务的管理机制中䥺Symbol[A@2䥺Symbol]A@。所以,多元共治下环境行政权的功能也因其权力行使的治理体系背景转变而发展变化:一方面权力行使主体摆脱了以经济效益为单一目标的环境监管理念,开始注重对包括企业、公众等社会主体的环境治理权利提供发展空间,通过对多元化环境治理权利的保障寻求自身环境治理合法化认同;另一方面,在权力行使过程中尽可能地推进开放与有效的参与,通过这种程序上的多元参与结构和互动,强化国家权力对多元合法化认同逻辑的包容,推进合法化论证路径逻辑多元化,体现其对合法性正当程序的认可与需求。

　　2. 行政主体与社会主体权责关系趋于平衡

　　现代行政法治理论基础已由古代“管理论”、近代“控权论”发展为当前的“平衡论”,即行政权与公民权呈现出相互制约、相互平衡的态势。平衡论并非是指行政主体与社会主体权责关系的绝对平等,而是兼容非对等性的动态平衡,具体包括了双方拥有法律所赋予的既相互依赖又相互抗衡的权力或权利。行政主体通过实体权力的行使以维护公共利益,形成双方阶段性的权利义务不对等关系;在这种不对等关系出现时,社会主体又获得了程序性的权利,对行政权力进行制约和监督,补救自身合法权益进而维持行政法的平衡状态䥺Symbol[A@3䥺Symbol]A@。在现代行政法治平衡论的视阈下,多元共治下环境行政权的行使与公众环境利益的保障也在较大程度上体现了环境行政主体与社会主体之间权责关系的平衡。

　　现代法律系统的渊源及发展历程的两个核心问题就是权力与权利,其中权利主要是指公民个人生存资格以及由个人相互构成的社会实然状态等方面的规定;权力则是主要包括了国家政权的体制组成、职能分配、行使机制等方面。在环境治理过程中,有关环境治理的法治国家任务与民主的实现不可避免地会出现矛盾与纠纷,即行政主体权力与社会主体权利的冲突。而当具有柔性特征的自愿性治理体系难以实现环境治理中的利益位阶,或者政府的行政行为侵害到自愿性治理体系的顺畅行使时,就必须设置法治与民主之间的界限及标准,否则将难以实现环境行政权的规范行使和对公众环境利益的有效保障。在此背景下,多元共治把政府、企业、公众同时纳入了环境治理主体范围之中,不仅反映了对以公众、企业为代表的社会治理主体和以政府为代表的国家治理主体的协调合作,而且社会主体与行政主体通过有效的互动平台提出各自环境利益诉求,并在此过程中寻求各自环境利益的最大公约数,进而实现行政主体权力与社会主体权利的平衡。

　　3. 多元共治下政府环境治理的主导地位进一步深化

　　政府作为环境多元共治中的重要主体,不仅应当在环境多元共治体系中寻求新的治理方式,更应当有效行使其法定的环境行政权,对环境治理过程中的各项问题予以应对和协调。对现代环境问题的治理,主要仍是要依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力䥺Symbol[A@4䥺Symbol]A@。多元共治下政府与其他环境治理主体也形成了新的治理关系,即政府如同指挥者对舞台上发生的事情进行管理,并且首先推进那些优先事项,运用一系列技能组合而不是运用生硬的命令来激发作为表演者的企业、公众行为朝着最有价值的方向发展。指挥者和表演者共享裁量权,并给表演者留下空间,从而寻求表演的最佳效果。在政府作为环境治理唯一主体的传统环境治理体系中,环境利益主要包括政府的环境行政任务的实现以及公众的实体性环境权利保障䥺Symbol[A@5䥺Symbol]A@。也就是说,虽然多元共治强调了政府在环境治理中应当“简政放权”,把更多的权力下放给公众和相关企业,但这并不能改变政府在该体系中的主导地位,因为在多元共治理念下,政府仍应具有环境治理的监管职权以引导其他治理主体公平有序地参与环境治理活动,并基于自身相关职能对治理过程中的问题进行应对。

　　在环境治理过程中,政府不仅有环境治理的行政任务,而且拥有法定的环境治理职权,环境多元共治对于政府环境治理角色的影响并不体现在改变其环境治理法定职能方面,而是注重通过构建一种多主体互动协作的环境治理模式来助推政府环境治理法定职能的实现。政府在环境多元共治中的角色转变主要是从“管理者”向“引导者”转变,为确保各种治理主体互动协作的常态性与连贯性,它不仅要构建有序有效的合作机制、完善可行的制度规范,而且当治理主体间出现冲突时,政府也要承担平衡各主体间环境利益的职能。多元共治下的政府在进行环境监管时仍应担当环境治理的监管者和指导者,政府在该体系中的角色不仅是进一步向宏观层面延伸,即保证环境治理在总体上处于正确的方向;而且政府也由过去的“管制型”角色向“服务型”角色演变,对包括企业、公众在内的社会主体给予协助和指导,使其充分发挥各自的治理优势,通过发挥各主体环境治理的合力来提升自己环境治理的效率。

　　二、环境行政权功能转变的重心

　　在现代社会中,公共政策的制定和执行越来越依赖于国家与社会领域中多元主体之间的双向互动。政府对公共权力的开放,并通过外部参与渠道的制度安排,使得“社会成员成为各种公共物品与服务供给系统的必要组成部分”“政府能力得以不断维持并扩充”䥺Symbol[A@6䥺Symbol]A@。在环境多元共治体系中,政府与社会主体之间的互动交流成为常态,政府在实现“改善环境质量,维持生态系统平衡”的环境治理行政任务过程中,其环境行政权的功能也受到价值多向性与利益多元化的环境治理体系影响而发生较大转变。

　　1. 平衡多主体环境利益

　　多元共治下的环境利益产生了多种环境利益群体,并且各群体所代表的环境利益也不尽相同,不同种类间环境利益的冲突也在所难免。可见,虽然环境多元共治强调了政府与公众之间的互动,但是这种互动仍然体现在政府完成自身行政任务、公众追求良好环境品质、企业实现生产经营利益三者之间的交流与碰撞上,而为了保障此种体系的顺畅运行,协调各主体间甚至环境保护与经济发展之间利益的衡平机制应运而生。环境法的利益保护与限制就是要防止出现“强者立法、强者愈强、弱者更弱”的环境社会格局䥺Symbol[A@7䥺Symbol]A@。在环境治理体系由传统的政府单维管制向社会多主体共治,尤其是“十三五”规划明确了“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”之后,不仅传统的环境利益群体结构发生了变化,而且政府、企业、公众各主体内部的环境利益也需要予以衡平。

　　在现代法治社会背景下,合法性来源是被统治者一种特定的最低程序的服从愿望,也就是通常所说的可接受性䥺Symbol[A@8䥺Symbol]A@,在环境多元共治体系中,环境行政权的行使如果要获得相对人的可接受性,不仅通过法律的严格执行予以实现,而且更需要环境行政权的行使过程赋予环境行政权“理性”的内涵,获得相对人的理解与支持。在多元共治的环境治理体系中,企业、公众参与环境治理是这些社会主体基于环境公共利益或者环境私人利益之维护,在获知相关环境信息的前提下,通过多种方式表达自己的环境利益诉求,参与到环境行政过程中,并由此影响环境行政决策的资格䥺Symbol[A@9䥺Symbol]A@。也就是说,社会主体权利的实现不仅是通过各种法律制度要求行政主体权力对企业、公众等社会主体诸如生产经营、身体健康等实体性环境利益予以保障,而且也要求这些社会主体有权通过制度性的保障表达自身的相关诉求,即通过程序性的权利参与并影响行政主体权力的行使。所以,随着我国环境治理体系开始由传统的政府单维管制模式向社会多主体参与模式发展,当政府作为国家治理权力代表参与环境治理时,其环境职能的行使不仅应当在实体层面体现其环境行政任务来自于法律授权的正当性,而且也应当在其环境行政权实施过程中体现环境治理的民主性,通过环境治理的多元主体参与实现环境利益的最大化。

　　2. 推动环境治理主体间的互动协作

　　在环境多元共治体系中社会治理权利与国家治理权力的协调共存是该体系运转并发挥作用的关键因素。结合我国当前环境治理具体国情,环境治理工作包括环境多元共治体系的构建都是在党委领导、政府主导下实现特定历史时期内我国环境治理任务的现实选择。与西方环境治理中的合作理念倡导的强化非政府组织包括个人、私营企业等主体的治理权限来维护市场力量与私营部门首要地位所不同的是,我国环境多元共治的“改善环境质量”目标在较大程度上是政府所承担的环境治理行政任务,并且该任务的实现也包括了保障公众环境权利提供公众良好生存环境的部分。所以,在环境多元共治下,合作理念也体现了依法治国原则与民主原则,国家通过使利害关系人共同承担责任并共同参与,平衡个人自由与社会需求间的关系,进而实现总体性的环境治理行政职责䥺Symbol[A@10䥺Symbol]A@。

　　环境多元共治强调了通过政府、企业、公众共治实现环境质量的改善,由于环境治理涉及面广、不确定性强,在此过程中应明确不同主体自身的价值定位,如企业在环境治理中的责任主体地位,充分发挥政府的监管和引导作用,广泛实施公众参与,发挥公众的社会监督和技术保障作用䥺Symbol[A@11䥺Symbol]A@。环境多元共治体系的合作机制中国家治理权力的管制与执行并不是全部属于政府单方决定的范畴,而是在较大程度上反映了各主体间同意与理解交织的过程。比如,公众在获得相关环境信息尤其是政府意欲行使某种环境行政权时,那些环境利益可能会受到环境行政权影响的公众群体当然会提出不同的意见或者诉求。这些意见或诉求的公开可使作为执法者的政府在接下来公权力与私权力的对话程序中提前了解公众的诉求并作出相应准备,避免了政府在对公众诉求不了解或者不知情的情形下直接进入与公众对话的环节,进而降低了双方冲突的可能并且节约了行政成本。所以,环境行政权在此过程中除了对违法环境治理规则的行为进行管制以外,还在相当程度上承担着推动行政主体与社会主体互动协作来实现各主体共同环境利益的责任。

　　3. 实现环境行政权自由裁量与控权的衔接

　　法律在授予行政机关权力的同时也规定了行使权力的任意条件和强制条件,而这些条件存在以后,行政机关对行政权力的行使与否以及行使方式的决定,则成为行政机关的自由裁量权,否则是非自由裁量权䥺Symbol[A@12䥺Symbol]A@。如要实现行政机关“自由裁量权”的同时防止环境行政权的恣意,就需要环境行政权的行使兼顾理性化与民主化。环境行政权的理性化特征强调通过法定的说理和论证程序实现环境行政权行使的有理有据;而民主化特征则是摆脱过去“命令—服从”的环境行政权行使机制,实现行政机关与社会主体的合作,进而在“控权”的理念下保障行政机关自由裁量权行使的合法有效。

　　在环境行政权的自由裁量方面,传统环境治理体系主要是针对“末端”的环境问题而产生发展的,缺乏对环境问题“源头控制”的考虑,难以应对风险背景下的环境问题,如环境风险管控、公众环境利益的保障、环境群体性事件等。在风险社会背景下,如要实现环境风险的有效规制就必须充分发挥环境行政主体的“技术理性”,对相关环境问题予以合理应对。而在环境行政权的控权方面,哈贝马斯通过“生活世界”与“政治系统”之间的关系提出了理想状态下生活世界的内涵与功能,即生活世界是一个各主体间话语交往而持续循环的社会文化再生产过程。他们能够交互地提出要求使他们的表达与生活世界相协调,他们能够批判和证实这些有效性要求,排除他们其中出现的不一致并获得认同䥺Symbol[A@13䥺Symbol]A@。也就是说,“生活世界”一部分的环境多元共治体系,其运行机制的主要组成部分就是环境行政主体与社会主体之间的环境法律关系,双方不仅因共处于环境多元共治体系中并通过权力与权利的互动实现共同利益的最大化,而且两者之间因各自价值取向、组成要素的差异又使双方在此过程中出现相互对立制约的关系。当环境治理话语权与决策权全部被政府所控制时,当政治系统开始对生活世界入侵时,生活世界的价值理性和交往理性也被破坏䥺Symbol[A@14䥺Symbol]A@,此时就需要通过建立一种制约机制,通过限制环境行政权的自由裁量空间来保障环境治理体系顺畅运行。

　　4. 注重正当程序原则的贯彻

　　正当程序原则是指通过设置正当行政程序规范行政权,为行政相对人提供一个最低限度的程序正义,驱使行政机关在实现行政目的时采取更善的手段,从而提高行政行为为行政相对人可接受的程度䥺Symbol[A@15䥺Symbol]A@。在我国尚未颁布专门的《行政程序法》的背景下,除了相关行政立法体现了正当程序原则以外,包括《环境保护法》《环境影响评价法》等环境立法也对正当程序原则进行了相关规定。在环境行政权行使过程中,明确正当程序所体现的基本价值将是正当程序原则实现多元共治下环境行政权行使合法化与民主化的根本保障。在英国法中正当程序原则主要是注重对相关主体实体性的申辩机会予以保障,而在美国法中则是通过程序性的行政权行使机制实现权利的保障,而这两种正当程序的内涵都是运用程序实现最低限度的公正,进而实现对人的尊严的保障。虽然政府及环境保护行政机关为实现规制环境风险的目的,对社会管理中的具体事项拥有了“自由裁量权”,但是在此过程中,行政权享有的是基于其自身功能上对风险判断的优越性而具有的“自由”。而当该“自由”存在违反法律规定或者造成其他主体合法利益损失的“越界”行为时,虽然法院仍会尊重行政机关对于环境风险规制的权力,但是仍不影响其对环境行政权展开司法审查,而正当程序原则在此过程中为司法审查提供了标准和依据。

　　三、多元共治下环境行政权面临的挑战

　　在政府管制模式下的环境治理体系中,行政主体行使环境行政权往往注重环境治理效果与政府环境保护职能的一致,并且,由于政府作为该体系中唯一的权威治理主体,会造成环境行政权行使过程中较少考虑社会组织、公众等社会主体参与环境治理的需求以及对环境治理效果的评价。随着多元共治环境治理体系中环境行政权功能的逐渐转变,行政主体对于其自身环境保护行政任务的片面关注和对社会主体环境利益的忽视,环境行政权仍然面临重重挑战。

　　1. 政府主导下的利益平衡机制有待完善

　　随着环境利益结构的变革以及价值的多元化取向,当前我国环境行政权行使面临的难题已由之前的“执法不力”“无法可依”向公众误解执法动机而发生反抗执法现象的“执法困境”转变,此种现象产生的深层原因则是环境行政权保障公众环境利益的执行力不足造成了环境行政权的公信力下降,对环境行政权功能的转变提出了挑战。在传统的环境行政权脱离于程序之外的行使过程中,环境行政权的行使方式主要体现了孤立性、专断性的特征,环境治理方式和目的也在较大程度上反映了环境行政主体的价值取向。当以企业、公众为代表的社会主体难以通过正当、合法、有效的渠道向政府表达自身环境利益诉求时,社会主体对政府环境行政权的行使也当然会产生质疑甚至抵触。长此以往,即使政府做出有利于社会主体环境利益保障的行政决策时,该行政决策也往往会遭到公众惯性的排斥。此种现象即是环境治理领域中的“塔西佗困局”,即一旦皇帝成了人们憎恨的对象,他做的好事和坏事同样会引起人们对他的厌恶。在行政决策中,当事人对以政府为代表的决策主体缺乏最基本的信任与依赖,不论决策主体公开任何信息或者作出任何行政决策,其都予以坚决的反对和抵制,造成行政决策无法实施甚至无法启动的困境䥺Symbol[A@16䥺Symbol]A@。

　　公众参与环境治理的最终目的仍是基于维护自身环境利益的考量,并且要求自身的环境利益诉求得到实现,否则环境行政权的行使也将面临“塔西佗困局”,即环境行政权因缺乏结果实行力而被企业、公众等社会主体排斥和抵制,进而难以实现其自身价值。比如作为环境群体性事件焦点的垃圾焚烧站、污水处理厂、化学工厂等建设项目,虽然较多环境决策的做出缺乏行政主体与社会主体的有效沟通,但是环境决策的动机、相关环境项目的审批、企业资质等问题都是基于公共利益的考量予以展开,并且符合相关法律的要求。这些环境行政决策主要是为了解决周围居民的生活垃圾处理问题,并且经过了严格的环境影响评价程序,但是,正是环境行政权在保障公众环境利益过程中采取了孤立性、专断性的权力行使方式,缺乏与社会组织、公众等社会主体有效的沟通,造成公众对于政府的不信任,并且在“邻避效应”的影响下,公众走向街头进行盲目抵制,最终造成政府、企业、公众利益共同受损的后果。

　　2. 行政主体与社会主体缺乏互动协作

　　合法、正当的环境行政权行使改变了传统环境法律权威的强制性获得方式,使传统的环境法律强制性特征兼具法律的公平、正义内涵。由于维护公共利益是环境行政权的重要特征,而强调行政主体与社会主体的有效沟通,向公众释放环境行政权在行使过程中正确的价值表达,则是环境行政权实现其应有职能的必然路径。然而,作为贯彻环境法律的环境行政权如果缺乏对民主性的关注而长期采用“孤立性”“强制性”的权力行使方式,则容易形成一种“法律不公正”的外在价值表达,造成公众对于环境执法工作的抵触和反抗。虽然当前以《中华人民共和国环境保护法》《环境保护公众参与办法》等法律文件对公众参与环境决策、环境立法等各项环境治理事项的权利进行了明确,但由于缺乏具体的公众参与程序加之制度执行性有限,造成较多环境决策往往在公众未参与甚至不知情的情况下颁布实施,造成公众对于相关环境决策的质疑甚至抵制。可见,由于环境决策经常对公众环境利益具有较大影响,公众往往受“邻避效应”的影响对其有着本能的抵制,而如果没有合法的环境决策程序来规范政府环境行政行为和实现公众参与环境决策的制定,那么,在缺乏有效环境权利保障路径下,公众自然会持“不服从”态度甚至采取极端的抵抗措施。

　　除了行政主体在行使环境行政权过程中缺乏与社会主体的互动以外,公众参与程序的形式化、表象化也为多元共治下的多主体合作共治制造了阻碍。在多数环境群体性事件中,虽然环境决策的动机、相关环境项目的审批、企业资质等问题都是基于公共利益的考量予以展开并且符合相关法律的要求,但是由于相关环境决策的做出并未经过正当、合法的环境行政程序,最终仍然容易造成公众对于环境决策的质疑乃至抵制。也就是说,即使公众参与程序为公众和政府在行政过程中提供了沟通与互动的渠道,然而公众参与环境治理的最终目的仍是基于维护自身环境利益的考量,并且要求自身的环境利益诉求得到实现,而当这些表达公众利益诉求的唯一渠道因流于形式而难以保障公众切实环境利益时,不仅行政主体与社会主体的协作成为空谈,而且环境行政权的行使将面临“塔西佗困局”,即环境行政权因缺乏结果实行力而被企业、公众等社会主体排斥和抵制。

　　3. 行政主体的自由裁量权有待规制

　　由于环境公共利益的不断变化发展,环境行政权在实现其自身价值的过程中,不仅要面临伴随着时代发展而产生的各种环境问题,而且也要结合现实环境治理背景更新自身行使理念与方式,进而实现自身改善生态环境、维护公共利益的目标。在当前风险社会背景下,行政主体在行使环境行政权时不仅需要在法律授权的范围内依法行使职权应对各类环境风险,而且基于环境风险的不确定性、科学性等特征,行政主体也必须充分发挥其技术设备、法定职权等优势,对潜在的环境风险进行预防和应对,即通过行政主体自由裁量权的合理发挥来应对风险社会下不可预见的环境风险。与此同时,虽然环境治理体系保障公众环境利益的根本目的可以通过合法正当的环境行政权行使机制来实现,进而体现环境多元共治保障公众环境利益的“正确预期”,但是,由于环境行政主体在保障公众环境利益时不可避免地会考虑本地经济发展、政绩考核等内容,进而造成环境多元共治体系中,社会主体因政府的失职行为遭受利益损失。所以,在当前环境行政权功能转变的过程中,不仅应关注风险社会背景下行政主体自由裁量权价值的实现,而且也应防范在此过程中行政主体恣意行使职权的危险,否则环境行政权将难以摆脱孤立性、专断性的权力行使方式。

　　当政府在环境治理体系中具有追求公共利益的动机和目的,并且拥有法律所赋予的环境治理职权时,为避免政府把经济发展作为其唯一的履职标准,有必要对风险社会背景下行政主体的自由裁量权予以规制。在环境多元共治体系中,当部分主体因其自身利益而损害其他主体合法利益时,法治就必须维护“获得普遍服从的法律”的威严性对违法行为进行处罚。在当前我国法治体系下,对于环境行政权的监督一方面来自以政绩考核为主要标准的行政体制内部监督;另一方面则是司法机关以社会公共环境利益为标准的司法机制监督。在此基础上,由于环境行政主体在特定情形下不得不通过积极行使环境行政权来实现自身法定职能,那么就必须使法律赋予行政相对人一定权利来监督和制约环境行政权,通过环境治理的民主化与法治化实现环境多元共治体系中行政主体与社会主体间法律关系的平衡。然而,当前我国行政相对人对于行政主体自由裁量权的规制能力仍然有限,虽然我国相关法律明确了社会主体监督环境监管部门的法定权利,但是在实践中,由于这些主体的权利仍然取决于社会主体与行政主体沟通互动的实现,而在当前行政主体与社会主体互动协作机制尚未形成的背景下,社会主体监督机制仍难以发挥规制行政主体自由裁量权的应有价值。

　　4. 环境行政权仍缺乏对程序性环境利益的关注

　　基于“权利贫困”的弱势地位,公众难以单独实现自身合法环境权利,必须依附于政府合法正当的行政行为予以实现和保障。在相关主体因实体性利益分配不均而对抗法律时,环境行政权对于社会主体程序性环境利益的关注则构建了法律执行与对抗之间的缓冲层,而该缓冲层的核心是通过行政主体对相关利益主体详尽的说理义务来得到受损利益主体对于法律的同意,进而消解其对抗法律的动机。在此过程中,环境行政权对相关主体程序性利益的保障,则体现在通过对环境利益分配或补偿过程中的程序性公正,使环境行政权在实体性结果具有欠缺公平瑕疵的前提下获得环境利益相关方的信赖与支持,消弭相关主体对抗法律的动机和意愿,进而实现各治理主体间有效的互动交流。然而,目前环境行政权基于自身改善生态环境质量的行政任务考量,尤其是这些行政任务的考核标准被指标化、表象化以后,环境行政权则难以对社会主体参与性、程序性的环境利益予以有效保障。

　　与此同时,我国环境法治中“重实体,轻程序”的理念不仅阻碍了环境行政权作为保障公共环境利益的价值实现,而且这种理念作为环境行政权行使的价值表达,也在较大程度上影响了环境行政权在实现环境正义过程中的权威与公信。行政是实现作为公共利益或公共福祉的国家目的手段,追求公益可以说是行政的一项重要特征,并且,由于公益与私益在特定情形下存在对立而无法兼顾,在此时,政府应代表国家经充分衡量后限制部分私益而维护国家公共利益,在此过程中,政府则需要通过向利益相关方尤其是受损利益主体承担必要的说理义务,通过行政主体与社会主体的有效沟通和互动实现环境治理体系中各主体利益的平衡。但是,由于当前我国环境行政权行使仍然缺乏对程序性环境利益的关注,环境行政权在保障公众环境利益时主要采用了孤立性决策的手段,那么就会在此种权力行使机制上形成一种价值系统,释放我国环境行政权孤立性、专断性的价值取向。虽然政府在行使法律所赋予的行政职权时,其初衷或者评价标准都应是以实现改善环境质量为核心要务,但是,由于缺乏程序性的环境行政权行使机制,造成了环境治理体系中相关利益主体对环境行政权的价值取向产生误解和质疑。

　　四、多元共治下环境行政权功能实现的保障路径

　　在价值多向性和利益多元化的环境治理体系中,一方面,环境行政权将继续承担着改善生态环境以及维护社会公众利益的应有责任;另一方面,为顺应环境治理体系的转型其自身功能在转变过程中也面临着种种阻碍。在环境多元共治体系中,为实现环境行政权的应有功能,可从主体权责关系、程序正义、环境治理评价和决策机制等角度展开相关路径探索。

　　1. 实现社会治理权利与行政监管权力的平衡

　　在环境法治发展进程中,虽然环境治理中的多元共治强调各治理主体对环境保护事项应当共同参与、共同协商、共同决策,但是由于各主体在该治理体系中的利益追求、价值取向、治理能力存在较大差别,各主体间的价值与利益冲突造成了对相关主体权利的侵害。在此过程中,环境多元共治体系中的公众往往因权利贫困成为了弱势群体。由于受到先天的社会资源与后天的生活环境、社会经济条件的影响,部分公众在参与社会公共管理活动时会受到一定的负面影响,难以真正实现自身生存和发展的自由,成为通常所指的弱势群体。弱势群体是“由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的社会成员的集合,是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”䥺Symbol[A@17䥺Symbol]A@。也有学者把弱势群体分为两部分人,一部分是“经济贫困”,另一部分是“权利贫困”,且这两部分呈交叉状态。而“权利贫困”是指一国公民由于受到社会法律、制度、政策等排斥,在本国不能享有正常公民权利或基本权利得不到体制保障,即根据制度和法律,是合法的不平等䥺Symbol[A@18䥺Symbol]A@。在我国传统的环境治理体系中,政府代表国家行使环境治理权力并对环境保护相关事项进行管控,不仅反映了国家治理权力在环境治理领域对社会治理权利的侵害,而且对“生活世界”范围内社会治理力量的侵害最终也将影响国家治理政策的贯彻与成效。

　　在多元共治下,我国环境治理体系由传统的政府单维管制向社会多主体参与方向发展,环境治理内涵也发生了变化,多主体互动协作开始成为社会治理主体的主要环境治理诉求。如要实现环境多元共治领域中国家治理权力与社会治理权利的协调共存,就必须消除在环境治理决策制定与实施中弱势群体的“权利贫困”现象。而实现多主体互动协作则需要直面行政监管权力与社会治理权利之间失衡的现实前提,并且从明确行政机关实现社会主体环境利益的责任、保障社会主体参与环境治理的实体性和程序性权利以及构建行政主体与社会主体之间的互动机制三个方面,来克服当前社会主体在环境治理体系中“权利贫困”的困境,进而实现社会治理权利与行政监管权力的平衡。

　　2. 注重环境治理领域程序性正义的贯彻

　　程序正义也被称作是“看得见的正义”,是来源于英美法系国家的一种法律传统,它强调在追求实体结果过程中的正义,体现为通过平等适用程序性法律规范来实现各主体在追求实体结果过程中的各种权利。国外追求实体性正义的理念虽然已经于20世纪中期向注重程序性正义转变,但是结合我国环境治理的基础与实践,我国环境法治仍然是在较大程度上体现了对实体性环境正义的追求,即“重实体,轻程序”的发展理念,而此种理念不仅造成了当前我国环境治理实践的诸多问题,而且也背离了环境多元共治体系中环境行政权的价值取向。在多元共治下,随着风险社会背景下行政任务发生变化,日益扩张的环境行政权与急剧敏感化的社会主体环境利益两者之间的冲突愈发不可调和,环境行政权在行使过程中也面临着难以真正实现环境正义的困境,尤其是以环境群体性事件为代表的社会不安定因素,不仅反映了当前我国对于程序性环境正义的关注不足,而且为环境行政权的顺利行使制造了阻碍。在我国环境法治对程序性环境正义关注不足的背景下,对于环境行政权价值的实现,程序正义不仅是提供环境治理主体尤其是社会主体参与环境治理的合法程序,体现环境多元共治对程序性环境正义的考量,而且是把代表公共环境利益的环境行政权行使纳入一种公正、透明的程序性机制当中,通过环境行政权的监督机制在较大程度上保障环境行政权对于实体性环境正义的贯彻,进而实现环境行政权对实体性与程序性环境正义的衡平。

　　3. 构建自由多元的环境治理评价机制

　　近年来,环境群体性事件、环境监管失职等为代表的社会现象在一定程度上反映了我国当前环境治理中的国家治理权力仍面临权力行使合法化的困境,尚未与社会治理权利实现有效衔接与融合。此种困境主要反映在政治系统的自我编程、行政权力过度膨胀造成的权力均衡结构失调以及系统权力入侵“生活世界”等方面。也就是说,环境行政主体一方面否认了以企业、公众为代表的社会治理主体的多元化权利诉求,另一方面以主观独断代替了自由多元的环境治理评价与决策机制。如果不在以个体独立性和价值主观性的基础上承认权利诉求的多样性,那么就是用国家对行政系统的管理评价替代了多元权利主体自主的合法性判断,倒置了政治国家权力和社会个体权利二者之间的关系,其实质是“借自由之名而规劝人民放弃自由,集体力量观取代了个人自由观,人们亦以借自由之名压制了自由”䥺Symbol[A@19䥺Symbol]A@。所以,多元共治下环境行政权的功能实现,除了在治理效果方面要实现政府监管责任、保障多主体环境利益等,还应作为社会主体与行政主体互动沟通机制的重要组成部分,即保障环境治理体系中各主体对于行政主体治理目的、过程、结果的评价和反馈,进而通过此种多主体的互动协作来提升环境行政权的行使效能。

　　自由多元的环境治理评价机制对于环境行政权的价值实现,除了实现多主体互动协作、保障各主体环境治理权利以外,还体现了现代法治对于政府职权的控权要求。传统法治主要着眼于控制授予政府权力的范围,而现代法治则更注重于规范政府权力的行使。就控权的方式而言,传统法治注重的是组织法控权,现代法治则更注重程序法控权;就控权的手段而言,传统法治强调的是以权力控制权力,现代法治则更强调以权利控制权力;就控权的时机而言,传统法治重视的是事前、事后控权,现代法治则更重视事中控权䥺Symbol[A@20䥺Symbol]A@。在我国环境法治发展实践中,虽然环境基本法明确的公众参与原则反映了环境立法在环境治理领域对正当程序原则的贯彻,但是,政府在履行环境治理职能时仍然缺乏贯彻正当程序原则的行政理念和法律依据。以近年来多发的环境群体性事件为例,政府相关环境决策的制定、颁布及实施的相关环节不仅缺乏明确的法律依据,而且也未把公众实体及程序环境权利纳入相关程序中,造成关乎公众环境权利的环境决策往往是通过孤立性、专断性、隐蔽性的决策方式产生。而根据目的理性或价值理性的基础,经由协议或强制的手段来建立的法律规范,能够支配所有成员、成员关系或“其社会行动的诸种形式”都受到这种规范的“权力笼罩”。在这种支配结构中,权力的合法性来自这套基于理性建立起的“无私的法令和程序”䥺Symbol[A@21䥺Symbol]A@。所以,构建自由多元的环境治理评价机制不仅可实现社会主体对于环境行政权行使的合法性认同,而且具有规制环境行政权合理行使、防止环境行政权“恣意”的价值。

　　五、结语

　　多元共治在环境治理领域的引入和展开,不仅强调政府监管权力与社会主体治理权利协作配合,通过环境治理领域的民主机制发挥多种主体的治理合力,而且明确了环境行政权在此过程中为实现政府主导性地位而进行功能转变的必要性。随着我国环境治理模式由政府管制向多主体协作的发展,社会主体与行政主体之间的互动协作开始增加,尤其是政府环境治理主导性地位的进一步深化,环境行政权如何顺应环境治理体系的转型也决定了多元共治在环境治理领域价值的实现。在此过程中,一方面,行政主体因其自身具有的知识水平、技术能力等优势而具有了广泛的自由裁量权;另一方面,多元共治下要求的主体间环境利益的平衡又为环境行政权的行使提出了合理控权的要求。在公众环境利益日益敏感的背景下,孤立性、专断性、隐蔽性的环境行政权行使方式已经难以实现环境行政权的应有职能,并且此种权力行使方式也为社会带来了不稳定因素。由此可见,在多元共治下环境行政权的功能转变已成必然的背景下,政府主导性地位的实现不仅要求通过法律的授权开展各项环境保护工作,进而体现环境行政权在法律授权层面的合法性,而且还应当实现行政主体与社会主体的互动沟通以及平衡多主体利益,等等。而为了实现环境行政权在新的治理体系背景下功能的转变,除了在治理效果层面继续深化政府环境监管责任以外,更需要注重权力行使的程序合法角度,不仅把环境行政权行使过程作为政府监管职责的评价指标,而且也应在此过程中贯彻社会主体参与环境治理的真实权利,进而实现多元共治下环境行政权的功能由政府管制工具向构建多主体互动协作平台方向的转变。

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