环境法论文
摘 要： 《民法典》1234条规定了生态修复责任，这为生态修复工作的展开提供了明确的指引，也为生态环境损害救济提供了强有力的法律依据。生态修复责任是生态环境损害救济的一种新的责任承担方式。本文通过对生态修复责任司法实践现状加以梳理，发现在司法实践中仍存在不少问题。例如：生态修复责任法律性质表达不明确、生态修复责任配套机制不完善、生态修复验收制度不健全等。因此，需要明确生态修复责任的法律性质、完善生态修复责任配套机制、健全验收制度等措施来保障生态修复责任司法实践的实现。
关键词 : 生态修复责任;法律性质;修复评估;验收制度;
Abstract： Article 1234 of the Civil Code stipulates that the responsibility of ecological environment restoration provides clear guidance for the development of ecological restoration work,and provides a strong legal basis for the relief of ecological environment damage. Ecological restoration responsibility is a new way to take responsibility for the relief of ecological environment damage. This paper,through the current situation and combing the judicial practice of ecological restoration responsibility,finds that there are still many problems in judicial practice. For example:the nature of ecological restoration responsibility is unclear,the supporting mechanism of ecological restoration responsibility is not perfect,and the ecological restoration acceptance system is not perfect. Therefore,we need to clarify the legal nature of ecological restoration responsibility,improve the supporting mechanism of ecological restoration responsibility,and improve the acceptance system to ensure the realization of the judicial practice of ecological restoration responsibility.
Keyword： ecological restoration responsibility; legal nature; restoration evaluation; acceptance system;
在域内水污染问题日益严重的背景下，2007年，贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭正式成立，开创了我国生态环境损害赔偿案件司法审判专门化的先行经验。环境法庭作为司法审判制度改革的一项实践创新，紧密联系实际，为我国环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼责任承担的落实奠定了基础。但是，在具体司法实践中，无论是环境公益诉讼中的生态修复责任还是生态环境损害赔偿诉讼中的生态修复责任的工作都遇到很大的困境。我们只有解决了司法实践中生态修复责任的承担困境，我国生态保护及生态修复工作才能得到更好落实。
一、生态修复责任司法实践的现状
环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼作为环境的专门诉讼，成为承担生态修复责任的主要诉讼方式。生态修复责任在司法实践中的具体应用以不同性质的案件判决、不同的责任承担方式在各地展开。各地法院在判决中，多种责任承担方式适用于同一案件，多种修复责任承担方式的适用，实现了生态修复责任以生态为本位的价值。生态修复责任已经成为救济生态环境损害的重要方式。在多种性质的案件判决中，刑附民判决成为承担生态修复责任的主要判决类型。在恢复性司法理念的整体引导之下，环境刑事犯罪更加注重生态修复，积极引导责任人履行修复责任。
（一）生态修复责任多种责任类型并存
生态修复责任是以保护生态环境利益为中心、以救济生态环境损害为本位的法律责任设计。[1](P56）生态修复责任作为生态环境损害的重要救济方式，在司法实践中有多种类型。本文以“生态修复责任”为关键词，在北大法宝共搜索到198件法院判决，其中刑事案由的案件判决172件，民事案由的案件判决17件，行政案由的案件判决8件，国家赔偿与司法救助类型案件判决1件。通过分析上述198件案件判决类型得知：其中，刑事判决书达到60%以上，除此之外刑事附带民事判决和民事判决也是重要判决类型。环境保护诉讼主要有环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼。虽然刑事判决占据各类环境诉讼案件的大半，但是刑附民的判决却成为承担生态修复责任的主要案件类型。因为涉及环境犯罪的案件，基本都是由当地的检察机关直接提起刑事诉讼，检察机关一旦发现损害社会公共利益，就会作为附民公益诉讼起诉人原告向责任人提起刑事附带民事环境公益诉讼。因为两种诉讼保护的法益不同，刑事诉讼保护的是公共安全和社会管理秩序，而刑事附带民事诉讼更多保护的是生态环境。在刑附民的案件判决中，生态修复刑事责任的承担方式除了赔偿生态环境损害、承担生态修复费用之外，还需要在市级以上媒体公开道歉。
在各类判决中，责任人承担不同性质的生态修复责任。承担生态修复民事责任主要表现为判决“恢复原状”“承担修复费用”等；承担生态修复行政责任的方式主要有：“限期整改”“行政罚款”等；承担生态修复刑事责任主要表现为判令责任人承担“修复责任”“缴纳生态修复费用”等，无论何种性质的责任方式，都是为了生态环境良好修复。生态环境损害及生态修复责任司法实践中，在恢复性理念的引领之下，法院将行为人是否积极修复受损害的生态环境，作为认定其有无悔罪表现、是否“认罚”的重要考量因素，积极引导侵权人修复受损害的生态环境。浙江嘉善、上海青浦、江苏吴江三地法院联合发布的长三角一体化示范区生态环境保护十大典型案例之三：被告人丁某某非法捕捞水产品案(1)1，是三地法院首次以增殖放流形式促进淀山湖水生资源修复。该案的处理把修复责任是否落实作为量刑情节，促使被告人积极承担环境修复责任，体现了恢复性司法理念。
（二）因地制宜的生态修复责任承担方式
生态修复责任在司法实践中因修复责任实施主体不同，可以分为自己修复和第三人修复。自己修复是指，修复责任人自己有能力修复受损的生态环境进行直接修复或者自己承担生态修复费用。第三人修复是指，当修复责任人自己没能力修复受损的生态环境，委托第三方机构实施生态修复工作。通过检索案例可知，生态修复责任在司法实践中的承担方式比较灵活，针对不同生态环境要素受损有不同的修复方式。例如：对于因破坏植被、滥砍滥伐等行为造成生态破坏的，大都采取“补种复绿”的修复方式。例如：在杨某滥伐林木一案中，贵州省江口县人民法院判决被告人杨某按照松桃苗族自治县林业调查设计制定的《植被恢复设计方案》，于本案生效后三个月内，在位于松桃苗族自治县盐井沟林木砍伐点原地补种杉木树585株，修复林业生态，在职能部门的监督下，修复至相关部门验收合格为止。逾期未履行的，应承担代为恢复的费用人民币2100元。(2)2对于过度捕捞，严重造成水生态环境破坏和海洋生态环境失衡的，修复方式基本采取“增殖放流”。例如：在陈兴华、周传飞非法捕捞水产品一案中，四川省高县人民法院判决被告陈兴华、周传飞承担对自然资源造成的直接、间接经济损失2020元，放流体长5厘米以上的黄颡鱼、鲫鱼各500尾，10厘米以上的鲤鱼、草鱼各500尾。(3)3对于因开矿采矿、过度开采造成生态破坏的，大都采取“恢复原状”“承担修复费用”等责任承担方式。各地法院在判决中，往往是多种修复责任并存于同一个判决，不同责任承担方式的交互运用保障了生态修复责任目标的实现。
二、生态修复责任司法实践面临的困境
（一）生态修复责任的法律性质表达不明确
为了应对环境损害问题，我国自2015年到2017年相继出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》，再到2019年6月起发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，都体现了生态修复责任在司法实践中的不断突破和创新。《民法典》1234条也对生态修复责任的承担方式做出了明确的规定。但是，截至目前，法律对于生态修复的责任性质仍然没有明确的规定。有必要指出，司法解释继续将环境修复或生态修复的概念与法律上的“恢复原状”相提并论并非科学可行，而生态修复应以实现生态利益为目的。[2](P91)
生态修复责任是传统民事责任的一种责任承担方式，还是独立于传统民事责任的一种新型的责任承担方式，生态修复责任是具有行政法性质的环境责任抑或是刑法性质的环境责任，在司法实践中都有不同的处理方式。我们不能仅仅因为《民法典》中规定了生态修复责任的实现方式，就可以片面地将其归纳为民事责任。在实践中，一些判决和裁定往往用传统民法上的“恢复原状”责任代替生态修复责任，与恢复原状责任关系不清，二者存在混用或乱用的情形。生态修复绝不应和“恢复原状”划上等号，生态恢复内涵中所包含的恢复原状的内容就不能与生态修复相提并论。[3](P46）要想更好地实现生态修复责任在司法实践中的运用，必须明确生态修复责任的性质。我国传统民法理论中的“恢复原状”主要是一种私权救济手段。生态环境损害作为一种新型生态环境问题，与传统民法侵权损害相比，在调整的对象、责任指向的客体、救济的利益等诸多方面有着本质的不同，生态环境损害这种新型环境问题所调整的对象是生态环境本身，是无法纳入传统民法的框架来进行调整的。
通过对司法实践中有关案件的处理分析可知，在目前的生态环境损害救济司法实践中，从案件的处理结果来看，法院在进行判决时直接判决行为人承担生态环境修复费用，对原告相关生态修复的诉讼请求没有处理。例如，“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉马鞍山市玉江机械化工有限公司环境污染责任纠纷案”中，直接以确定被告承担生态环境修复费用来替代修复生态环境的责任。(1)4各级各地法院积极回应生态环境损害司法救济的现实需要，在司法实践的需求中所创新的责任承担方式，对于促进受损生态环境得到及时有效修复具有重要的实践意义。在司法实践中创新的“补种树木、增殖放流、替代修复”这些新型的责任承担方式是生态环境责任的新型承担方式。但是，这种新型的责任承担方式属于何种责任，是简单的民事环境侵权责任还是行政责令处罚，在裁判文书中也没有明确规定。
（二）生态修复责任配套机制不完善
1. 生态修复资金保障措施不到位。
生态修复资金是实施生态修复工作的物质保障，保障生态修复资金的实现对展开生态修复工作具有重要的意义。根据损害者担责原则，造成环境污染和生态破坏的行为人承担损害责任是毋庸置疑的。但是，当侵权人不履行生态修复责任或者没有能力履行生态修复责任时，生态环境造成的损害难道就像一个无人负责的空洞一样任其朝着被破坏和被污染的方向继续发展吗？生态环境是我们获取物质和能量的宝库，我们要用法律强制手段保护它。生态环境具有整体性，如果发生损害不及时采取措施，将会以由点到面的方式快速传播，最终可能造成无法估计的损失。所以，在生态环境损害发生的时候，应该及时采取措施遏制其损害的继续扩大。在经济快速发展的今天，为了响应建设生态文明的重要国家政策，应建立生态修复基金会，通过社会各界人士的捐助，为生态修复工作铸造一道坚实的防线。同时，对于严重污染环境和破坏生态的工业企业应该责令提前缴纳一定数额的保证金，在行为人造成环境损害无法承担环境责任时，可以使用其预先缴纳的保证金及时修复被损害的环境，防止生态环境损害的进一步扩大。不论是在行为人自行修复还是采取第三方代为履行的修复方式中，保证金都是保障修复资金的重要来源。因此，生态环境修复费用必须在有效管理的前提下进行合理使用。
2. 对适用生态修复责任监督不到位。
监督保证效率，监督保证公平，监督能保证最广大人民对生态环境享有的环境利益的实现。在生态修复工作开展的过程中，涉及生态环境修复方案的制定、生态环境修复方式的协调、生态修复的期限和生态修复的目标以及生态修复验收制度等多方面的工作。生态修复工作从实施到生态修复目标的实现是一个漫长的过程，只有对生态环境修复工作的各方面实施严密的监督，才能避免环境损害的行为人与生态环境损害鉴定机构甚至行为人与司法行政机关之间的以权谋私、权钱交易等行为，避免枉法裁判和因为法官自由裁量权过大而使受损害的生态环境不能得到及时的修复。若缺乏这一监督机制，势必导致环境治理部门在修复治理的过程中因过大的自由裁量权而存在权力的滥用。
（三）生态修复责任的验收制度不完善
党的十九大报告指出，“要强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治”，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障，提升生态系统质量和稳定性。2016年11月，国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》）。《规划》的指导思想是，“以提高环境质量为核心”实施最严格的环境保护制度，严密防控生态环境风险，加强生态保护与修复，加快推进生态环境领域国家治理体系和治理能力的现代化。《规划》的基本原则是，系统推进生态修复与环境治理，确保生态质量的稳步提升。我国地大物博，幅员广阔，拥有丰富的自然资源，为了生活和生产的需要，不断向自然界排放污染物，向自然界索取物质和能量，造成了环境污染和生态破坏，对土地、森林、草地、湿地、海洋、矿山等自然环境都造成不同程度的损害。在生态遭到破坏后，相关的行政主管部门并没有充分意识到“自然修复为主，人工修复为辅”的生态修复程序，忽视生态修复的标准、程序以及验收标准。例如：灵山岛生态修复工作的验收由青岛市海洋发展局选聘综合专家验收组验收，市海洋发展局属于新组建的政府工作部门，所以灵山岛的生态修复的验收工作主要是由行政机关负责。[4]佛山市17个河心岛的修复验收由佛山市自然资源局领头，广东省政府督察及生态环境、住建、水利、农业农村等相关部门组成验收工作组。我国《土地复垦条例实施办法》中规定了较为规范的验收流程。虽然简化程序可以提高办事效率，但通过走流程、做样子的办法完成验收工作，是万万不可取的。在东莞市海仔河生态修复验收中由原市环保局召开验收会议，与会专家和各部门代表一致同意后通过验收。[5]验收过程缺少第三方人士及居民代表参加，缺少监督。由以上案例可知，我国生态修复验收制度的缺陷主要体现在验收主体构成混乱、验收程序不规范以及验收缺乏监督等几个方面。[6](P100)
三、解决生态修复责任司法实践困境之对策
（一）明晰生态修复责任的概念与性质
概念作为解决法律问题必不可少的工具，清晰的法律概念有助于我们进一步清楚理性地判断和思考法律问题。《民法典》1234条虽然明确规定了生态修复责任，但是其规定侧重于生态修复责任的承担主体和修复方式，对于生态修复的责任性质还是没有明确的界定。《民法总则》在编纂过程中最终删去了“修复生态环境责任”，表明立法者已注意到两者的区别。生态修复责任的基本内涵应包括自然修复与社会修复两个方面。自然修复与社会修复二者并不是相互独立、毫不相关的。实际修复的过程表明，两者是互相联系的，自然修复是社会修复的基础和前提，社会修复是自然修复的保障。
关于生态修复责任的性质，理论界有不同的理解。有学者认为生态修复责任实为公法责任，是环保行政主管机关依赖公法规范督促监管污染者实施生态环境损害修复的责任。[7](P134）也有的观点认为，基于环境公益救济体系与环境私益救济体系的观点，生态修复责任应在不同案件中具有民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任等多元法律性质。[8](P109）本文观点倾向于后者，生态修复责任的承担主要存在于环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼之中。提起“两诉”的前提是要明确生态损害，然而由于生态环境本身的多样性，导致了损害鉴定充满复杂性和不确定性，对于生态损害所涉及的不同主体就会涉及不同的生态修复责任，既可以是直接侵权人责任人承担的民事环境责任，也可以是政府替代性修复的行政环境责任，对于造成环境损害，达到犯罪程度的，行为人也可能会承担环境刑事责任。所以，对于生态修复责任性质的认定要结合具体的损害程度，在具体的环境损害案件中加以分析，而不能一概而论。《民法典》确立了修复性生态修复责任的理念，无论生态修复责任有何种法律性质，以生态修复为重心的生态修复责任理念是十分确定的。
（二）完善生态修复责任配套机制
1. 健全生态环境修复资金保障制度。
实践中，生态环境修复资金主要来源于生态环境损害赔偿费用。修复资金的来源比较单一，当行为人不履行或者没有能力履行赔偿费用时，生态修复工作就会陷入无人负责的窘境。所以，在生态修复工作中应该坚持预防原则，丰富生态修复费用的来源，建立生态修复基金制度和生态修复保证金制度。生态修复基金是实现生态修复目标的保障。建立生态修复基金制度，广泛运用社会各界的力量捐助修复资金，让每一个企业社会团体乃至每一个公民都参与保护环境，维持生态平衡的工作中来，为保护我们美好的地球家园尽自己的绵薄之力。
首先，生态环境修复基金制度的建立，可以很好地解决生态环境损害无人承担责任的窘境。生态修复基金不仅仅用于环境修复，对于环境保护行动也可进行相应的资金支持。当环境责任人无力承担修复义务时，优先使用生态修复基金及时修复被损害的生态环境，在政府相关部门先行使用修复基金开展修复工作之后，还应该配套责任追偿机制向损害责任人追偿，从而实现生态修复的时效性和生态修复的最终落实。
其次，拓宽修复基金的来源，还可以减少政府财政压力。现在的生态修复基金主要来源于各级政府的财政拨款，但是政府资金在维持自身运转之后还要承担生态修复基金费用，对于经济发展不好地区的区县级行政机关而言，难免压力过大。对于严重污染环境或者对生态环境有严重破坏的企业，可以要求责任主体承担相应金额的保证金。例如：在企业开始实施某项开发活动的时候，先行缴付一定的保证金，当企业的不当行为造成生态损害时，可为及时采取治理工作提供资金来源。如原国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》就明确，采矿人作为恢复矿山地质生态环境的义务主体，采矿前应缴纳一定数额的环境治理恢复保证金。提前缴纳保证金可以增强行为人的环保意识，使其在以后企业的运营和管理工作中注重对生态环境的保护，而不是肆意地去污染、去破坏。
最后，企业就像个人一样，提前收取足额的保证金，在之后的生产经营工作中会有相应的注意义务。生态环境修复基金和保证金制度一定程度上解决了生态修复资金来源单一和行为人无力承担生态修复责任的困境，生态修复基金和保证金制度的建立，也为生态环境损害赔偿金分期付款的方式提供了缓冲的余地，减少了小企业因为不能承担沉重的经济赔偿而宣告破产之后产生的一系列的不利的社会影响。
2. 完善生态环境修复工作的监督。
保障生态环境修复裁判的有效落实，离不开对资金的合理使用及监督。首先，保障群众监督。政府在生态修复工作中要积极行使行政公开的职能，对涉及公众利益的生态环境案件的修复情况要及时在媒体上公布，让群众知悉生态修复工作的进程，从而充分发挥群众的监督职能。环境保护涉及社会公众的利益诉求，公众在生产生活中发现行为人有损害环境的违法行为或者在生态修复工作的过程中存在弄虚作假的问题，可以及时向有关管理部门反映，行政机关也可以及时发现问题，及时解决问题。有效的群众监督对于生态环境修复目标的顺利实现具有积极意义，有利于维护环境公共利益，实现社会的可持续发展。其次，支持社会组织的监督。社会组织作为法律明文规定的环境公益诉讼的原告，环保组织长期从事专门的环境保护事业，对于环保工作具有很强的专业能力，对环境的损害程度及相关损失的了解可能比司法行政机关了解得更全面更细致，所以，在生态修复工作的开展过程中，应该支持环保组织对生态修复工作的修复方式、修复目标以及修复结果的监督。最后，多元化的监督方式能够全方面地监督生态修复工作的实施。在生态修复工作中，适当地引进审计监督、检查监督等方式的监督也会促进生态修复目标的完成，为保护生态环境提供全方面的保障。
（三）生态修复验收制度的健全
1. 验收主体明确化。
主体作为法律关系的重要组成要素，其明确化有利于法律关系的发展和相关制度的完善。生态修复验收是对生态修复工作是否达标的检验，是对行为人污染环境或者破坏生态等违法行为承担责任的检查。通过前述案例可知，在不同的生态修复验收工作中，生态修复验收主体不一致。灵山岛生态修复工作的验收由青岛市海洋发展局即行政机关为主导，而在东莞市海仔河生态修复验收中则是通过与会专家和各部门代表一致同意后通过验收。单一化的验收主体会导致验收结果片面化。笔者认为，生态修复工作涉及一方地域的环境质量和居民生活的幸福感，生态修复验收主体不仅应该包括市生态环境局、市海洋发展局等政府部门，还应该包括与修复环境密切联系的当地居民和负责环境监测或者数据分析的第三方机构以及研究环境方面的专家。政府或者其他行政机关负责验收工作会议的组织、环境专家和第三方人士及当地居民等利害相关人同时参与会议发表各自对验收工作的看法，既符合《环境保护法》公众参与的原则，也有利于各方行使监督权，共同致力于环境保护事业的发展。
2. 验收程序规范化。
生态修复验收程序的规范化，可以保证验收结果的公正性和合法性。我国在《土地复垦条例实施办法》中，对生态修复验收程序规定了较为规范的验收流程：第一，土地复垦义务人应当按照规定向所在地县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请验收；第二，自然资源主管部门应当会同其他部门以及邀请相关专家进行验收；第三，形成初步验收结果，进行30日以上的公告，听取相关权利人意见；最后，出具验收合格确认书。《云南省草原生态修复项目验收办法（试行）》中规定：草原生态修复验收工作试行县自查、市（州）核查和省级抽查三级验收制度。生态环境要素多种多样，每种环境要素都有各自的特征，制定完全一致的验收程序可能会忽略各个环境要素的差异性，会对生态修复工作乃至生态环境保护工作造成不便。所以应该在整体验收程序的规定下，允许地方根据环境要素的差异对后续程序适度修改。验收程序的整体规定如下：首先，当生态修复工作完成后，生态修复义务人应当委托具有资质的相关机构自查。其次，由县级地方主管部门初步审查决定是否准许验收。修复义务人根据规定向所在地县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请验收，由其进行初步审查，审查内容包括：工程任务完成情况、资金使用情况、工程建设成果分布图、自查结果及分析评价、主要措施及取得成效等。第三，由市（州）相关主管部门会同其他部门组成联合工作组确定验收名单进行核查，其中，验收小组的专业技术人员须达到70%以上。最后，验收小组召开会议，确定验收结果。验收不通过，可责令义务人在一定时间内采取补救措施。
3. 验收监督多元化。
生态修复验收监督工作主要包括两个方面，即验收过程中验收程序公正合法的监督和验收之后的环境质量突变的监督。检察机关作为我国法定监督机关，不仅要积极行使验收工作的监督权，更要负责在生态修复工作中的环境保护监督义务。环境行政主管部门对生态修复工作的验收也具有监督职能，环境保护指标已经和政府官员的业绩考察紧密挂钩，所以，各级政府及其相关环境保护职能部门对生态修复工作都具有监督义务。验收小组成员构成的合理性和合法性，修复义务人是否存在贿赂、投机取巧等行为以及验收之后的修复结果是否达到维持环境发展的正常水平等方面，都需要监督。仅仅依靠检察机关和环境保护机关的监督不足以保障生态修复中的环境安全。所以，第三方机构（环保检测和检查机构）以及专业人士（环保专家）等主体也能成为监督主体。检测机构和环保专家可以根据自己的专业知识，对验收程序中不达标或者有质疑之处及时提出意见，确保验收结果的公正。
结语：生态修复责任是生态环境损害的重要救济方式。我们只有明晰生态修复责任与恢复原状的异同，在具体案件中分析生态修复责任的不同性质，才能解决司法活动中的种种困境。在指定生态环境损害修复目标时，要坚持环境要素的相关性和生态系统的整体性，秉承生态服务功能最优化的宗旨综合考虑。同时，环境司法的审判工作也要借助行政手段的帮助。在生态修复责任的司法实践中，要加强行政执法和环境司法的衔接，做好生态修复验收工作，保持验收程序的公正、公开、合法。要综合各种力量保障生态修复责任的落实，维护生态系统的可持续发展。
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注释
1参见浙江嘉善、上海青浦、江苏吴江三地法院联合发布长三角一体化示范区生态环境保护十大典型案例之三：被告人丁某某非法捕捞水产品案。
2参见贵州省江口县人民法院刑事附带民事判决书（2020）黔0621刑初87号。
3参见四川省高县人民法院刑事附带民事判决书（2020）川1525刑初148号。
4(1)参见马鞍山市中级人民法院民事判决书（2016）皖05民初113号。