明确废旧电池处理的法律主体责任

　　对废旧电池进行循环利用来防治其对环境的污染早已不是新鲜话题，早在 1996 年丹麦就开始对镍镉电池回收来避免环境污染。由于环境问题已经是一个全球性问题，各国都在寻求保护环境的途径。1939 年 11 月日本废旧电池污染事件给人们敲响了警钟，因电池的随意填埋致使井水污染导致了一名男子心力衰竭而死亡。之后日本一直在谋求循环经济型社会，在经济高速发展与环境污染加剧并存的博弈中建立一套发展循环经济型社会的法律体系。德国首先在法律上明确了回收废旧电池的义务主体。我国作为一个消费大国，对废旧电池的处理缺少一套完善的体制，相关法律制度也不健全，法律主体及其责任并未针对性地做出详细规定，导致在实施过程中出现无法可依、无规可循的尴尬局面。

　　一、国外废旧电池回收的相关政

　　策和我国目前立法现状电池在生活中随处可见，一般我们将电池分为三大类: 一次干电池、二次干电池、铅酸蓄电池。

　　本文所谈的废旧电池指的是一次干电池和二次干电池，也就是我们平时用的普通一次性电池和可以充电的电池。2003 年国家环境保护总局为贯彻《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》发布了《废电池污染防治技术政策》，制定了有关电池分类标识的技术标准，以利于废旧电池的分类收集、资源利用和有效处置。

　　我国是电池的使用大国，从每年几十亿的电池使用量来看，电池的妥善处理已成为目前社会关注的焦点。废旧电池中含有的汞、镉、铅等毒害大的重金属元素，对环境有严重影响。常被认为危害不大的锂电池，若将其混入生活垃圾中采取填埋、焚烧等终极处理方法，其中的钴、锰、锂等金属以及有机化合物必将对土壤、大气、水造成严重污染，被污染的水和土壤进入农作物、鱼类、家禽类中，进而威胁到人类健康，因为这些重金属和电解质溶液会对人体造成重大危害。

　　( 一) 国外对废旧电池回收的相关政策
　　发达国家对废旧电池回收管理早已采取了措施，欧盟是最早关注电池回收的地区。上世纪 90年代初，欧盟就对电池的回收开始了立法并于2007 年通过了电池回收法，要求成员国在两年内推出本国的法律。欧盟对废旧电池管理立法的一大特点就是生产商和销售商负责回收并承担费用。

　　德国在立法上特别规定了只有表明“能被回收”和报废日期的电池才能在市场上出售，而商店和废品回收站必须无条件接收废旧电池，然后转厂处理。

　　英国是欧盟中对废旧电池回收起步较晚的国家，直到 2000 年，该国对废旧电池的回收率也不足百分之五。不过近年来英国加快了步伐，规范了回收制度，并且对电池收集箱的设计和使用也有了详细规定，推出了一系列政策要求旧电池的安全回收。

　　美国在《普通废物垃圾的管理办法》中提出了公众教育计划，加大教育宣传，让公众关心各类废旧电池的收集、回收和合理处置，并且要求公民从小孩开始培养这种意识。目前，虽没有一部全国性的法律来规定，但是不少州已经有了相关立法。在美国有许多废电池回收公司，一些当地的垃圾清扫公司也从事回收业务。

　　日本对废弃电池的处理一直走在世界前列，1993 年就开始回收电池，2001 年实施的《促进资源有效利用法》更对特定的小型充电电池做出了详细规定，特别指出手机使用者交回废旧的手机电池是一项义务。废旧电池回收后交还生产企业处理，政府对企业予以相应补贴以鼓励企业积极回收。

　　( 二) 我国废旧电池处理的立法现状
　　我国 1989 年通过的《环境保护法》、1995 年通过的《固体废物污染环境防治法》、2002 年通过的《清洁生产促进法》、2007 年通过施行的《再生资源回收管理办法》等相关的环境保护立法，对废旧电池的管理有着指导性意义。较为详尽的关于电池管理的专门性法律法规有《关于限制电池产品汞含量的规定》、《废电池污染防治技术政策》、《电池行业清洁生产评价体系( 试行) 》等，这些规定从电池的产生、使用、废旧电池的污染防治及回收、处理、再利用等环节做出了细致规定。我国环境立法总原则是谁生产谁负责，谁污染谁治理。但如果污染者是所有消费者时，法律该如何来规制。废旧电池不能被有利的回收，不仅是缺少专门的回收机构，还有个重要因素是消费者未将废旧电池与普通生活垃圾分开，导致回收废旧电池有相当大的难度。

　　二、废旧电池处理中的责任主体

　　法律责任的构成包括主体、过错、违法行为、损害事实和因果关系这五个要件。法律责任主体是指违法主体或承担法律责任的主体。责任主体则不完全等同于违法主体。在废旧电池处理中明确各环节的责任主体，有利于法律责任的认定和归结。

　　( 一) 生产责任主体
　　《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确规定: 含汞废物、含铅废物、含镉废物、含铜废物以及废酸、废碱、有机溶液等危险废物都必须回收，不能随意丢弃。生产危险废物的单位，必须按照国家的相关规定处理危险废物，处理不符合国家规定或逾期不处理的，由所在地县级以上环保部门制定单位代为处理，费用由生产者承担。

　　另外，在《废电池污染防治技术政策》中也明确规定: 电池的制造商和进口商应当承担回收废充电电池的责任。由此可看出生产主体不仅在生产环节具有责任，而且在回收环节也有责任。生产企业是一个以营利为目的的主体，生产者最先关注的是收益，在利益的驱使下普遍存在两种处理废旧电池的方式，一种是生产者自己处理; 另一种是与具有处理危险废物资格的公司签订合同，由该公司对废旧电池进行运输、处理。不论采取何种方式，法律都未对违反后果进行明确规定。
　　
　　( 二) 消费责任主体
　　消费者作为一个庞大的群体，法律在对废旧电池的处理问题上几乎没有做出规定，只是在道德层面上告知消费者对废物的分类处理。比如在《废电池污染防治技术政策》中也只是简单地谈到: 鼓励消费者将废充电电池和废扣式电池送到电池或电器销售商店相应的废电池回收设置中，方便销售商回收。可见在生态环境保护和消费者社会责任两者的关系中，法律也只能起到提示义务，想要处理好两者之间的关系，不能只靠提高公民的意识。

　　消费者的社会责任与环境资源的可持续发展密不可分，强调消费者的社会责任，引起消费者对环境资源保护的意识，禁止或减少对环境资源的损害行为，从而为生态环境尽到保护责任，这是当前急待解决的问题。当然，在法律的限制下，消费者的行为可以持久，长期保持消费者社会责任高觉悟，有利于形成一种良好的社会风气。明确消费者这一法律主体，并强调其社会责任，对生态环境的可持续发展以及环境污染防范来讲具有很大意义。

　　( 三) 回收责任主体
　　一些消费者有意识将废旧电池与生活垃圾分离开，防止与生活垃圾一起被填埋，但是对于这部分废旧电池却不知如何处理。到底由谁来负责收集。根据生产者延伸责任制度即谁生产谁负责，负责的范围是产品的整个生命周期，特别强调对产品的回收、循环和最终处置。《废电池污染防治技术政策》中也明确指出: 充电电池和扣式电池的制造商、充电电池和扣式电池的进口商; 使用充电电池或扣式电池产品的制造商; 委托其他电池制造商生产使用自己所拥有商标的充电电池和扣式电池的商家应当承担回收废充电电池和废扣式电池的责任。

　　现阶段，我国回收责任主体较为单一，而多元化的回收主体更有利于提高废旧电池的回收率，将销售者和具有回收处理废旧电池资质的企业也作为回收主体，更容易集中闲散在消费者中的废旧电池，最后全部送到专业的处理站进行安全处置。

　　( 四) 管理责任主体
　　建立废旧电池回收体系呼声越来越大，政府作为主导力量应在回收处理的薄弱环节狠下工夫，环境主管部门作为环境管理责任主体的政府部门，其管理不应该再沿用过去几个部门各管一块的模式，在回收的具体环节上，包括回收、处理、污染防治等各部分都应该由环境主管部门来进行统管，将各环节构成系统的政府行为，在整个管理中更具有权威性。管理部门首先要树立观念，提高对废旧电池污染防治的迫切性和重要性认识;其次要加大对废旧电池污染的宣传力度，让市民认识到废旧电池对人体和自然的危害性，从而树立环保防污的观念，加大自身的责任感; 第三，相关的设备、人员和经费等问题应尽快予以解决。

　　三、明确废旧电池处理的法律主体责任

　　我国急需出台废旧电池回收处理的相关法律法规来系统地规制废旧电池回收处理行为。现有的法律法规可以分为标准性法律法规和行为性法律法规，但都没有针对电池回收行为进行规制，回收与不回收均没有任何说明。法律法规的健全是一个体系的外部动力，明确其权责才能使一个体系运行起来并产生实效。

　　( 一) 生产者的延伸责任与告知责任
　　生产者延伸责任是在欧洲发展起来的针对产品尤其是各种含有有毒物质的产品的一种原则。它要求生产者在产品寿命周期的每个阶段努力防止污染产生，并减少资源的使用，生产者必须承担其产品对环境所造成的全部影响的责任。生产者延伸责任制度虽然没有在我国明确规定，但这一理念已经引入到了相关法律法规中。我国对废旧电池的处理可以从两个方面来体现生产者的责任: 第一，生产者不断开发新的生产技术，研发新的产品，保证清洁生产，减少生产过程中对环境造成的污染; 第二，生产者在对产品的回收上要承担相应的费用。既然生产产品必须对产品的回收承担责任，那么回收产品的这部分费用就必须明确，以保证回收环节有一定经济基础来支撑。这一制度不仅要在立法中体现，而且应该是具有一定强制性的规定。《废电器电子产品回收处理管理条例》中规定了生产商应缴纳处理金，但是这个处理金并没有明确多少比例，是否能全部补偿回收处理的成本也不能确定。

　　在电池包装上披露信息，告知消费者和使用者电池中所含的金属物质，以及不正当处理废旧电池会对人体健康和环境造成的损害。如同在香烟上标明“吸烟有害健康”一样，甚至可以标明回收废旧电池专门机构的联系电话，当消费者不知如何处理废旧电池时，可以通过电话联系到相关机构寻求解决途径。
　　
　　( 二) 消费者的社会责任
　　废旧电池难以被单独分离出来主要是消费者的意识欠缺，但单从提高消费者意识上不能有效解决，因为意识上的改变很难立竿见影，必须从法律层面提高公众对环境保护和污染防治的认识。

　　在法律法规中明确规定消费者的责任，把废旧电池的合理收集和交还到废旧电池收集的特定地点明确规定为消费者应尽的义务，对违反者予以处罚，该处罚程度可以根据不当处理废旧电池的数量和对环境污染可能造成的程度来区分。当然，由于证据难以收集，在惩罚上很难对个体消费者予以惩罚，但是可以从奖励上提高公众积极性。在废旧电池处理上可以以经济形式推动消费者的回收，比如“以旧换新”政策，消费者可以将自己手中的废旧电池以一定比例在销售商那里换取新的电池，或者消费者将旧电池放入特定的回收点可以获得一定的退费，而这个费用可以从生产者或者政府的处理金中支付。

　　( 三) 回收者的专业化责任
　　建立一个回收网络系统，将分散的废旧电池集中回收，这个体系可以由生产商与一些废弃资源回收公司来建立。在小区或单位设立专门的废旧电池回收箱，由专门的人员来进行转运。废弃资源回收公司应该具有相关资质，在回收、转运、储存、处理过程中必须系统化，做到统一管理、回收规范、无害处理的专业管理。关于回收处理机制与无害化处理技术标准及其责任目前都缺乏相应法律法规来规制，处理技术的薄弱可能会导致二次污染，明确回收处理者的全责，是解决目前法律空缺的必要。回收者的全责除了目前的鼓励性条款，更应该增加一些强制性规范。将回收利用主体的资质、程序、责任承担、处理标准等进行统一规范，在处理方式上可以具有选择性，让回收者可以选择 A 条款或者 B 条款来处理，并且承担相应的责任。

　　让废旧电池回收处理走上规模化、产业化的道路，摒弃家庭式小作坊操作，更有利于降低污染和防治再次污染。专业的处理提高了回收企业的门槛，严格了审核程序，规范了回收处理管理制度，细化了回收主体责任。

　　( 四) 政府的监督管理责任
　　循环经济立法目标的实现，必须把整个社会调动起来使企业、政府、公众三者之间适当分责。政府作为发展循环经济，保护环境的监管部门和执法部门，在一定时间一定范围内，制定科学的方针政策对整个社会的发展有着宏观指导意义。环境本身就是全人类所有，环境资源的消费和利用不具有排他性和竞争性，政府对于废旧电池污染防治的责任划分、承担方式等应明确。目前，虽然很多城市都设立了废旧电池回收箱，但是由于无支撑体系，很多都如同虚设。政府首先应当加大宣传教育力度，提高老百姓的垃圾分类和环境保护意识。其次政府应当将部分财政投入到废旧电池回收处理的运行中，若处理责任全部让生产者承担，会给生产者加大经济压力，生产者为降低成本，处理过程不免会钻各种缝隙抠取利益，导致回收处理变成二次污染。若让政府也承担部分回收处理责任，政府只是出资，具体处理仍交给生产者实施，这样政府在其中可以进行监督管理，有利于提高回收处理专业度，防治环境污染。第三，各地区根据自身特点及经济情况出台相关法规，明确对污染者的处罚，使执法者在处理具体行为时有法可依，有规可循。第四，加大执法力度，严控环评机制。对于回收处理主体出现违法违规行为时，严格依法处理，控制污染源头，摒弃过去“先污染，后治理”的观念。

　　四、结论

　　废旧电池虽然会对环境、人体造成严重损害，但是只要建立一个完善的回收体系，加大对废旧电池回收利用的宣传力度，提高全民对废旧电池回收和利用的必要性认识，同时完善法律法规，通过行政手段干预，加强监管就可以防治或避免环境污染。目前对废旧电池的回收处理已受到社会各界的广泛关注，法律法规的空缺应该及时填补，明确回收体系中的各个主体责任以及各主体应承担的责任来规范废旧电池回收行为。还可以借鉴国外立法，从根本上解决对废旧电池回收难，处理难的现状。政府给予财政投入，加强废旧电池处理技术的开发，以达到回收利用避免资源浪费和防止污染环境的“双赢”局面，建立环境友好型社会，促进可持续发展。

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