为深入贯彻党的十八届三中全会精神，落实国务院关于完善资源性产品价格形成机制决策部署，加快建立完善城镇居民阶梯水价制度，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部2014年1月3日联合发布了《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》（以下简称《意见》），旨在通过充分发挥价格机制的调节作用，促进节约用水，提高水资源利用效率。
住房和城乡建设部城市建设司相关负责人指出，阶梯水量的确定会兼顾效率与公平。在满足保障基本需求和满足合理用水的同时，还要达到抑制奢侈浪费的效果。《意见》明确，阶梯设置应不少于3级。第一级水量原则上按覆盖80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求；第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求；第三级要反映水资源稀缺程度，拉大价差，抑制不合理消费。
《意见》明确要求保持居民基本生活用水价格相对稳定，保障大多数居民水费支出不会受到大的影响。因此，各地在制定本地区居民阶梯水价具体实施方案中，要合理确定梯度价差。缺水地区（含水质型缺水地区）应进一步加大价差，具体由各地根据当地水资源稀缺状况等因素确定。
水，生命之源，民生之本，已成为拉开新一轮资源产品价改大幕的“探路者”.从零星的地方水价“摸索式”调整，到全国性的阶梯价格改革，居民基本用水如何确保，水质能否随着水价同步提升，如何破解当前资源价格改革之困？种种民生关切有待落实。
阶梯水价即将全面推开
2014年，水资源价格改革的重点就是全面推开阶梯水价制度。不过，此次没有明确定价模式，而这却是实施阶梯水价的重要前提。所以，明确定价模式将是2014年水资源价格改革的一个重要目标。业内人士表示，就已经实施的情况来看，相比传统的成本加成法，现代的目标定价法更有利于控制成本开支，更有利于鼓励居民养成节水意识。
我国水资源总体短缺，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一，而且水资源分布极不均衡，北方和西部地区缺水更为严重，水资源短缺已经成为一个严峻的现实问题，因此合理的水资源价格是合理、高效利用水资源的重要经济杠杆。阶梯水价制度是世界公认的合理定价机制，因为它既考虑到居民用水的基本需求，又体现出过多用水应高额收费的定价原则。
此次公布的“阶梯水价”政策有多处亮点：一是明确了三级水价的覆盖面与梯价比例，二是保留了富水地区与缺水地区的价差弹性，三是强调要全面推行成本公开，四是要求不断提高水价制定和调整的科学性和透明度，五是要求通过设定减免优惠水量或增加补贴等方式考虑低收入家庭经济承受能力。
自2012年以来，长沙、广州、上海多个城市进行水价调整并实施阶梯水价，但居民的节水意识依然淡薄。究其原因，业内研究人员认为，长期以来的计划性低价格让居民养成了随意用水的习惯，即使在缺水地区，当地居民也很少有节水意识。因此，要改变现状还应该改变传统的定价模式。
目前，我国水价的定价模式采用的是成本加成法，即成本加上一部分利润的计算方法。这种方法长期以来带有一定的计划色彩，利润的核算也是在政府调控的范围之内。水资源作为一种重要的社会资源，市场化的定价机制是保证水务企业长期发展及民众高效利用水资源的不可缺少的手段。
1998年国务院颁布了《城市供水价格管理办法》，该法规中确定了我国城市水资源价格是由供水成本、税金及企业利润构成，并计划性确定了企业利润保持在10%.这一规定在一定程度上明确了水务企业带有一定的公益性质，但水务企业毕竟也是商业化运作，利润限定可以为政府监管提供空间，但随着供水成本的增加，自来水公司的利润并不理想，水价与成本的倒挂甚至导致了亏损。与此同时，水价如果不上涨就会导致恶性循环，最终会影响水质，以致影响老百姓的健康。
而目标定价法则是根据总成本和预计的销量，确定目标收益率，核算价格，最后结算，多退少补。据了解，德国水费大约是一年交一次，账单会根据上年的用水量做出估算，到年底结算的时候，如果当年的用量比上年高，就需要补交部分水费；如果比上年少，则能够得到部分退款。这样的结算方式也会从心理上鼓励人们节约用水。
公益性与商品性的平衡
在水资源日益紧张、水浪费现象严重的情况下，实行阶梯水价是一种必然趋势。阶梯水价之所以成为目前国际通用的水价征收方式，源于其具备的两个特点：促进节水和保障弱势用水者利益。美国、以色列以及我国台湾、香港地区等已实行阶梯式计量水价制度多年。我国天津、银川、大连、南京等城市也先后开始实行阶梯水价。阶梯水价是对使用自来水实行分类计量收费和超定额累进加价制的简称。阶梯水价制度的基本特点是保障合理用水需求，用水越多水价越贵。阶梯水价制度让价格因素在水资源配置、需求调节方面，发挥了积极的作用，增强了企业和居民的节水意识。
水是社会经济发展的基础性资源，也是人们生存生活的必需品，与人们的生活息息相关，因此城市供水也同时具备公益性和商品性两大特征。复旦大学能源经济与战略研究中心副主任吴力波表示，从指导意见可以看出，阶梯水价的实施力图找准公益性和商品性的平衡点。按照两部委的指导意见，第二级水量原则上按覆盖95%居民家庭用户的月均用水量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用水需求；第一、二、三级阶梯水价按不低于1:1.5:3的比例安排，缺水地区应进一步加大价差。
“人们不能不喝水。与油、气相比，水的公益性更加明显。”国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所研究员姬鹏程表示，两部委出台的阶梯水价指导意见拉大了阶梯之间的价格差异，目的是为了促进公平和效率，既体现水资源的公益性，也体现稀缺性。“目前南方部分丰水城市阶梯之间的价差可能在两倍左右，但在华北、西北等缺水城市，不同阶梯之间的价差应该体现得更加明显。”
水关系到民众的生活安全，尤其是近些年来很多城市水质污染事件频频发生，让民众喝上“放心水”“安全水”是政府不可推卸的责任。政府需要做好两方面工作，一是保证定价合理，兼顾公平和效率；二是保证供应稳定和品质质量，让百姓付出的优价能换来商品品质的保证。
成本与质量的衔接
近一两年来，多个城市实施的阶梯水价方案往往伴随着价格整体上涨。比如，长沙在实施阶梯水价的同时，将居民到户水价每立方米上涨0.7元；上海阶梯水价实施方案中第一阶梯综合水价每立方米也上涨了0.65元。阶梯水价的本质是在尽可能不抬高市民生活成本的同时，给每一个人带来节水的压力与动力。根据两部委的要求，一级水量将会覆盖80%的居民家庭，这也就是说，对于八成的居民来说，稍微注意一下节约用水，不刻意浪费，就不会因为阶梯水价而增加生活成本。在实施阶梯水价的过程中必须采取调研、听证会的方式，最好还能在全体居民当中征求意见。毕竟，水价的调整关系到社会每一个人的切身利益，涉及到的范围极为广泛。
对供水企业而言，目前我国法律对其性质界定不明，水务企业带有一定的公益性，但同时也是商业化运作，公益性要求水务企业具有强烈的社会责任，但商业化运作也需要企业考虑到成本与收益的问题，所以对水务企业而言，如何降低成本还能保证供水质量是个两难的问题。根据国家发改委目前的统计，在我国现有的城市自来水企业中，大概有40%是处于亏损状态，污水处理企业大概有30%是处于亏损状态。这些水务企业的亏损，势必会导致水价的上涨，同时企业会尽量采取措施降低生产成本，又会引发水质问题。
专家指出，与发达国家相比，我国水质仍存在一定差距，城市自来水离直饮水的标准仍相差甚远。另外，在自来水供水时的损漏方面，不少城市自来水供水损漏率高达20%,而一些发达国家供水损漏率可以降到3%左右。水价与企业成本相挂钩是企业发展的必由之路，但同时也是引发企业亏损的原因，因为水价不是市场化行为。这样还会引发一个问题，就是每次上调价格的时候，有关方面想通过听证等合法程序来使得涨价合法化，但听证总是招来非议，因为非市场化的定价导致企业的成本不透明，公众总是怀疑企业成本有造假行为。
因此，在这一轮水价调整中，厘清成本、承诺水质、透明定价是关键所在。有关专家表示，在新一轮资源价格改革中必须戒除地方的涨价冲动，掏民生的口袋填补水务企业的利润是不能被接受的，调价必须受到严格监督，必须公布成本。“阶梯价格”固然是改革突破的有效手段，但绝不能变成“阶梯涨价”,必须科学透明地制定阶梯调价方案。“要破题中国资源价格改革这个大战略，公开透明的底线必须坚守，即使涨价也应该有理有据，向公众摊开账本，讲清道理，依法听证，否则难以走远。”华东师范大学教授余南平说。
除了实行阶梯定价，在水价的改革中，不少专家还建议拉开工业用水和居民用水的价差。上海市的一位专家指出，居民用水占城市总用水量的40%左右，工商业用水占60%.居民不是水资源消耗的主体，也不应该成为水价上涨的主要承担者，如果两者价格拉开大一些，不仅符合“多用多付费”原则，而且居民负担将大幅降低。
阶梯水价实施的难题
阶梯水价的实施是不可逆转的，是合理有效利用水资源的要求，也是倡导民众节约用水、保障水资源持续利用的手段。要使阶梯水价能够很好的推行，最基本的要求就是用户必须具有准确的计量设备，简单地说就是要求一户一表。但目前，我国的水表改造还没有完全到位，智能化计量水表普及率不高。我们以基础设施比较完善的北京市为例，2008年北京共有水表252万只，其中居民水表有245万只，非居民水表有7万只。根据《北京市统计年鉴》，2013年北京市共有581.2万户（户籍统计），其中非农业户469.3万户，农业户117.3万户，涉及户籍统计人口为1229.9万人，按此数据进行推算，2013年北京市没有水表的家庭大约为245.3万户，将近占到了总户籍的一半，也就是说北京市家庭只有58.1%拥有水表。值得说明的是，这里还没有考虑到近700万非户籍人口，如果将这些全部统计按照比例分摊，则北京市家庭水表安装率更低，用户缺乏水表是阶梯水价难以实施的重要原因，这是属于硬件方面的问题。软件是阶梯水价顺利实施的基础性工作，涉及经济、管理、政治、人权等各个领域，问题更加复杂，在某种程度上它决定着阶梯水价的可操作性，硬件具备之后，关键是否有相关的制度配套措施能够到位，这些重要的问题包括用水量基本定额核算、核算单位是人头还是户、核定的时间及周期以及相关的管理制度等。
首先，基本定额的核定是最基础的工作，基本定额过大，用户不需要努力也不会用到高一阶梯的水量，根本无法起到阶梯水价调整作用，阶梯水价成为摆设；基本定额过小，即便用水户采取各种措施也不能小于基本定额，尽管阶梯水价节水的效果很快能够实现，但又难以体现水作为生活基本品的特殊属性，也不符合方便、节约、保障生存的基本原则。制定合理的基本定额不是给你多少基本定额的简单问题，涉及人权等大问题，公民拥有足够的生活用水是属于人权问题，也是政府的责任与义务。目前，我国一些实施阶梯水价的城镇，由于基本定额的核定过于宽松，难以发挥阶梯水价的作用，阶梯水价几乎流于形式。
其次，核定单位确定是关键，也有一定的难度，同时也关系到企业的利润问题。如果按照人头为单位核定是比较合理的，但是操作起来很难，在实际情况中人户分离的现象是比较普遍的，尤其是在大城市，在这种情况下难以准确计量每一个人的实际用水数量。如家庭存在两套以上住房，这样人均水量如何核定？若以户为单位进行核定，就涉及到户人口的确定。尽管我国现在以3口之家为主，但也存在大量3人以上或者3人以下的家庭，若以3人家庭作为阶梯水量基础，3人以下的家庭将赚便宜，3人以上家庭则吃亏。以北京市为例，调查结果表明，2012年北京3口之家仅占34.8%,四口以上之家占16%,两口以下家庭占49.2%.如果以3口之家进行核定水量，有49.2%家庭占了便宜，16%家庭吃亏，百姓事没有小事，特别是涉及到喝水这样的最基本的生存问题，绝对不能忽略这种不公平的存在。上述两种核定方式都涉及人口的核定，通常认为以户口本为主进行核定相对容易简单，但由于存在大量的外来人口、存在不少的租房户，人户分离问题特别突出，核定过程比想象的困难得多，供水单位对人口进行核定客观上存在难度，需要公安部门的大力配合。
第三，水费核定的时间与周期也是个难题。到底是按照月、季还是年来核定，用户与企业的想法是存在矛盾的。从企业的角度来看，以月来统计虽然工作量大，但是计量准确且能够及时回收资金，能够缓解企业的生存压力；但是从用户的角度来看，则希望是按照季度或者是年来核定，对一般家庭而言，夏季是用水量的高峰期，阶梯水价的压力会较大，冬天用数量则会下降不少，阶梯水价的压力相对较小，如果用年或是季度来核定，这样就可以均摊用水高峰期与用水较少的月份，这样总体上阶梯水价的上涨幅度不大，用户比较容易接受。
第四，阶梯水价实施对供水方管理提出了新的挑战。首先，查表要及时，如果在查表的日期之内没有及时查表，或者是由于某些客观的原因而无法查表，这样阶梯水价的计算可能会不准确，导致了水费计算的误差，势必会导致用户与水务企业之间出现纠纷；其次，水表改造是一项较大的工程，将目前用户的非智能化水表统一换成智能化水表，没有水表的要进行安装，且为了方便查表，需要统一安装在室外；再次，水表改造的费用该如何承担，一只智能化水表目前的市场价格是350元人民币，所有的水表改造需要一笔庞大的资金，这笔资金由谁来承担，是用户还是企业或是政府，或者是三方分担，如何分担？这些问题，目前出台的《意见》中没有明确规定。
当然，尽管阶梯水价的实施会遇到一些问题，但是这些问题是可以解决的，需要一定的时间。目前就水资源市场来看，全面实施阶梯水价是必然的，也是相对合理的。实行阶梯水价制度，可以通过价格杠杆强化市民的节水意识。“阶梯水价”固然是水价改革的有效手段，但绝不能变成“借梯涨价”,必须科学透明地制定阶梯调价方案。此外，提高市民节水意识是非常必要的，但不能以节约资源作为提价的理由，而且“拧紧”龙头，促进居民节约用水，也不能仅仅停留在涨价上，不断推动水污染治理，坚持走科学持续发展之路才是根本。
