中国教育事业中财政支出的影响及作用的有限性

　　1 教育财政支出的内涵

　　教育作为一种准公共产品，外部效益十分显着，客观上需要政府的介入。教育的准公共产品属性意味着其既有私人产品属性，表现为教育可以使受教育者满足更高层次的人生需求，并在物质收益和精神享受上占据优势地位； 同时也具有公共产品属性，表现为教育的外部性特征明显，受教育者在个人获益的同时，还能够提高社会的整体劳动生产力和国民素质，带来社会收益。因此，教育可以通过私人部门提供，并由市场获取教育利益，也需要社会和国家介入和支持。由市场单方面提供的教育，投资主体因为无法获得外在收益，造成教育投资数量相当有限，无法满足社会需求。政府以财政支出的方式介入教育事业，将市场收益和财政拨款有机结合，依据各个层次教育边际社会收益和成本的不同对比关系灵活调整财政支出的数额，帮助教育事业尽可能地适应整个社会的需求。同时，政府介入教育投资使每一个人都能获取基本均等的教育机会，避免因教育机会不均等所造成的贫富差距的代际继承与不平等状况的进一步扩大，实现社会公平。政府教育财政支出的实质就是政府对教育事业的介入。

　　教育产品和服务的准公共产品属性，决定了其可以采取公营和民营两种经营方式，政府直接和间接的介入教育生产都是政府开展教育产业建设，提供教育产品和服务的方式之一，都是正常、合理、可行的。政府直接进行教育生产主要有三种方式： 中央政府直接生产经营、地方政府直接生产经营和地方公共团体经营，具有力度大、收效快的优点。相比之下，我国对政府的间接教育生产不够重视，在改革开放后，尽管已经取得了长足的发展，但与西方国家相比仍然有较大差距。随着社会主义市场经济的不断发展，目前我国政府间接开展教育生产的方式主要有： 立法保护私人进入、授予私人经营权，允许经营者收费、签订合同、财政资助，包括直接投资、减免税收、无偿赠款、低息贷款、财政贴息、价格补贴，以及土地、设备所有权的无偿转让等方式。宏观上看，政府的直接和间接生产相辅相成，不可代替，能够按照教育资源配置的要求，满足人民对教育产品的有效需求。

　　本文主要论述的教育财政支出就包括了政府对教育的直接生产和间接生产中的财政资助部分。

　　2 财政支出在我国教育事业中的影响

　　教育财政的定义为，政府对教育经费以及相关教育资源的管理，包括对其筹措、分配及使用的监督等，教育财政支出作为教育财政的核心组成部分，直接关系到教育事业的进行，对我国教育事业产生了重大的影响，主要体现在以下几个方面：

　　首先，就我国教育总体发展而言，财政支出为我国教育事业发展提供了物质基础，保障了我国总体教育水平的发展和进步。以经济学的角度来说，虽然教育的正外部性十分显着，对社会经济的发展有巨大积极意义，但仍然是一种难以仅凭市场机制就能够达到收回成本并获利的消耗性工程，西方资本主义国家对于教育事业和部门通常也视为公共或准公共事业和部门。美国经济学家雷诺兹指出，教育是一项准公共物品，市场在教育事业中会发生失灵，“社会可能决定给予津贴甚至免费分配”.教育具有极高的外部经济效益，其带来的社会收益远大于私人收益，而私人企业在市场机制下往往不重视长远社会收益，对社会发展不利。因此，要最大程度上发挥教育的社会作用，必须将其视为国家和社会的共同利益体，由代表公共利益的政府利用其职能，调动行政、经济和法律等手段来保障，且随着社会经济的发展，政府对教育的意义将越来越大。我国各级政府通过作为教育行政最为核心手段的财政支出来完成对教育事业的介入，以财政拨款的方式对其进行投资，以国家意志在全国范围内为国民教育事业提供物质保障，对于我国教育的整体发展起到了根本保障性的作用。

　　其次，财政支出对我国教育地区发展不平衡的影响主要表现在合理配置教育经费和教育资源，缩小地区差异上。长期以来，地区教育发展的不平衡都是困扰我国教育事业发展的一个顽疾，教育财政支出对于解决这一问题有一定的积极意义。无限增长的社会需要和相对稀缺的社会资源天生具有无法调和的矛盾，对于我国总体教育需求，能够利用的教育资源相当优先，通过财政支出，能够有效地将社会的人力、物力、财力优化配置并充分利用，对于我国整体和局部教育事业的发展都有重要影响，能够最大限度提高教育的社会作用。财政支出对教育具备宏观调控作用，能够灵活合理地对社会教育资源进行配置主要有两方面的表现，一是各层级教育单位之间的教育资源合理分配，二是教育事业的进一步发展与其基础建设间的教育资源合理分配。目前我国教育事业地区之间存在严重的发展不平衡，部分教育资源远远落后于教育需求，东西部教育的师资力量、硬件设施和教育投入有很大的差异，原因在于地区之间和城乡之间教育资源的分配不均衡，而政府教育财政支出的上述两方面作用可以有效地促进我国教育事业的协调发展，带动地区社会经济进步。我国政府以国情和财政状况作为出发点，综合考虑教育的类别和学校的层级，充分照顾各地区教育发展实情的不同，遵照公平、合理、有效三大原则合理分配教育资源。近年来，我国财政支出逐步向中西部地区倾斜，各级政府及相关部门逐步加强对贫困地区和教育落后地区的扶持力度，有利于促进地区间教育的均衡发展，缩小教育地区差异。

　　最后，财政支出对我国三级教育的影响，主要表现在优化三级教育投资结构，加强对基础教育的重视程度上。就我国目前教育支出在三级教育中的分配情况而言，2004 年我国三级教育人均教育经费比 （ 初 ∶ 中 ∶ 高） 为 1 ∶ 1. 6 ∶10. 0,我国教育财政支出的一个显着特点就是重高等教育而轻初等教育。财政支出能够强化政府在教育财政投入上的主体地位和主导作用，通过国家意志和稳定的教育经费来源，对我国三级教育投资结构进行改良。经过多年以来的发展，虽然由于我国政府经济建设对人才的迫切需要，高等教育财务支出始终保持高位，这种投资流向造成基础、义务教育投入不足，但可以发现，我国政府对初级教育的财政投入已经在逐步扩大，差距正在逐渐减小。

　　3 财政支出在我国教育事业中作用的有限性

　　尽管政府财政支出在我国教育事业中发挥着重要作用，但政府并不总是以直接财政拨款的方式来支持教育事业的发展，财政支出在我国教育事业中的作用也具有一定的有限性，主要表现在以下几点：

　　第一，政府财政支出的效力受到其财力的束缚，有限的财力必然制约财政政策作用的发挥。我国政府的财政支出主要可分为两类： 一类是非生产建设支出，具有很强的刚性，调节空间较小； 一类是生产建设支出，主要作为投资支出，其增减虽然会对社会总需求产生影响，但财政收入占国民收入的比重降低，国家预算内投资占社会投资总额的比重也会降低，因此此类支出主要用于国家重点建设工程，对国计民生影响重大，为保障经济结构的合理性和稳定性，也不应过度调节。在这种情况下，我国社会教育需求大于教育供给时，受到财力限制和出于保护经济结构的目的，不能削减政府预算内投资来增加教育财政支出。

　　第二，财政政策对社会教育总供给和总需求失衡的调节效果并不明显。当社会教育总供给大于总需求时，政府需要采取扩张性财政政策，拉动教育需求，抑制教育供给，扩大政府教育财政支出会对个人消费和社会投资产生挤出效应，当政府的教育财政支出挤出个人消费和社会投资后，拉动教育需求的作用就不明显； 当社会教育总供给大于总需求时，政府需要采取紧缩性财政政策，利用增加税收、发行公债、减少补贴和平衡预算等手段来扩大教育财政支出，增加社会教育供给，但此时不仅会抑制教育需求，也会抑制教育产出，调节效果也相当有限。

　　第三，在社会主义市场经济环境下，政府主要的财政手段在调节社会总供给与社会总需求总量失衡的机制方面受到货币政策的制约。以我国政府常用的财政手段公债为例，社会主义市场经济环境下，公债发行主要由央行进行，虽然发行公债是财政政策的组成部分，但央行控制的公债则是货币政策的组成部分，是调节金融市场的重要手段，如果要利用公债来调节社会总需求，主动权将掌握在央行手中，受限于货币政策的需要。

　　4 结 论

　　随着我国教育规模的不断扩大，就读人数的大幅增加，对于教育经费的需求也随之不断增加。出于维护教育机会平等、确保教育质量稳定、加快高等教育大众化进程等目的，教育经费的提高是无法避免的，而在无限增长的教育需求面前，教育资源总是稀缺的，必然导致教育经费长期紧缺和教育质量必须稳定这一对矛盾。为解决这对矛盾，政府必须扩大教育财政支出，加强教育财政管理，提高教育财政利用率。2014 年我国财政性教育经费为 24488. 22 亿元，占 GDP的 4. 3%,已经达到了世界标准，我国政府财政支出对我国教育事业的整体水平的提升、地区差异的缩小和三级分配的优化有重大积极意义，但同时由于市场经济下政府财政的局限性，在教育事业中发挥的作用也具有一定的有限性。我国政府必须坚持扩大教育财政支出，充分发挥财政的调控作用，推动我国教育事业的进一步发展。

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