构建中缅油气管道国际投资法律保障机制的必要性与意义

　　2008年全球金融危机对我国的经济发展产生深刻影响，在深入实施西部大开发战略新形势下，国家提出把云南建设成中国面向西南开放的重要桥头堡。我国建设通往东南亚和南亚国际大通道就势在必行，能源大通道建设就是题中应有之意。迄今为止，已建成的国际能源进口管道有三条：第一条，中哈原油管道①；第二条，中亚天然气管道②；第三条，中俄原油管道③。2009年我国原油对外依存度首次跨过许多国人心中50%的心理防线。在这一严峻经济背景之下，作为正在构建的西北、东北、西南和海上四大能源安全战略通道之一的中缅油气管道④的建设无疑对我国能源安全具有积极意义。

　　目前，中缅油气管道建设的主要论述是从基础建设、战略安全以及可能产生的巨大的经济效益方面展开，但该管道建设并非一路坦途，其计划早在2004年提出，于2009年底与当时的缅甸军政府签订协议，如今，缅甸政局变化却成了危及该管道的最大不确定性因素；西方某些势力以及缅甸民间亦有不少诋毁和反对声⑤。由此可知，中缅油气管道的建设及其运营情况并不令人鼓舞，这更多的引发我国对该管道的预期利益担忧。究其原因有客观上存在的外在困难与障碍，但法律制度构建和准备不足不能不说是其中的一个重要原因。

　　本文试图通过提出中缅油气管道建设运营中应注意的国际经济法律问题，以引起人们关注中缅油气管道国际投资法律保障机制的建立健全，为中缅油气管道真正发挥应有价值提供法律保障。

　　一、中缅油气管道国际投资法律制度的现状分析
　　
　　在引言中，笔者提到中缅油气管道建设及其预期令人担忧，一个重要原因就是缺乏有效国际投资法律保障机制，虽然有部分国际法律规定⑥但实际作用不尽如人意。截止2009年，中国-东盟自由贸易区的法律体系已基本建成，这些国际法律文件包括《中华人民共和国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议》（简称为《中国与东盟框架协议》）、《中华人民共和国与东南亚国家联盟成员国政府全面经济合作框架协议投资协议》（简称为《中国与东盟投资协议》）⑦等中国与东盟成员国签订的多边协议以及《中华人民共和国和缅甸联邦政府关于鼓励促进和保护投资协定》（简称为《中国和缅甸投资协定》）是中缅之间最直接关于国际投资的双边协定。这些国际性法律文件旨在推进贸易自由化、投资便利化，改善贸易与投资合作的软件环境，描绘出中国与东盟自贸区经济合作的美好图景，并为中缅两国平稳顺利地进行国际经济交流提供了法律保障，但是这些框架协议，大多数规定是笼统性的。

　　建设中缅油气管道这样的跨国大型工程的风险不容忽视。中缅油气管道项目的风险主要来自政治风险：一是战乱风险。中国与大多数东盟国家的国内法并没有对战乱风险保护制度作出明确具体规定，但中国与东盟国家的双边投资协定中对此问题都做了规定。《中国和缅甸投资协定》承认对战争或内乱风险所造成的损失给予赔偿，但并没有进一步可操作的具体赔偿标准予以规定；二是财产征收风险。《中国和缅甸投资协定》对财产征收的情形予以严格限制；三是汇兑限制风险。在中缅投资协定中也明确规定“资本可以自由转移”的原则；四是东道国违约风险。在《中国和缅甸投资协定》第八节、第九节等规定了或协商，或诉讼，或仲裁（包括国内和国外），允许适用1965年《华盛顿公约》。缅甸政府1988年颁布的《缅甸联邦外国投资法》至今仍在使用，其远远滞后于缅甸经济社会发展进程，其主要规定了税收优惠政策，但其没有规定最长投资期限和延长投资期限的条件，对此，投资者需要在投资合同中加以明确约定。同时，其未规定发生争议时法院或仲裁机构的管辖权。

　　进入新世纪以来，中国比较关注和重视发展海洋运输业的发展，对于国际陆地运输（尤其管道运输）不能不说不重视，但至少是重视不够⑧。

　　随着2013年7月中缅油气管道的初步投入使用，中缅之间的国际经济往来将更加密切，由此可知，中缅之间的经济摩擦也将增多，然而，现有的相关国际投资法律制度对中缅油气管道的投资利益发挥的保护作用是远远不够的。

　　二、构建中缅油气管道国际投资法律保障机制的必要性
　　
　　2009年中国与东盟自由贸易区范围内统一的国际投资法律体系的形成，对于中国、东盟乃至世界经济发展均具有重要意义，但《中国与东盟投资协议》实施过程中仍然有不少困难与障碍。

　　这就对我国的国际投资安全构成严重挑战，更是对我国现有国际投资法律制度提出了极大考验。就我国的国际投资保护角度来看，一是国际投资立法缺乏系统性。现行投资立法体系比较杂乱，不完善，我国企业在境外投资利益难以保障；二是职能机关职责不清，各自为政，审批程序繁杂，亟需政府部门转变工作方式；三是尚未建立完善的海外投资保险制度，虽然我国参加了《多边投资担保机构公约》，但该公约的局限性很大，我国现今的对外直接投资只有很小一部分能得到该公约的保护⑩。从东盟国家的国际投资立法情况来看，东盟国家虽然制定了一系列法律法规为外国投资者的合法财产和权益提供必要的法律保护，但其仍有很多不完善和不协调的规定，比如：对外商投资政治风险设定的条件以及风险发生后所采取的措施和争议的解决等不够明确和具体，甚至不合理，其中一些规定已不合时宜或者相互矛盾，已不能适应新形势。在国际法层面来看：一是双边投资协议。

　　《中国和缅甸投资协定》的规定对很多焦点问题规定不清，内容过于陈旧，条款之间冲突、不协调，给双方适用该协议留下不少困难，尤其对于中缅油气管道涉及四国六方的投资保护突显其缺陷；二是多边投资协议。《中国与东盟争端解决机制》试图利用多边协议为中国与东盟国家的双边投资争端提供法律上的解决途径，但在法律实施的过程中却很难发挥应有作用；三是非违约之诉未纳入到该协议中。非违约之诉的解决机制仅仅适用于在申诉方因为被申诉方违反义务，才得以启动该争端解决机制。现实的情况是，从20世纪70年代以来，公然违反国际协议，赤裸裸的、直接的损害外商的财产权的行为已越来越少⑨。当前违反国际协议多是采取间接地、迂回的方式，所以，多边投资保护措施在实施过程中难以真正发挥出保护外国投资者的作用。

　　国际条约是国际法的法律渊源，它对条约成员国具有相应的法律约束力瑏瑡�灐Ｎ夜�在建设中缅油气管道的始终必须遵循和依靠国际法律制度的规范，并且树立国际条约是维护国际关系、促进国际交流、解决国际争端、保障合法权益的一项重要基础工程的思想。

　　三、构建中缅油气管道国际投资法律保障机制的积极意义
　　
　　中缅油气管道国际投资法律保障机制的构建，将促进两国经济更深入往来，为完善国际投资法律体系建设具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　第一，构建中缅油气管道国际投资法律保障机制将为中缅两国搭建一个新的投资合作平台自开始建设中国与东盟自贸区以来，双方在贸易领域取得了有目共睹的成绩，但在投资领域，双方的合作还处于较低的层次瑏瑢�灐Ｓ纱耍�中缅油气管道国际投资法律保障机制构建将中缅两国相互投资经常化提供可靠的国际投资法律制度依据，为维护双方相互投资合法利益提供行之有效的安全保障，为双方投资者创造机遇，实现互利共赢，营造更加稳定、开放的投资环境。

　　第二，构建中缅油气管道国际投资法律保障机制，丰富完善自贸区国际经济法律体系构建中缅油气管道国际投资法律保障机制，不但为中缅油气管道的投资建设运营提供可供执行的法律制度，而且将极大促进双方的投资合作进程，将更加有利于中国与东盟自贸区法律体系的丰富完善。这将为一个符合世界贸易组织规定，集货物、服务贸易以及投资自由化、便利化于一体的拥有19亿人口的新型自由贸易区的建成发挥积极作用。

　　第三，可为其他国际投资法律保障机制提供经验和借鉴中缅油气管道国际投资保障机制逐步完善，定会为其他国际投资保障机制提供经验和借鉴，除此之外，更为重要的是，由中国所倡导的新型国际投资法律保障机制将推动国际投资法律的进步与发展，这是中国作为一个世界大国在大国崛起的过程中应有的作为和贡献。我们有理由相信，在不远的未来，一套带有鲜明时代气息和“中国元素”的新型国际投资法律保障制度必将成为国际投资法律史上的一座里程碑。

　　第四，构建中缅油气管道国际投资法律保障机制给中国的发展带来前所未有的机遇我国的地理现状促使积极发展四大能源战略通道，但是能源战略安全问题从未缓和，我国必须加强能源战略安全的国际法律制度建设，若以构建中缅油气管道法律保障机制为契机，完善中国对外投资法律制度建设，必将为中国带来前所未有的国际投资蓬勃发展前景。

　　四、结束语
　　
　　“最后一公里”困局，对于法治建设尚不发达的中国来讲，是亟需解决的难题。我国经过几十年的法治建设，整个法律体系已基本建成（包括国际法律建设），但事实反复告诫我们：中国不缺少各方面的法律条文，欠缺的是能有效落实条文的保障机制。中缅油气管道的建设和运营需要国际、国内法律的规制，更需要相关国家的协商配和，达成一致，形成统一高效的法律保障机制。这些法律保障机制是建设和运营中缅油气管道的法律依据，只有各相关方认真遵守确定的规则，才可能实现建设中缅油气管道的初衷。在中缅油气管道建成之初，我国应当着重构建中缅油气管道国际投资法律保障机制，努力推动和积极参与相关国家关于中缅油气管道的法制建设，争取早日实现中缅油气管道国际投资法律保障机制的积极作用。这必将极大推进国际投资法律制度的进步与发展，为中国与东盟自贸区的和平与发展做出应有的贡献。
　　
　　参考文献：

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