澳大利亚政府信息管理的整体性治理模式

　　本世纪，面对政府管理的碎片化和公共服务裂解化，西方国家极力推行“整体政府”的治理模式，以提升政府能力和政府绩效，从而满足多方位、多元化的社会公众需求。

　　按照澳大利亚《联合政府报告》的定义，“整体政府是指公共部门通过各种正式或非正式的举措来实行跨部门合作，或是为了解决某些特殊问题而组建联合机构，从而最终实现共同目标”。

　　“整体政府”又称为“网络政府”，是一种以网络技术为支撑的政府形态，倘若缺失信息技术而仅实施行政管理体制的改革，则难以实现政府整合的目标。作为一种新型改革范式，“整体政府”在西方推进中遇到了新的问题，即缺乏信息管理改革，从而难以进行跨部门的合作与资源共享。本文以澳大利亚为例，探讨政府信息管理的整体性治理模式，以期对我国政府与信息资源管理部门起到抛砖引玉的作用。

　　一、澳大利亚整体性政府信息管理的动力分析

　　针对新公共管理改革造成的碎片化、空心化政府问题，澳大利亚力图通过整体性治理实践来构建一个整体政府，以实现“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。

　　过去只对公共行政进行局部改革的做法已不能继续推行，“碎片化”治理会导致行政成本过高、部门之间利益冲突、职能重叠、缺乏沟通等问题，这些问题的根源必须通过整体性治理来得以确定。

　　为此，澳大利亚运用协调与整合的思想，对本国的行政管理机构进行了整合，力求呈现一个横向协作和纵向协作的“伞”形结构。尽管这些改革确实能部分解决部门间的利益冲突、职能重叠与各自为政等问题，但无法突破信息资源共享障碍，也难以实现２０１０年政府工作报告《澳大利亚政府行政改革的蓝图》设定的目标，即建设一个更加开放的政府。从澳大利亚整体性治理实践的各个环节来看，澳大利亚政府治理较多关注行政管理部门的协同与整体运作，而忽视包括信息系统跨部门的政府信息共享与协同工作，显然难以达到整体性治理模式的预期目标，因为整体治理要依赖信息技术来改善政府内部的业务流程。通过审查与实际部门的信息反馈，发现澳大 利亚政 府信息管理 主要存在 如 下问题：

　　（一）政府信息管理体制分散化

　　政府的每一项决定和任何一个活动都需要使用信息；在广大社区，政府信息还被运用于商务规划和日常生活计划之中，从而能够刺激创新和促进经济繁荣；对公众而言，要想评估政府绩效和保证民主监督，政府信息获取是必不可少的。然而，随着公众的信息需求日益多样化和个性化，信息的开发利用出现专业分工化，使得一个完整的信息组织过程被分割为若干环节。这种分散化在一定程度上可以提高信息商品和信息服务供给的效率，但也导致了“碎片化”的制度结构。从信息市场的角度来看，无论是信息供给方或是信息需求方，都需要信息管理，但政府信息资源的分割管理模式却很难响应公众对政府服务的整体需求。只有通过整合分散的信息管理机构，才能对分布在不同信息组织当中的信息资源加以利用，从而以整体方式进行公共服务供给。
　　
　　（二）政府部门的职能管理缺乏协同

　　在当今网络时代，政府职能得到有效发挥的前提是，信息管理与信息技术之间的彼此协同配合，然而两者在政府管理中却界限模糊。不少政府部门对信息管理的认识，仍然停留在对信息通讯技术和电子采购技术的应用。例如，元数据是有利于发现信息与对信息再利用的重要工具，但很多政府部门工作人员却认为这是与政府业务工作不相干的技术问题，不予以重视。另一方面，政府部门也出现重“技术”（硬件）而轻“管理”（软件）的情形，如在对待信息的利用与信息公开上，信息管理者会支持数据的公开与再利用，而信息技术人员则抵制这种应用，认为这会增加信息的不安全性。可见，如何在重视信息管理与技术管理的同时，平衡两者之间的关系，成为发挥职能作用的关键。

　　（三）政府信息行为各行其是

　　所谓信息行为，是指主体为满足生理、心理、社会等方面的信息需求而从事信息实践并产生某种结果的活动。

　　对信息进行广泛而又准确的收集、储存、管理、公开和利用，有利于公民参与政策制定，从而实现善治。这是因为，善治依赖于公民自愿的合作以及对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

　　然而，澳大利亚常常出现公共部门信息行为分裂化，而且很少引入私营机构、公民、行业组织参与到信息政策制定当中，从而导致政策执行力较低。例如，尽管澳大利亚政府信息管理办公室制定了政府信息管理的架构与指导方针，并有权要求各机构去遵守这些标准或规范，但被采纳率很低。同样，国家档案馆制定的记录保存标准、创建记录的标准也遭遇类似问题，其后果直接影响到使用者对记录信息的获取。

　　这会导致各个部门在信息处理方面的权责不清，从而产生业务处理中的各行其是，即每个机构都有多种理由为维持现有信息处理方式进行辩护。更为重要的是，这种“竞争态”的信息活动会导致信息空间主体的原子化。

　　综合以上分析得出，政府欠缺信息治理。信息治理是确立信息管理的总体政策、治理、结构，它对当前与今后的信息管理具有方向性和可控制性。为了实现整体政府的既定目标，政府需要制定更具凝聚力的整体性政府信息管理架构，以全面应对的方式加强对各机构信息管理的协调和指导。基于此，澳大利亚政府采用了整体性治理，对政府信息化进行改革，这既是对组织分化的一种回应，也是建立于顶层支配的一切结构和实践，可有效改善系统内的主体多元、机制多样、权力分散等“碎片化”制度结构，以实现共同目标。

　　二、澳大利亚政府信息管理的整体性治理模式

　　澳大利亚政府通过三个维度对政府信息的管理进行整体性治理，即分别从管理体制、管理职能、公私合作进行整合，以全方位地改造与完善政府信息的管理。

　　（一）建立综合协调的信息管理体制

　　政府信息管理体制是政府为执行信息管理职能而进行的组织安排。整体政府是一个复杂的网络结构，各个政府部门在保持自身独立性的同时，也成为整个网络中一个节点。为了确保这个网络能有序化，澳大利亚构建了一个综合的信息管理体制。

　　１．明确信息管理主体的权责

　　澳大利亚政府信息管理涉及到多个机构，首先确立澳大利亚信息管理主体，不仅可以加深各个机构对于政府信息管理的认识，还可以减少重复和不一致的风险。澳大利亚信息委员会办公室既是政府信息管理的核心统帅部门，也是协调机构。这个机构负责为政府信息资源的收集、储存、管理、使用和公开等方面提供政策性建议和实践性指导，并直接确定其他政府信息管理机构的职责。澳大利亚信息管理办公室焦点在于信息技术，其构建了统一的信息技术采购市场准入机制和供应商管理，从而实施了一种整体性信息技术采购政策。这两个机构是澳大利亚政府信息管理体制中两个重要部门，而其他机构则侧重于协助澳大利亚信息委员会办公室制定信息政策，它们的主要职责与分工，见表１。【表1】

　　由表１可见，通过七大信息管理主体，全面覆盖到政府的信息技术应用、信息的创建与管理、政府信息的保护、再利用以及安全等各个方面，使得整个澳大利亚政府从信息技术应用到信息生命周期的各个环节均受到覆盖。信息管理主体明确的职责分工，使政府信息管理具有一致性、协同性、连续性，从而形成完善的政府信息管理体制。

　　２．建立协调机制

　　“整体政府”公共服务模式注重政策协调。信息政策在政府信息管理中发挥着越来越大的作用，它有利于消除政府部门内部、政府部门之间的利益冲突和矛盾，以促进政府信息资源的整体性开发和利用。为此，近年来，在“整体政府”的改革实践中，澳大利亚相关部门通过发布一系列信息政策报告来指导政府信息管理中的协调性。

　　２００８年９月，澳大利亚政府发布《拼搏的澳大利亚》报告，指出国家信息战略的制定可以实现政府信息流动的最大化，而且澳大利亚信息委员会办公室要制定更具协调性的信息管理方法，促使公众能自由方便地获取政府信息。

　　２００９年３月，澳大利亚发布《信息政策与电子政务》报告，指出澳大利亚信息委员会办公室应作为核心机构来制定可持续信息政策，并且协调各机构在信息管理中的角色。

　　２００９年５月，澳大利亚发布《驱动思想》报告，突出强调了协调性联邦信息管理方法的必要性。

　　２００９年１１月３０日，澳大利亚发布《澳大利亚信息委员会草案的修订备忘录》报告，指出澳大利亚信息委员会办公室职责在于，以一种更加协调方式来推行政府信息政策和管理活动。正是这一系列指导文件的颁布，才得以凸显澳大利亚信息委员会在整个政府信息管理实践中的领导者与协调者角色，以保证信息政策和信息管理的一致性。

　　（二）构建以业务协同为特征的一体化政府信息治理功能

　　治理功能指的是政府所具有的实现目标的功效和能力，分为部门内部功能与部门外部功能。部门内部功能指部门自身所具有的功能，部门外部功能指必须依靠具有某种重叠或联系的部门才能实现的功能。信息管理机构治理功能的整合可以打破各政府信息部门间的分裂化，有利于政府业务部门与政府信息管理部门的合作，按照公众需求与业务需要将信息资源整合为便于查找的有机体，避免信息服务供给的“碎片化”。澳大利亚政府信息治理功能的整合包括了同一部门的不同功能整合和不同部门之间的功能整合：

　　１．信息自由与个人隐私保护的互补。“整体政府”公共服务模式是以信息系统为技术支撑的，而且强调公共服务中各个供给主体持续地进行信息交换和共享，而这一前提都是基于一个安全的信息开放环境下。为此，２００７年１０月，澳大利亚发布选举政策声明《政府信息：信任与完整性的重建》，提出建立整体性政府信息交流中心的建议，力图让其负责处理信息自由改革和隐私侵犯中的各种投诉、监管、建议与报道。

　　２０１０年１１月，随着澳大利亚信息委员会办公室（ＯＡＩＣ）的建立，此项政策的目的已逐渐实现，即由澳大利亚信息委员会办公室的信息专员、信息自由专员、私隐专员分别履行信息自由改革、隐私保护与信息政策咨询等功能。

　　２．构建一站式服务。Ｐｅｒｒｉ６提出“整体政府”政策与管理方式包括十二项重要内容，其中第三条就是联合信息系统。他认为在这个系统中，“一站式服务”成为公共服务供给的主要方式。２００２年１１月，随着《更好的服务，更好的政府》战略的发布，澳大利亚提出了构建一站式服务的目标，旨在将联邦、州、地方三级政府以及企业的相关网上服务进行整合。近年来，为了进一步整合电子服务，澳大利亚信息管理办公室设立了政府２．０工作小组，该部门由澳大利亚信息委员会办公室、财政与行政管理部、公共服务委员会、国家档案馆、国家统计局、宽带、通讯与数字经济部等成员组成，负责加大Ｗｅｂ２．０在政府中的应用。针对业务需要，该机构创建了一系列整体政府网站：ＡｇｅｎｃｙＳｅａｒｃｈ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ；Ａｕｓｔｒａｌｉａ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｇｏｖｓｐａｃｅ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｇｏｖ－ｄｅｘ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｄａｔａ．ｇｏｖ．ａｕ；Ｄｉｒｅｃｔｏｒｙ．ｇｏｖ．ａｕ，这些网站为政府机构之间的协作提供了支持，而且还允许公众通过单一窗口获取电子化公共服务。

　　３．信息技术管理与信息内容管理的整合。与协同政府不同的是，整体政府强调手段以互相加强的方式支持目标。依照这一逻辑，可以将信息技术和信息管理作为实现整体政府的两个手段。信息的产生与运行离不开ＩＴ技术的支持，而信息技术的合理配置又是发挥其效能的关键。

　　为此，澳大利亚推进了信息内容管理与信息技术管理的整合，以实现手段互相增强：（１）政府信息管理办公室关注政府信息技术的利用，而国家档案馆则旨在协助政府机构创建和管理记录，并从机构记录中挑选出值得珍藏部分，其制定了澳大利亚政府文件管理元数据标准。（２）政府信息管理办公室关注的是，如何通过技术标准化来使信息共享成为可能，因而制定了澳大利亚政府技术互用构架、澳大利亚政府架构参照模型、网上发布指南等标准和指导方针，而政府信息委员会办公室侧重于从信息载体来推动信息共享，即关注产生数据与运行数据的硬件与软件的标准化。（３）澳大利亚信息管理办公室在公共服务供给中提供了信息技术的专业性功能领导，并为整体政府制定信息技术工作计划，而国防通讯局则主要负责澳大利亚国家信息安全政策的相关职责，并制定了澳大利亚政府信息安全指南。

　　（三）构建公私信息管理部门的合作机制

　　为了构建一个容纳政府、企业、公民等主体在内的多中心治理体系，澳大利亚不断推进公私合作。具体到信息管理领域，公私信息管理部门的整合指的是公共部门、私营部门和非营利组织之间信息管理的合作，这种整合是针对政府和市场双重失灵的情况而兴起，能够形成良好的公私伙伴关系，从而消除信息服务的“破碎化”。为了推动这一伙伴关系的构建，澳大利亚政府２．０工作组于２００９年１２月２２日发布《参与：接触政府２．０》，强调推进利用Ｗｅｂ　２．０协作工具来形成“负有责任性、回应性、高效率的政府”，这一理念符合整体政府模式的公共性取向。

　　澳大利亚不仅拥有一个良好的协作文化，还开展了公私信息管理机构之间的合作实践。一方面，为了能将外部专业知识引入公共部门，澳大利亚正准备构建一个跨部门组合的信息咨询委员会，其组成不仅包括公共管理人员，还包括那些具有丰富工作经验的非政府机构工作人员。

　　这个机构除了会给信息专员在职能方面提供建设意见外，还在如下方面发挥了良好的作用：革新政府机构中的信息应用；增进政府部门间协调；提高政府透明度；拓宽公众获取政府信息渠道。另一方面，针对２００８年８月所发布的名为《对澳大利亚政府使用信息通讯技术情况的评价》报告的回应，澳大利亚于２００９年成立信息技术治理委员会。该委员会由财政和行政管理部领导，其成员不仅包括总检察院、宽带通讯和数字经济部、国防部、移民与公民事务部、国家档案馆等公共部门的秘书或干事，还包括一些来自私营机构的高级信息技术工作人员。为了固化组织成员之间的合作，该机构明确要求每年须进行四至五次部门会议，而且澳大利亚政府首席信息官必须出席该部门会议。

　　三、对我国政府信息管理的几点借鉴

　　数字时代背景下的社会治理强调信息技术的革新在公共治理中的作用，并将这些改革和进步广泛应用于公共服务中，从而更好地为公民服务。

　　政府行政体制的改革是全球面临的问题，我国目前的大部制改革也是基于提高政府工作效率与更好地服务公民而提出的，同时也是旨在通过整体性治理来消除政府管理的碎片化。但是，相对于政府行政体制改革而言，我国政府信息管理却大大滞后，如何通过信息技术提高公共服务水平，是我国面临的紧迫问题。澳大利亚面向整体政府的政府信息管理改革的经验是值得我们借鉴的。

　　（一）构建综合协调的信息管理结构

　　信息管理的复杂性在于，它具有维持多样性目标的功能，而这些不同目标就是各个政府机构利用信息的意图。

　　在这些线性机构中，信息很少得到交互式流动，而要想形成一个在政府各部门都行之有效的整体性治理模式，则要求这种模式与所有信息组织所使用的信息模型有关。因此，有必要设立诸如澳大利亚政府信息委员会办公室这样的综合协调机构，为其配备单独的办公地点、信息技术平台、人力资源、财务管理制度，从而让其负责为各个信息管理机构进行指导并同其进行协作，而不是主要依赖惩罚手段来促使它们服从政权。

　　（二）平衡信息技术和信息管理

　　从投资收益的角度来看，造成信息技术的关注度要高于信息管理的原因在于，政府对两者是基于这种理解的：

　　信息技术是政府机构进行预算和资源分配的一个重要组成部分，因而需要良好的ＩＴ项目管理来较少成本超支；政府信息管理的投资回报率却不容易量化，因为信息被看作一个短暂的商品，并且信息管理的连续成本都是被嵌入政府内部流程当中。这种理解却忽视了一个事实：对政府之外的社区产生社会效益的是信息系统的设计和部署，而不只是其本身。尽管信息技术是推动一项长期改革计划的有效工具，但它只是实现最终目标的手段，其本身并不是终点。

　　与信息技术相比，信息管理的效益在短期内较难量化，必须得到长期关注。因此，我国有必要分别设立两个机构，让其分别负责技术和管理职能，从而平衡技术与管理的关系，实现功能性互补。

　　（三）促进公私信息管理部门间的合作

　　“整体政府”改革在对新公共管理运动进行批判的同时，也吸收了诸如市场机制、公民参与管理等合理因素。

　　政府信息管理需要引入许多外部专业知识，然而我国政府信息管理机构以政府部门为主，但信息管理中的大量问题不仅与政府相关，还涉及到大量非政府部门。因此，为了推进政府信息管理标准与政策的执行力度，有必要与非政府机构合作，共同就政府信息的相关标准与政策进行讨论与协商。具体而言，政府应利用社会网络和Ｗｅｂ２．０工具来推动政府、社会、非盈利组织、企业之间的互动，并在这些主体之间形成合作关系，如组建公私合作的信息管理机构。这个机构应由一个政府之外的独立负责人进行领导，定期举行会议，以整体方式解决本组成员所考虑的问题。

　　（四）构建一个整体性政府信息管理框架

　　“整体政府”的精神实质是通过“整合”和“协调”来将各个公共管理主体连接在一个整体架构中，能为公民提供更无缝的公共服务。因此，作为一种重要的公共服务，公共信息服务的供也必须基于一个整体性的信息管理架构。

　　一方面，各个政府机构应设立一名诸如首席信息官的高级信息执行官，让其对内负责本机构的信息管理实践，如确保机构信息完整；依照《政府信息公开条例》制定工作计划等等；对外则负责部门间联系和交流。另一方面，各个政府机构可以构建一个信息资源管理框架，该框架应包括：建立包括本机构主要信息资源的源文件和登记表；确立信息资源的管理人员并明确职责；利用合适的元数据来恰当描述信息资源；记载已知数据的质量状况。这个框架不仅能确保在信息全生命周期中对信息进行有效的管理，还有利于减少各个机构之间的管理壁垒。