跨越城镇化陷阱的有效路径探索

　　城镇化是我国经济社会发展转型的重大事件，20世纪 90 年代末以来，我国城镇化进程明显加快，城镇化 率 从 1999 年 的 30. 89%,提 升 到 2013 年 的53. 37% ,年均增长约 1. 5% .城镇化给我国经济社会带来广泛而深远的影响，一方面，城镇化创造出巨大人口红利和土地红利，有力地支持了工业化和农业现代化的发展。另一方面，城镇化加大城乡社会摩擦成本，引发多种社会矛盾和冲突，构成经济社会的风险 “陷阱”.城镇化 “陷阱”是我国工业化和现代化进程中绕不开的一道坎，它表明我国城镇化的特殊性和艰巨性。本文将从经济社会学的视角，结合我们对上海市杨浦区大桥社区外来人口的调研数据以及国内学者有关农民工和城镇化的研究数据，分析我国城镇化的社会摩擦成本和社会融合障碍，探索跨越城镇化陷阱的有效路径。

　　一、城镇化 “陷阱”,一个必须正视的经济社会问题

　　（ 一） 城镇化的经济社会学内涵

　　城镇化是伴随工业化而出现的农业人口向城镇转移的过程，它涉及人口聚集、产业转移、生活方式转变等多重内涵[1].城镇化首先表现为农业人口向城镇集聚，这是由工业化推动的农业人口向非农产业转移的自然结果。这一过程必然涉及诸多经济问题，如农村土地流转，城市产业支撑和转移人口就业，消费结构和产业结构转换，经济增长方式转型等。从另一个角度看，城镇化意味着众多农业人口从传统农业社会走向现代工业社会，它构成社会变迁的重要内容。因此，城镇化又面临许多社会问题，如农业转移人口的社会融合，教育、医疗等公共资源的再分配，社会阶层的分化和社会结构的变迁以及社会治理模式转换等。城镇化具有明显的经济和社会双重属性，彻底的城镇化绝不仅仅只在经济层面体现，更应当体现在社会层面，没有社会和文化方面的成长与变迁不是完全的城镇化。[2]

　　如若离开各种社会因素的作用条件，仅从经济层面去关注城镇化，势必难以科学把握城镇化的演变规律，难以全面算计城镇化的成本和风险，难以找准新型城镇化的有效路径。因此，在经济和社会多层面关注城镇化，研究城镇化的社会成本和代价，防范城镇化的社会风险与危机，是推进新型城镇化所应有之科学态度。

　　（ 二） 我国城镇化的历史与现实困境

　　城镇化是一种世界性的经济社会现象，其进程具有许多共性。从国际经验看，很多国家在城镇化（ 或城市化） 过程中，都出现过农民贫困、农村没落、城市贫富严重对立甚至出现大量贫民窟等现象。

　　就我国情况而言，城镇化还受制于由国情所决定的诸多因素的制约，呈现出自身特殊性。首先，中国是一个人口大国，20 世纪 70 年代末我国总人口的 80% 为农业人口，城镇化中需转移人口数以亿计，这在世界范围内极为罕见。其次，20 世纪 50 到 70 年代，在我们大力推进工业化的同时，采取了 “逆城镇化”的做法，将工业化与城镇化人为分割开，限制了农业人口的转移和城市发展，我们走了一段没有城镇化相呼应的孤立工业化之路，并且，这样的工业化形成一定的路径依赖。第三，我国长期存在城乡二元分割的户籍制度，这一制度成为农业人口转移的最大障碍。

　　户籍制度是计划经济年代形成的人口管理制度。它的存在具有一定的历史合理性，然时至今日，户籍制度的弊端日渐显露。虽然，我们已经启动户籍制度改革的步伐，但这一实施了几十年的制度安排完全退出还有待时日。户籍制度及其惯性作用将在一个相当长的时间里影响我国城镇化进程。第四，我国工业化吸纳农业转移人口的贡献率已出现明显拐点。改革开放以来，我们逐步推进城镇化，越来越多的农业人口以农民工的身份进城务工，创造了巨大人口红利。然而，随着工业化的深入，经济发展方式转型要求日益紧迫，技术对劳动的替代，智能劳动对体力劳动的替代已经成为大势所趋，日益集约的工业化与依然粗放的城镇化形成巨大反差。

　　长期以来，我国城镇化在理论上缺少战略性审视，在实践上缺少制度性建构，重土地城镇化，轻人的城镇化； 重农村剩余劳动力的释放利用，轻农业人口转移与社会融合。这样的城镇化，在创造了巨大的人口和土地红利的同时，也产生不少隐患。这其中，最大隐患就在于农民工的社会融合障碍。农民工的社会融合是指农民工作为一个社会群体，融入主流社会关系网当中，能够获取正常的经济、政治、公共服务等资源的动态过程或状态。[3]

　　农民工的社会融合障碍意味着在农民工与城市居民之间存在着较大的社会距离，这种社会距离既包括各种客观存在的物质差距和空间距离，也包括心理距离---在价值观、生活方式、社会心理等方面的排斥与歧视。城镇化的核心是人的城镇化，也即农业转移人口的市民化。城镇化的过程，就是农民身份转变的过程，就是农民在生活方式，行为习惯，社会心理等方面逐步向市民靠拢的过程，这一过程是否顺利，将决定城镇化的质量和可持续性。“生活在城市，却没有市民的待遇，没有市民的生活方式和对城市的归属感，物理空间的转移并不代表心理空间的转换，缺乏后者的城镇化最多是表面的城镇化，半城镇化。”[4]

　　（ 三） 城镇化 “陷阱”---一个基于我国城镇化实际进程的假设

　　我们把城镇化 “陷阱”定义为： 在城镇化进程中，存在着农业转移人口社会融合的严重障碍，由此而生成多重经济社会风险与危机。城镇化 “陷阱”所带来的经济社会问题主要表现在以下几方面。

　　第一，城市社会 “二元”化。城乡 “二元”结构是我国城镇化的重要推力，城乡收入和消费的巨大差距是农民进城的主要诱因。然而，如果农业转移人口不能真正融入城市社会，原先城乡二元社会结构势必转化为城市二元社会结构。城乡 “二元”结构向城市延伸，“二元”社会所固有的顽疾自然就在城市蔓延。城市社会 “二元”结构，是我国城镇化进程中出现的突出问题，如若应对不力，会引发诸多社会风险。风险之一，贫富对立加深。城市社会 “二元”结构，将加剧城市贫困人口的聚集效应。农业转移人口与城市低收入群体在一定的作用条件下，有可能结成弱势群体同盟，这两类人群在就业方面存在一定的竞争关系，大桥社区调研数据显示，在低端劳动市场（ 如餐饮服务员、保安、护理、卖场销售员等） ,来沪人口的进入，确实会产生明显的挤出效应。但在消费和生活等许多方面，两者存在互补性，本地居民为来沪人口提供低廉的居住条件，来沪人口为本地居民提供廉价的商品和服务，在本地居民和来沪人口混居地，马路经济超常发达，群租现象难以根治，都是有对应的需求力量支撑的。这种情况进一步演变，出现类似贫民窟的贫困群体集聚地就不可避免。风险之二，文化冲突加剧。在农业人口向城镇转移过程中，文化 “裂缝”将在较长时间内留存。“二元”社会结构则可能加剧文化对立，使农民工的文化融合更为艰难。农民工与主流社会的疏远，说到底是文化隔阂，如果这种文化隔阂不能消解，文化冲突便难以避免。

　　风险之三，利益失衡加重。“二元”社会结构导致利益的二元分化，除了收入和财富严重分化外，社会公共资源的分配也面临公平理念与现实困境的严峻挑战。大桥社区问卷调查数据显示，外来人口对医疗服务、养老服务、幼托服务、帮困救助、计划生育、就业服务、市民教育等指标的满意度普遍低于本地居民。我国城镇化并未完全实现社会的帕累托改进，相反，它可能导致城市弱势居民的福利损失，外来农民工挤去了部分本地居民的就业机会，拉低了低端劳动的市场价格，稀释了公共服务和福利。对部分城市居民而言，城镇化带给他们的不全是正收益。风险之四，治理难度加大。社会二元对立，使得社会治理的投入产出更加失衡。“二元”社会，难以形成社会治理共识，难以实施涉及多方利益关系的政策举措，难以平衡公共资源的分配。在社会治理成本不断攀升的同时，治理效果却不尽如人意。人是社会性的存在，如果一个人受到重要社会关系的排斥，其负面情绪和行为就会增多。城市中的外来人口集聚地，往往成为计划生育的死角，成为脏乱差和治安案件高发地。据大桥社区警署提供的数据，近些年大桥社区 80% 的违法案件与来沪人口有关。

　　第二，农民工群体边缘化。在城市社会网络中，农民工的边缘性特征非常明显。在我国，农民工是个特殊群体，他们脱离于农村，又无法真正融入城市，是一个亦工亦农又非工非农群体。处于社会边缘地位的农民工，无法平等参与城市各类社会事务，无法平等享受公共资源和公共服务，无法正常表达自身的利益诉求。最重要的是，农民工的边缘化，无法实现身份认同，即城市社会拒绝认同农民工的市民身份，农民工也无法认同这个社会。在城镇化初始阶段，农民工与本地居民处于相对隔离状态，本地居民普遍排斥、疏远农民工。随着城镇化的深入发展，出现农民工选择性社会融入现象，即农民工与本地低收入群体一定程度的融合，也部分参与社区事务。然而，这种选择性社会融合并不能从根本上改变农民工边缘地位。由于农民工的经济资本、社会资本和人力资本普遍不足，加上长期形成的对外来人口的社会性歧视，农民工边缘化的命运在短期内无法根本扭转。事实上，农民工在城市普遍遭遇社会性歧视，“二元经济结构下的城市福利制度对进城务工人员是排斥的，就业指导、医疗、教育、安居等公共服务远未真正惠及农民工。”[5]长期处于边缘地带、不能为主流社会认同的农民工，自然缺少对社会共同体的归属感，继而会产生被剥夺感。那些聚居在一起的相对不快乐、相对不信任的农民工，一旦发生某种触发机制，就极易在相互影响中形成群体性事件，对城市的公共安全和社会稳定构成极大威胁。

　　第三，人口转移泡沫化、短期化。农民工在城市安身立业困难重重，相当一部分农民工象候鸟一样在城乡间不断迁徙、流动，他们不能确定是留下还是回故乡。农民工新生代对自己的未来也同样充满迷惑，他们迷恋现代城市生活，但面对社会融入的种种障碍又显得无可奈何。一旦遭遇经济危机，许多农民工只能选择回原籍谋生。2012 年我国名义城镇化率已超过 52%,但国家统计局第六次人口普查数据显示当年户籍城镇化率却只有 27. 7%,近 25 个百分点对应着 3 亿多人口，其中绝大部分为农民工及其家属。城镇化中农民工的短期行为，徒增巨大经济成本和社会摩擦成本，仅每年春运这一项就造成无法估量的经济和社会成本。

　　如果不能有效解决农民工的社会融合问题，城镇化的动力将会枯竭。与早先进城务工的农民工有所不同的是，当下的农民工除经济利益外更加关注各种社会权益。在大桥社区来沪人员的访谈中，我们得到一个有价值的信息，许多来沪人员的来沪动机已经不是获取比较经济利益，而是分享上海的优质教育资源。农民工的社会融合度将决定未来城镇化进程，如果农民工长久不能获得城市居民身份并享有与城市居民同样的待遇和权利，农民工在城市发展的预期将越来越不乐观，城镇化进程将会受阻。

　　二、农业转移人口社会融合困境的经济社会根源

　　（ 一） 二元户籍制度及其附带的二元社会保障、社会福利制度是农民工 “社会融合”的制度障碍我国户籍制度不是单纯用于人口统计和公民民事权利证明的一般制度安排，在计划经济年代，户籍制度是一种刚性人口管理制度，其最大功能是限制人口迁移。长期以来，二元户籍制度导致城乡分割与对立，城乡差距不断拉大，城乡社会的特质差异也越发明显。不同社会形塑了不同社会群体，城里人和乡下人这两种不同身份的群体，在人格、价值观、生活习惯和行为方式等方面，都存在明显差异。如今，户籍制度限制人口迁移的功能在退化，社会分层的功能却依然存在。城乡分割的户籍制度，已不能阻挡农民进城的步伐，但它仍会影响农民工市民化进程。一方面，户籍制度及其衍生的各种权利，人为制造了农民工与城市居民的差距。户籍制度严重限制了农民在城镇化过程中的参与权、发展权和成果分享权，受户籍限制，农民工不能像本地居民那样平等享有社会保障、医疗、住房 （ 经济适用房和廉租房） 、就业、子女教育、政治参与等权利，农民工与本地居民权利上的差别，形成社会距离的物质内容； 另一方面，户籍制度造就了农民工与城市社会的心理隔阂。户籍是市民身份的标志，缺少户籍身份的认证，就意味着农民工的市民身份难以认同，农民工便会选择疏远这个社会，在心理上排斥这个社会。许涛 （ 2012） 通过实证分析，发现 “心理距离对公民同外来人口之间的社会距离有着非常重要的作用，其影响作用超过了其他变量的作用。”

　　我国已经启动户籍制度的改革，但改革不是简单的取消。我国大中城市普遍面临人口数量过多的压力，人口的数量控制和结构优化成为大中城市社会建设的重要目标。如何控制人口数量、优化人口结构，尽管各地做法不尽相同，但大多采用提高进入门槛、增加社会融入成本的办法，以化解城市人口压力。这些都对农民工的社会融合带来不利影响，尤其对学历层次较低的农民工群体影响更甚。

　　（ 二） 乡村文化与城市文化的巨大反差是农民工“社会融合”的文化障碍

　　心理距离是农民工与城市居民 “社会距离”的重要表现形式，而心理距离的产生则根源于文化“裂缝”.相对本地居民而言，农民工在价值取向、行为规范、生活态度以及受教育程度等方面表现出明显的群体 “差异性”,这是文化层面的差异，是乡村文化与城市文化的反差对城镇化的影响。“市民和农民工不同的社会化过程，造成了二者的文化分化。市民的社会化过程本身就是现代化的过程，社会化的结果就是现代性和城市性的获得。现代性和城市性的匮乏是农民工实现市民化和与市民成功融合的重要影响因素，也是歧视产生的重要前提。”

　　乡村文化形塑了农民工的人格，使之表现出与城市居民截然不同的异质性，只要人与人之间存在异质性，那么群分效应就会产生。在大桥社区访谈中，我们发现本地居民对来沪人口存在较多负面评价，主要集中于生活习惯、行为方式和处事态度等方面。而农民工对当地居民在人格尊重等方面颇多怨言，对城市文明 （ 大到规则、制度文明，小到如厕文明） 也难以适从。农民工与城市居民之间存在隔阂与偏见，这与国人等级观念强烈，人文精神缺失不无关系，而更为重要的是，当下的制度环境和文化生态对于农民工和城市居民在文化层面上的融合并未出现积极的改变。

　　（ 三） “三种资本”匮乏是农民工 “社会融合”的主观障碍

　　农民工的社会融合困境也有其主观原因，这就是农民工的经济资本、社会资本和人力资本普遍匮乏。三种资本的不足严重影响到他们融入城市社会的能力和自信。

　　首先，农民工经济资本普遍短缺，无力在城市购置住房和其他生活设施，在物质生活方面必然拉大与城市主流社会的距离。农民工大都来自相对贫困的农村地区，经济资本积累本来就极其有限，进城后，一般从事低收入工作，是典型低收入群体，短时间也难以积累经济资本。在大桥社区调研中我们发现，这里的外来务工者多为低收入群体，月收入 3000 元以下超过 80%.他们大多在二级旧里和棚户简屋旧区租房生活，生活环境极其恶劣、生活条件相当艰苦，这样的农民工群体脱不开被社会边缘化的命运。

　　其次，农民工社会资本存在较大局限。我们把社会资本理解为 “个人通过自己所拥有的网络关系及更广阔的社会结构来获取稀有资源的能力。”[8]“当社会网络被人们加以工具性的利用时就成为社会资本。”[9]因此，社会网络的规模以及利用社会网络的能力是社会资本的决定性因素。社会资本影响着农民工的行为逻辑，决定着农民工的工作生活圈，制约着农民工的社会参与和交往。农民工进城，最初依靠的是乡村社会网络和人际关系，大多数农民进城务工都离不开亲戚老乡的关照、帮助。大桥社区的调查数据也揭示这样的规律，即来自同一地区的农民工，所从事的工作具有高度的相似性，这种情况只能用社会网络效应加以解释。然而，农民工在乡村积累起来的原始社会资本并不能给农民工进城后的社会融入带来帮助，相反，原始社会资本越充足，农民工就越难跳出由老乡结成的小圈子，社区参与的障碍更大。农民进城后脱离了农村熟人社会，进入开放、陌生、相对有隔阂的城市，面对工作环境、人际关系、生活习惯的巨大变化，会产生社会融入的巨大困惑。农民工要获得城市社会的认同，必须重建社会资本，“农民工重建社会资本的过程实际上是农民工再社会化的过程”, “并在这个过程中重建自己的城市公民身份。

　　而公民身份需要获得三个方面的权利： 在城市拥有自己的财产和订立有效契约的权利； 作为城市社区的成员行使政治权利的权利； 享有城市经济福利与安全和社会文明生活的权利。这是一个艰难而复杂的长期过程。”[10]

　　再次，农民工人力资本存量不足。“人力资本是个人具备的才干、知识、技能和资历。”[11]由于教育资源在城乡的配置严重失衡，农民工受教育程度普遍较低，进城后又缺乏系统的职业培训。大桥社区外来人口的文化程度普遍较低，初中及以下程度的占60% 以上，受自身素质的制约，他们就业层次普遍较低，以餐饮酒店服务业、其他低端服务业以及个体工商业为主，超过外来就业人口的 60%.农民工受教育程度对他们的社会融合的关联是明确的，任远、乔楠等学者 （ 2010） 对绍兴市人口流动的研究得出“教育程度影响流动人口对城市的长期期望，也决定了流动人口在城市的地位和与城市的互动”[12]的结论。沈映春等学者 （ 2013） 对北京市农民工市民化情况的调查数据，提示文化水平与农民工市民化水平存在正相关关系，文化水平是对农民工市民化影响程度最高的因素之一。[13]

　　另外，农民工受教育程度也会对农民工社会资本的重建产生一定的影响，王桂新、武俊奎 （ 2011） 对上海外来农民工和本地居民的抽样数据分析，得出如下结论，“对农民工来说，受教育水平越低交友意愿也越低，相反受教育水平越高交友意愿也越高。这是因为受教育水平较高的农民工，与城市居民的社会融合比较容易，心理认同感也比较接近。”[14]农民工个人素质低下产生了城镇化的人口“素质裂痕”.这种素质裂痕，不仅使得农民工不能适应产业升级和经济转型，而且对社会融入也产生极其不利的负面影响。

　　三、跨越城镇化 “陷阱”的路径选择

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从城乡一体化发展的高度，对我国城镇化作出战略性安排，要求 “坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”.以人为核心的城镇化，意在强调人的城镇化，强调农业转移人口的市民化。农业转移人口市民化是个系统工程，单纯的经济手段或社会政策都难以奏效。因此，采取综合治理的方式，在经济、社会和文化多层面推进农民工的社会融合，是跨越城镇化 “陷阱”的科学路径。

　　（ 一） 推动农民工的社区参与和文化融合，培育农民工新型社会资本

　　“农民工进入城市后，必须理解和认识城市社会的生活方式、生活风格、行为模式、交往规则等等。”[15]农民工只有更多地利用城市新生社会网络资源，才更有可能产生城市认同。农民工获取城市社会网络资源的最有效途径就是积极而规范的社区参与。

　　基层政府和社会组织应该为农民工的社区参与提供帮助，为农民工的社会交往搭建平台。作为群众自治组织的居委会，在推动农民工与本地居民的交往、帮助农民工熟悉城市规则、了解城市文化等方面有着得天独厚的优势。允许并鼓励农民工参与居委会的各项事务，是加快农民工社会融合的有效途径。

　　（ 二） 加强农村基础教育和城市职业教育，实现教育的城乡一体化

　　“教育对社会融合的影响最为明显，受教育程度越高，在流入地的融合程度越高。”[16]教育公平是最大的社会公平，也是加快农民工社会融合的重要前提。在市场经济条件下推进城镇化，必须为农民工参与市场竞争提供相对公平的环境和条件。接受良好的、现代化的教育，是农民工利用市场机制，参与市场竞争，积累社会资本和人力资本的必要前提，也是消弭文化隔阂，促进社会融合的重要保障。一方面，加强农村基础教育，对农村传统教育模式进行现代化改造，逐步实现城乡一体化教育； 另一方面，完善农民工的职业培训体系，实行全免费的职业教育，并使之常态化、普及化、终身化。

　　（ 三） 扫除社会融合的制度性障碍，逐步推进公共服务均等化

　　首先，建立农民工最低生活保障制度。最低生活保障是我国宪法规定的每个公民享有的权利，应该尽快建立农民工与城市低保的对接机制。其次，采取以增量促公平的方式，逐步提高农民工的保障和福利水平。农民工为城市建设和发展作出贡献，理应平等享有公共资源。但在公共资源有限的情况下，农民工平等享有公共资源，一方面会稀释本地居民的福利水平，难免会引发本地居民的不满，严重时可能导致社会冲突。另一方面则可能引发福利移民，我国区域经济社会发展差距较大，如果一蹴而就地依据本地居民的水平来确定外来人口福利待遇的分配，那么比较利益的存在，必然诱使外来人口的过量涌入，就大中城市而言，这是不可承受之重。缩小本地居民与农民工的福利待遇差距的路径无非两条： 一是改变福利存量的分配格局，以减少本地居民福利含金量的方法增加农民工的福利； 二是在做大福利蛋糕的前提下逐步提高农民工福利水平。前一种做法必然会引起本地居民的反对，不具有操作性。后一种则以增量促公平的方式，在本地居民的福利至少不变坏的前提下，使外来人口的境况逐步得到改善。在促进农民工社会融合的同时，也避免了剧烈的利益冲突。从制度设计和可操作性角度看， “渐进式”是理想和可行的决策模式。再次，消除歧视性就业政策，规范农民工劳动市场，在经济转型中不断提升农民工的就业竞争力。

　　（ 四） 创新社会治理，将农民工的社会融合目标有机植入社会治理之中

　　作为特殊群体，农民工的分散性、流动性和隐蔽性以及农民工与本地居民的相互隔离、互不认同等现象均给社会治理带来新的挑战，以往那种针对农民工防范式、规制式的管理模式，与农民工市民化的价值诉求很不合拍。必须进行社会治理创新，形成有利于农民工社会融合和政治参与的治理模式。首先，尊重农民工政治参与的诉求。农民工也是社会治理主体，社会多元治理离不开农民工的有序参与。农民工的政治参与，有利于农民工的社会资本重建，有利于农民工表达合理正当诉求，也有利于提高政府社会管理的效能。其次，把农民工社会融合作为社会治理的重要内容，通过政府的适度干预，推进农民工逐步市民化。“政府导向型的干预能够在很大程度上加速或者实现融合的过程，包括直接的制度上的接纳、公共服务特别是社会保障的供给，也包括政府通过促进教育的支持、促进居住社区的社会支持、提供组织化的方式强化社会资本等。”[17]当然，政府干预必须适度，试图通过运动式的方式推进农民工社会融合都会得不偿失。

　　参考文献：

　　[1]中国人口与发展研究中心课题组。 中国人口城镇化战略研究[J]. 人口研究，2012,（ 3） .

　　[2][4]罗能勤，杨建科。 城镇化进程中社会建设与政府权力界定[J]. 西安交通大学学报（ 社会科学版） ,2013,（ 6） .

　　[3]王桂新，罗恩立。 上海市外来农民工社会融合现状调查研究[J]. 华东理工大学学报（ 社会科学版） ,2007,（ 3） .

　　[5]唐祥来。 “四化同步”背景下的农业劳动力替代转移[J]. 现代经济探讨，2013,（ 7） .

　　[6]许涛。 我国公民与外来人口社会距离的实证研究[J]. 人口学刊，2012,（ 4） .

　　[7]卢国显。 农民工： 社会距离与制度分析[M].社会科学文献出版社，2010.