军事法论文
摘 要： 俄罗斯联邦通过“学说”的形式,从海洋和军事两大维度对其海上安全的定义、结构、范围和主要保障力量进行了说明与界定。此举强调了海上安全背后所兼具的国家利益与国家安全,其范围涉及俄联邦的内海、领海、专属经济区和大陆架以及沿海国家管辖范围以外的海域。同时,俄联邦也借助“学说”作为其国内法渊源的地位优势和理论基础,构建起了具有军地协同性,高度重视“北极-北方海航道”海上安全,且涵盖海洋法与军事法的海上安全法律体系。该体系的建立标志着俄联邦的海权主张已同其海洋安全秩序的规范性要求相统一。本文以俄联邦海上安全法律体系的构成、特征为线索,结合俄联邦海上安全局势与行政管理制度方面的实际状况,对其海上安全法律体系的发展趋向进行了如下预判:一是法定权责划分将更加明确;二是将不断强化俄属黑海海域的法律管辖力度;三是将进一步夯实中俄海上安全合作的法律保障基础。
关键词： 俄罗斯联邦; 联邦学说; 海上安全; 法律体系;
Abstract： The Russian Federation, in the form of doctrine, explains and defines the definition, structure, scope, and main support forces of maritime security from dimensions of maritime and military. The national interests and security reflected by maritime security are emphasized, which involves the inland sea, territorial sea, exclusive economic zone, continental shelf of the Russian Federation, and sea areas beyond the jurisdiction of coastal states. Meanwhile, with the form of doctrine, it also serves as the legal foundation of domestic laws, establishing the maritime safety legal framework covering both maritime laws and military laws, which coordinates the civil and the military, and attaches much significance to the maritime security of the “Arctic-Northern Sea Route”. The establishment of the legal framework marks the unity of the Russian Federation's claims on maritime power and the normative requirements of the maritime security order. The article elaborates on the composition and characteristics of the maritime safety legal framework of the Russian Federation, combines the maritime security situation and practices of political administration institutions in the Russian Federation, and proposes that the maritime safety legal framework would develop in the following trends: 1) The statutory powers and responsibilities will be more clearly defined; 2) The legal jurisdiction of the Russian Black Sea waters will be reinforced; 3) Foundation of legal protection for China-Russia maritime security cooperation will be further strengthened.
Keyword： the Russian Federation; doctrine; maritime safety; legal framework;
作为陆海复合型国家,俄罗斯自彼得一世继位起,就在开拓陆上疆界的同时,迈开了竞逐海洋控制权与利益的步伐,并于叶卡捷琳娜大帝时期达到巅峰状态1。从1704年“北方战争”获胜,取得波罗的海制海权至今,成为陆海双强就一直是俄罗斯的国家梦想。但兼顾陆权和海权既是诱惑,也充满风险与挑战。如何在陆上安全与海上安全之间进行优先安排,如何在陆军和海军之间合理地分配力量和资源几乎是无解,也无经验可循。2 苏联解体后,步入联邦时代的俄罗斯陆续发布了一系列针对或关于海上安全的学说、条例及草案,逐步改变国家安全战略中长期占据核心地位的“重陆轻海”意识与政策。3在此基础上,俄联邦政府陆续颁布了一系列涉及海上安全的法律法规,并通过对这些法律法规进行后续修订与完善,逐渐形成了以海洋法和军事法为核心的保障俄联邦海上安全的法律体系。4本文将在明确俄罗斯联邦海上安全概念、结构和旨趣的基础上,重点分析其法律体系的具体内容与特点,并以此为背景对其未来的发展趋向进行预判和展望。
一、俄联邦学说中的“海上安全”
早在苏联时期,时任海军总司令(1956—1986)谢·格·戈尔什科夫(C.Г.Горшков)就在其着作《国家海上威力》中就海上安全问题提出了“国家海上威力理论”。他认为苏联(俄罗斯)海上安全的本质是从海上维护和拓展国家利益,因而所谓的“国家海上威力”即指代用于保障国家海上安全的各类手段和能力。5这当中,应以建设强大的远洋型均衡海军为核心,以注重多元化国家海上威力的发展为准则,以完善理论、政策、法律规范体系为应变、治理机制。6苏联解体后,俄罗斯联邦时代的法学家马尔克·恩京(Марк.Энтин)和海军军事学家伊·马·卡皮塔涅茨(И.М.Капитанец)分别在其着述《联邦海上安全法治研究》和《第六代战争中的海军》中将现阶段俄罗斯联邦的海上安全结构细化为传统海上安全7和军事安全。同时,二人认为“俄联邦海上安全问题兼具复杂性和多样性,故其保障手段和形式也多元化,但法律保障必须是基础”。8综上,从苏联时期至俄联邦时期,俄罗斯海上安全的外在、显性保障始终以军事力量及综合国力为依托,同时相应的内在、隐性保障是由以法治为基础的多元体系所构成。
值得注意的是,能够将上述理论和实体法进行联结的重要桥梁是“学说”(Доктрина/Doctrine)。在俄罗斯联邦,学说具有重要的政治地位,既是一定时期内特定领域主要学者的理论博弈结果总结,也是其五大法律渊源之一(另外四个为法规性法律文件、标准条约、司法判例和惯例),能够对相关法律的起草和修订产生影响。9现阶段俄联邦的“海上安全”概念、目标等具体内容都来源于其国家学说序列中的海洋学说和军事学说,因此二者可被视为连接其海上安全理论与海上安全立法的中间环节。
1.1、 俄联邦海洋学说中的海上安全
首先,新旧两版《俄联邦海洋学说》“是决定俄罗斯联邦在海上进行相关活动所需遵循的权威性指导文件,对俄罗斯联邦海上安全的概念、总体目标和保障力量均作出了明确界定。”10所谓“海上安全”,即“俄罗斯联邦各类海上活动及其利益安全,包括传统海上安全和军事安全。”11这里所说的“海上活动”,具体指代“俄罗斯联邦为了稳定发展和保障国家海上安全而在研究、开发和利用海洋方面所从事的各类合法活动。”12此外,《俄联邦海洋学说》还将海上活动视为海上安全产生的前提,并重点强调了其必须是合法行为。这一阐释表明海上安全的存在与实现亦须兼备规范性与合法性,也是其海洋学说同海洋法之间存在内部逻辑关联的实然表现之一。
其次,俄罗斯从2012年底修订的《世界大洋联邦规划学说》到2015年5月颁布的《2030年前俄联邦海洋学说》,都将海上安全的总体目标表述为:“要充分确保俄罗斯联邦的海上运输、海岸线、专属经济区和大陆架的基本安全需求,以及在大西洋、太平洋、黑海、北极海域等处的战略安全。”13同时,俄联邦也一再强调“海上潜力”(Mорской-Потенциал)是维护其海上安全的核心力量。所谓“海上潜力”即指“俄罗斯联邦海上运输系统、海军、捕捞船队、科研船队、俄罗斯联邦国防部的深海力量和装备、联邦安全局和边防局的力量与装备等”。14鉴于此,《俄联邦海洋学说》中的“海上安全”又可被进一步理解为“以俄罗斯联邦国家利益为基础和前提,在其内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及公海海域内保证、保持、保障各项涉海活动、事务的安全性与可持续发展。”15
1.2 、俄联邦军事学说中的海上安全
诚如苏联渔业部副部长维亚切斯拉夫·兹兰诺夫(Вячеслав Зланов)在其着作《如何维护俄罗斯国家的海上权益》中所言:“从古至今,唯有俄罗斯的军事稳定方能保障其海洋权益。同时,也唯有俄罗斯的军事优势长期存在,才能确保其海上安全的实现。”16自普京于2000年上台以来,在其“新欧亚主义”执政理念的影响下,兼顾东西向战略、强化陆海统筹发展已成为俄联邦军事学说的核心趋向。而随着俄联邦海军振兴计划的实施以及重返亚太与世界大洋战略的逐步推进,海上安全也日渐成为其军事学说的核心焦点。
2000年版《俄联邦2010年前海上军事活动学说》目标序列中强调,要“重塑俄罗斯联邦的世界海洋强国地位”,且“要以俄罗斯联邦的海上军事力量为主导,保护国家领土免于遭受来自海上的武装侵略,从而维护海上边界与主权的完整性和安全性。”17此外,同年颁布的《俄联邦海军学说》也要求俄联邦政府应“拥有足够的海上军事力量和海上潜力,在需要武力支持国家进行海上活动的情况下,能够有效使用这种力量与潜力,彻底消除来自海上的各类威胁,以保证俄罗斯联邦的国家安全及国界、领土、海权不受侵犯”。18
从总体上来看,《俄联邦2010年前海上军事活动学说》和《俄联邦海军学说》共同针对海上军事活动本身及其同海上安全的关系进行了说明,并着重从定义、目的、作用等方面进行了规范性解释。首先,二者明确了海上军事活动是“俄罗斯联邦于全球范围内凭借军事手段而进行的有针对性的各类海上活动”,其目的在于“使俄罗斯联邦能够稳定发展海洋事业并逐步落实国家海上安全建设,尤其是海上军事安全建设的各项任务”。19其次,二者认为“海上军事活动的作用在于有效预防他国海上力量的进犯,并坚定维护俄罗斯联邦涉海军事权益的绝对安全。”20第三,二者将俄联邦海上军事活动同实现其海上安全间的关系表述为:“俄罗斯联邦凭借海上军事活动来保障自身及盟国的海上权益,反击源于海上的外国武装侵略。继而在此基础上,通过在世界海洋上展示象征俄罗斯联邦的三色旗和海上军事力量,积极参加诸如打击海盗等国际社会正在进行且符合俄罗斯联邦利益的军事、维和与人道主义行动来实现海上安全。21
据此可知,相较于俄联邦海洋学说,其军事学说中的海上安全范畴要局限得多,仅包括海上军事力量的应用和海上军事安全的实现路径。但若以发展视角对其重新审视,可发现俄联邦海上军事安全的涵义在不断扩展。22一方面是俄联邦政府对于维护海上军事安全的要求从“最后手段”向“基本底线”的扩展。自2000年通过《2010年前俄联邦海上军事活动的政策原则》后,俄罗斯正逐步将“全力维护其海洋权益和海上安全,有效应对可能发生的海上军事危机与冲突”作为其海上军事安全的基本要求和底线。另一方面是海上军事空间的外展,即俄联邦的海洋利益正逐步从近海扩大到远洋,与整个世界体系发生联系,从而使其海上安全边界得到拓展。由此可见,俄联邦海洋、军事学说中的海上安全实际上是二元一体,辩证统一的。二者在共同造就俄联邦海上安全多重维度的同时,实现了其海上政治安全、航行安全、公共安全与军事安全之间的契合,也为后续海上安全立法,乃至法律体系建构指明了方向。
二、俄联邦海上安全法律体系构成
从理论上讲,海上安全法律体系的建立并不是一项主观且任意的工作,而是人们对各类海洋法律制度和具体的法律法规之间的客观、正确的认识与反映。23当前,以英国、日本、韩国等为代表的部分海洋国家都遵循“四步论”来构建其海上安全法律体系。首先,要依据国家宪法来制定体现维护、保障国家海上安全的基本原则。其次,国内有一部综合性的海洋基本法,其制定与施行对于保证海洋法体系统一、有效调适不同法律法规间的关系、全面规定一国海洋权益主张而言具有十分重要的意义。再次,综合性海洋基本法之下,以海洋法调整对象的不同来制定下一层次的海洋法律。最后,在军事法领域对海洋军事利用、海上军事安全保障等问题进行专门立法,且须同海洋法之间的条款精神及权益主张相一致。
俄联邦海上安全法律体系构建模式明显不同于上述国家,其过程主要由“制定联邦学说”、“进行合宪性审查”、“统合海洋法与军事法中的相关内容”等三大阶段组成。
2.1、 俄联邦海上安全法律体系构建路径
同日、英、韩等国的海上安全法律体系构建路径相比,俄联邦加入了学说这一国内法渊源作为宏观立法导向,去除了出台海洋基本法这一环节,保留了符合宪法精神、规定,且须由海洋法与军事法共组的内容。具体如下:首先,俄联邦政府通过发布联邦学说对海上安全的定义、目标、范围、保障力量、保障方式等问题进行阐述。其次,以《俄联邦宪法》第四条之规定作为后续海上安全立法的根本性依据。该条规定:“1.俄罗斯联邦主权及于其全部领土、领海与领空;2.俄罗斯联邦宪法和联邦法律在俄罗斯联邦全境拥有至高无上的地位;3.俄罗斯联邦保证自己的领土、领海和领空完整、安全与不可侵犯。”最后,在合乎海洋、军事学说和宪法的基础上,以海洋法和军事法中涉及海上安全的内容共同组成俄联邦海上安全法律体系。
2.2、 俄联邦海上安全法律体系中的海洋法部分
俄联邦现行海洋法体系主要由《大陆架法》《内海、领海和毗连区法》《专属经济区法》等法律共同组成。三者分别于1995年11月、1998年7月、1998年12月由叶利钦总统签署并生效,较为完整地覆盖了俄联邦海洋事务。二十多年来,经过俄国家议会的数次修订,其海洋法体系对俄联邦海上安全的规制范围与保障力度均得到了优化与完善。24
从总体上看,俄联邦《大陆架法》第8章,《专属经济区法》第7章和《内海、领海和毗连区法》第2章之内容均涉及大量海上安全条款。这当中,前两者在内容上具有高度关联性,其章节名称都是“执行本联邦法所规定的保障制度”,均从保护机构、保护机构负责人的权力、保护机构间的协作路径等方面对相关海域内的海上安全保障进行了规范。此外,俄联邦《大陆架法》与《专属经济区法》亦在部分条款中共同作出了要以军事手段、装备来维护和实现俄联邦在其所辖大陆架或专属经济区内的海上安全与海上利益的规定。
同时,在俄联邦《大陆架法》第8章和《专属经济区法》第7章中,许多条款间的差异仅仅是管辖海域类型的改变,即“大陆架”和“专属经济区”的互相替换。例如,俄联邦《专属经济区法》第7章第35条第5款之规定:“俄联邦的军舰、飞行器,在保护专属经济区安全时悬挂联邦政府所授予其的旗帜、信号旗和识别标志。”以及第7章第36条第2款之规定:“保护本区域海上安全的联邦权力执行机构所辖军舰、飞行器均可使用武器以武力方式应对违反本联邦法和俄罗斯所参与的各项国际条约的非法外国船舶。”25与之高度相似的内容可分别在俄联邦《大陆架法》第8章第42条第5款和第43条第6款中找到,只是适用海域类型由“专属经济区”转变为了“大陆架”。这充分说明了二者对于维护特定类型海域海上安全时的法律逻辑与规制思路是高度一致的。
而俄联邦《内海、领海和毗连区法》中的内容相对独立,以较大篇幅对本国及外国海上军事力量,特别是军用舰艇在俄联邦所属港口、领海、内海及毗连区停靠、通航等事项予以了规制和说明。尤其是在该法第2章第5条至第15条的区间部分对相关海上安全问题进行了详细规定,可扼要概括为以下四点:1.俄联邦海军基地与军舰停泊点制度;2.外国船舶、军舰进入及和平通过俄联邦海港、领海、内海的权限与程序;3.外国船舶、军舰在俄北方海航道的通航权限与管制方式;4.对禁止航行区域和临时危险航行区域的规制。具体说来,俄联邦海军基地与停泊制度强调当海军驻泊区域与民用海港区域相重叠时,所有非军用船只和外国船只的进出港规则都要经由海军高级指挥官、海港港监、边防局负责人和海关负责人共同协调确定,以确保港口周边海域安全。26另外,对不同情况下(自由、被迫、和平)进入俄联邦不同海域(北方海航道、北极海域、禁止航行区域、危险航行区域)、海港的外国船只,尤其是军事舰艇的通航权限和申请程序作了区别性规定。此举是为了保障无论外国船只以何种事由进入俄联邦所辖的任何海域、航道、港口都不会对其海上安全造成威胁与损害。鉴于此,该法被俄联邦海洋法学界视为在海上安全领域同国际法联系最为密切的一部国内海洋法律。27同时,该法最能反映出俄联邦在保障不同海域海上安全时的思维、态度和立场的一部法律。
2.3、 俄联邦海上安全法律体系中的军事法部分
俄罗斯联邦政府历来重视服务于海上安全保障的军事力量建设与军事法律法规完善。截至2019年底,俄联邦应对海上安全事务的军事力量主要由俄联邦海军、俄联邦边防局(国防部和安全局亦有参与)和俄联邦边防军海岸警卫队共同组成。28应对俄联邦海上安全的军事法律体系由《俄联邦国界法》《俄联邦边防局法》和《保卫俄联邦国界、专属经济区和大陆架时使用武器和作战装备的规则》等共同构成。
《俄联邦国界法》于1993年4月1日由叶利钦总统签署生效。该法共11章45条,其中第4章边防制度,第5章口岸制度,第6章国家权力机关守卫国界的权限以及第7章俄联邦边防机关、武装部队、其他军队在保卫国界方面的权限等内容直接关系到海上安全的维护与保障。29特别是在该法第6章的内容中对涉及海上安全的军事防御性活动进行了权责分工上的细化。例如,第6章第28条第2款规定:“俄罗斯联邦安全局与国防部共同协调保卫陆、海上国界安全的联邦空军和海军间的协同行动,并与各部委一起组织、领导当地执法机关和联邦特种部队的行动。”30该条第3款规定:“俄罗斯国防部负责保卫国家的空中国界和水上、水下安全。并积极保障、协调军事力量在联邦法律所认可的情形下,参与陆、海界以及其他水域的安全防御。”31同时,该法第7章第30、32、33、35条对俄联邦边防局在海上的例行安全查验,应对海上紧急状态下的人权克减,武装力量在水下的权限,进行海上安全保障时的武器装备使用问题等做了具体规范。从历史维度上来看,该法的核心意义在于为俄联邦的海上国界划定奠定了法律基础,也是其后续海上安全立法的重要参考和依据。
《俄联邦边防局法》于2000年5月4日由普京总统签署生效。本法共计7章20条,对俄联邦边防局的定义、构成、主要任务、活动基础、组织基础、保障基础、检查监督机制等方面进行了规范。其中近三分之一的章节涉及海上安全。例如第1章第3条第1款规定:“俄罗斯联邦边防局的主要任务包括守卫俄罗斯联邦内海、领海、专属经济区、大陆架及其自然资源的安全”。又如第4章第9条第1款规定:“俄罗斯联邦边防局在自己的职权范围内对有可能侵犯俄罗斯联邦内海、领海、专属经济区、大陆架安全和利益的个人、团体、组织及其行为进行国家检查。”32同时,由于俄联邦边防局的主要任务是负责维护、保障陆、海上边界区域的稳定与安全,故第2章边防局的活动基础、第3章边防局的组织基础以及第4章边防局的力量和装备等规定,同样也适用于俄联邦海上边界安全的保障。因此,该法的重要意义就体现在通过立法形式将海上边界安全提升至与陆上边界安全同等重要的地位,彻底扭转了苏联时代至叶利钦执政时期所推行的“重陆轻海”政策,为普京时代重塑俄罗斯联邦海上安全观和海洋大国形象的战略方针打下了坚实的法律基础。
《保卫俄联邦国界、专属经济区和大陆架时使用武器和作战装备的规则》在2010年2月24日由总统普京签署,并于同年3月10日生效。此规则共计30条,旨在“调节和规范俄罗斯联邦边境地区的守卫行为,在国家边界的防御行为,以及守卫内海、领海、专属经济区、大陆架及其附属自然资源与其他合法权益时使用武器和作战装备(包括直升机和战斗机)的军事程序。”33该规则将俄联邦的陆上边境防务与海上安全事务进行了统合,并分别对保卫陆上边界安全和海上安全时使用武器及飞行器的程序与制度进行了规范。在海上安全部分,主要对武器、作战装备以及飞行器的使用者、使用目的、方法和程序,特殊情况下的应对形式等进行了详细说明与规定。该规则的颁布充分反映出了普京时代对于“戈尔什科夫理论”(Tеория Горшкова)的认可与延续,即以军事力量、学说与法律作为保障俄联邦海洋权益和海上安全的核心方式。同时,该规则对于海陆安全事务的统合性规制也从某种意义上反证了新时期俄联邦政府希冀建立起具有“海陆协防”特色的国家安全方略。34
三、俄联邦海上安全法律体系的特点
俄联邦海上安全法律体系基于其构建路径的独特性,具有若干特点,主要包括规范性、强制性、军地协同性与高度重视“北极-北方海航道”海上安全等四大特点。其中,规范性是指俄联邦希冀通过海上安全法律体系的建立和不断完善来维持、保障符合其根本利益的海洋秩序,使其能够科学地协调国内各类海上活动,进而消除可能发生的海上矛盾或冲突。强制性是指海上安全法律体系作为俄联邦统治阶级的国家意志在海洋安全事务上的集中表现,为保障其贯彻落实,就势必需要依靠强制性手段。这也是俄联邦海上安全体系包括海上军事力量和海上执法力量的原因,其目的在于能够及时发现、处理各种海上侵权和违规活动,以确保海上安全法律法规强制力的实现。当然,规范性和强制性也是各国海上安全法律体系所普遍具有的特征,而军地协同性与高度重视北极与北方海航道的海上安全是俄联邦海上安全法律体系所具有的非常规特点,值得进一步剖析、研究。
3.1、 军地协同性
俄联邦海上安全法律体系体现出了较强的军地协同性,主要表现为:①和平时期的非军事人员、机构与组织的军事化培训准备;②战时非军事人员、机构和组织的协助、服从义务;③针对外国舰船出入港规则的军地协同决策制度。一方面,俄联邦《国界法》第3章第9条规定:“由于俄罗斯联邦海军时刻准备解决国家所面临的海上安全问题,因此处于联邦政府管辖下的各类海上运输船队、渔船队、科考船队及其他专业船队和其后勤单位要时刻战备机动;对上述非军事用途船舶上的工作人员、航运公司和国家管理部门的行政人员及领导要不定期地进行系统化的海上军事能力培训,使之能适应战时条件的工作。”35该规定强调了非军事人员在和平时期应接受由俄联邦海军所主导的海上军事培训,并需长期保持战备机动性的法定义务。另一方面,《专属经济区法》第7章第37条第3款及《大陆架法》第8章第44条都规定:“在俄罗斯联邦专属经济区(或大陆架)内持有俄罗斯联邦国籍的自然人和法人都要按照要求无偿报告自己所有或所控的船舶、各类漂浮物、装置和设施的位置与行动方向给所在专属经济区(或大陆架)的保护机构及海上军事力量,并在必要时配合征用工作,共同维护、保障海上安全。”36这一条款不仅明确了俄联邦非军事人员所担负的维护国家海上安全的法定义务,也彰显了其海上安全保障形式是一种以海上军事力量为主,民间力量为辅的协同机制。最后,根据《内海、领海和毗连区法》第2章第7条第2款之规定,当外国舰船申请驶入俄军舰驻泊地同民用港口相重叠水域时,要实行军地协同决策制度以决定是否许可其申请。这一制度的具体决策者由当地海军首长、联邦安全局、边防局负责人等军事单位的现役人员与海港港监领导、海关负责人等非军事单位的非现役人员所共同构成,且彼此间的决策权平等。
3.2 、高度重视“北极-北方海航道”海上安全
在俄联邦现行的军事法与海洋法中,涉及海上安全的条款几乎都有“对接”国际法与国际条约。例如,俄联邦军事法序列中的《边防局法》第2章第4条,《国界法》第3章第7条,《保卫俄联邦国界、专属经济区和大陆架时使用武器和作战装备的规则》第4项,以及海洋法序列中的《大陆架法》第1章第2条,《专属经济区法》第1章第1条,《内海、领海和毗连区法》第2章第12条等都无一例外地强调了“根据国际法及俄罗斯联邦所加入的国际条约”这一基本原则。此举既是国际法与正式条约作为俄国内法渊源的实践体现,也在一定程度上表明了俄联邦在海上安全领域对于国际法及其所加入国际条约的权威性与公信力的高度认可。同时,也与俄联邦法理学界对于应如何调适国内法和国际法关系的基本论调相一致,即:为行使国际法所赋予的权利,履行俄联邦之国际义务,可采取转化或采纳立法的形式在俄国内实施国际法规制并贯彻其精神。
俄罗斯为了借助国际法、国际条约中有利于己方的条款以扩大其北冰洋大陆架范围,并能够在北极划界与北方海航道归属问题上取得主动权,曾于2001年宣布将在上述海域遵守1982年签署的《联合国海洋法公约》。37但在涉及外国船舶,特别是外国军舰于俄北方海航道和北极海域的通航权问题时,俄联邦出于对海上安全保障的考量,并未许可以《联合国海洋法公约》为代表的国际海洋法规则的完全适用,体现出了俄联邦对于北极、北方海航道海上安全的高度重视。具体来说,俄联邦《内海、领海和毗连区法》第2章第9条第2款规定:“根据国际法,所有外国船舶、军舰都可不受歧视地享受进入俄联邦所属内海、领海和沿岸各海港的权利。”38且该法第2章第12条第1款又再次强调:“根据本联邦法、国际法通行原则和俄罗斯联邦所参与的国际条约,外国船舶、军舰均有权和平穿越俄罗斯联邦领海”。38但在该法后续第14条中,又对外国船舶,尤其是外国军舰在俄联邦北方海航道的航行权做出了限制:“在俄罗斯联邦北方海航道航行时,既要遵守国际法通行原则和规定,也要遵守本联邦法、其他联邦法律和根据上述法律颁布的规范性文件。”38这里所说的“规范性文件”是指颁布于2013年的《俄联邦北方海航道水域航行规则》,根据其内容,在一般情况下是不允许外国军舰在俄北方海航道上行使《联合国海洋法公约》第十七条所规定的“无害通过权”的。即便是因为不可抗力而被迫驶入该航道的外国民用船只,也须提前向俄北方海航道管理局提出申请,经由二十五日左右的审批后方可进入。39简言之,在俄联邦北方海航道的通行管理上,并不能完全适用《联合国海洋法公约》所主张的无害通过权和过境通行权,而是执行其设立的“航行许可制度”。此外,外国旅游船在靠近俄北极海域(含国际争议区)和北方海航道时,也要受该法第2章第14.2条第4款之限制,即“在出入、航行于上述海域和航道时,仅能在俄联邦中央政府所指定的港口停泊,并须提前向俄联邦海上安全管理机构汇报其具体的停泊轨迹与行进路线。”40由此可见,俄联邦对于归属权尚未完全划定的北极海域及其南沿的北方海航道的海上安全问题高度重视,且态度异常谨慎,41甚至不惜为保障上述海域的海上安全而同《联合国海洋法公约》第17、38、45、95条之规定存在法律适用冲突。这种情形的存在可从某种意义上解读为俄联邦北极战略和国家安全主义至上理论在其海上安全法律体系构建和实施中的体现。一方面,由于俄联邦在北极区域的主权、划界争议长期得不到有效解决,故其迫切需要在该地区保持绝对的海上竞争力和优势,并通过《2020年前及可预见未来俄联邦北极国家政策原则》等官方文件反复强调、重申这一立场。俄联邦外交部长拉夫罗夫(Лавров)也曾于2014年10月20日立场鲜明地指出:“北极地区与北约无关”。42因此,通过国内立法强化俄联邦在北极海域的通航管控权限,强力维护其海上安全也就成了贯彻落实俄北极战略与声索北极主权的重要路径。另一方面,时任俄联邦副总理的迪米特里·罗戈津(Дмитрий Рогозин)曾于2015年在公开场合表示:“我们要成为北方海通道的主人”。43但与此相反的是,美国和其他欧洲国家则希望北方海航道能尽快成为国际通道。这也就不难理解俄联邦为何要凭借国内法的强制性对北方海航道作出带有国家安全至上主义特征并兼具排他性的规定了。其本质在于以法律手段配合相应的外交、政治博弈,继而谋求实现俄联邦对于“北极-北方海航道”主权、安全乃至军事层面的利益需求。
四、俄联邦海上安全法律体系发展趋向
俄罗斯2015年发布的《2030年前俄联邦海洋学说》从“社会向度”、“战略向度”及“友好向度”三大方向对新时期的俄联邦海上安全建设、完善与优化提出了全新要求。以此为基础,结合俄联邦当前海上安全局势及现行法律体系,可对其未来的发展趋向做如下预判和展望:第一,法定权责划分将更加明确;第二,将强化俄属黑海海域的管辖力度;第三,将进一步夯实中俄海上安全合作与协同的法律保障基础。
4.1 、法定权责划分将更加明确
《2030年前俄联邦海洋学说》首次强调了要在海上安全建设,尤其是法律保障建设中重点聚焦“社会向度”层面的问题。所谓的“社会向度”,其核心在于唤醒俄罗斯社会与法律对服务于俄联邦海上安全事业的海军、海员、海洋工作者、海洋管理机构员工法定权责划分问题的关注。
俄联邦海上安全法律体系内部现行法定权责划分机制基本能够满足其实际需求,特别是能够对海上安全行动的责任主体、任务、目标,做出精准定位与明确规定。例如,俄联邦《专属经济区法》第7章第37条第1款规定“由俄联邦总统所确定的联邦权力执行机构必须在执行其主要任务的同时,充分利用海上军事力量,诸如军舰、船舶、海岸执勤点和其他手段,以及通过军、民用飞行器以观察专属经济区海域内的各项活动,从而协助相关海域安全保护机构能够顺利、合理地履行其法定职能。”44同时,其对于纵向领导序列中的机构内部权责划分也较为明确,这点可从俄联邦《边防局法》第4章第9条之规定中得到映证。该条款不仅对俄联邦边防局机关所执行的任务进行了权责划分45,还对其编制与任命程序做了详细规定。46
虽然现阶段俄联邦海上安全保障工作中所采用的法定权责划分机制是高效、明确且兼具凝聚力与向心力的,但从长远来看其仍存在一定缺陷与不足。如俄联邦“新面貌”军事改革后,海上军事活动及安全保障事务中的非军事人员占比大大提升,仅有的《俄联邦边防局法》已难以明确、界定其权利、义务与责任关系。47又如俄联邦海军、空军、边防军、安全委员会、海洋委员会及各类联邦权力执行机构在共同探讨、起草、制定、修订保障其全球海域海上国家安全的战略和法律文件时所产生的权责划分问题。俄联邦国防部曾于2019年7月表示,若美国及其盟友再次干涉俄黑海主权和安全,俄方将不排除使用人工智能海上追踪器等新型应对、防御手段。因此,结合《2030年前俄联邦海洋学说》和最新版《俄联邦海军学说》,可预判俄联邦海上安全法律体系势必会在将来对非军事人员在参与海上安全保障事务时的具体权责进行重新认定、划分。同时,俄联邦海上安全法律体系也会以法定形式对不同军种、军事单位、海洋管理机构进行海上安全协同保障时的权利、义务和责任进行规范,且随着人工智能技术军事应用的日益普及,对于人工智能技术参与海上安全保障时的权责认定模式、程序及方法也终将会被纳入其中。
4.2 、将不断强化俄属黑海海域的法律管辖力度
“乌克兰危机”的长期悬而不决,使得俄、乌两国围绕克里米亚争议地区及其周边海域的划界纠纷不断升级,并直接导致了“刻赤海峡事件”的发生。基于此,《2030年前俄联邦海洋学说》中的“战略向度”要求将俄联邦在黑海海域的海上安全列为重点战略保障目标。48其原因在于,黑海是自俄罗斯出入地中海和前往大西洋的最便捷路径,也是北约国家重点布防军事力量以遏制俄罗斯发展的前沿阵地之一。此外,普京总统亦于2019年3月强调了黑海地区是俄联邦的“海上战略要地”,是俄罗斯通往全球运输线的重要出口,49故保证俄联邦在黑海地区的海上安全,既是旧战略,也是长期战略。由此可见,无论是出于制衡北约东扩的军事需要,还是控制刻赤海峡以钳制乌克兰的战略需要,抑或是保障俄联邦在黑海海域的基本安全需要,都足以形成充分理由促使俄联邦在未来对俄属黑海海域实施更为严格的法律管辖。主要表现形式将包括海上执法力量的增强及其地位法定化,以及强化对海上航道通行权限的法定管控。
俄联邦近卫军总司令维克托·佐洛托夫(Виктор Золотов)大将曾于2018年10月25日在俄罗斯联邦委员会会议上表示:“为了完成联邦近卫军有关保障黑海海上安全的任务,必须于近些年内组建新型海上执法部队,即海警部队。”这表明了俄联邦决心通过增强海上执法力量来进一步强化对于俄属黑海海域海上安全的保障力度。与之相对应的是,俄罗斯联邦海洋委员会也于同期向议会提交了《俄联邦海警部队法(草案)》,为其身份定位的法定化提前打下了基础。50另外,随着乌克兰因“刻赤海峡事件”将俄联邦诉至国际海洋法院,以及北约在黑海海域大搞航行自由,并展开大规模军演,俄联邦在黑海海域的权益已被压缩至边界极限。51这一状况引发了俄国内学界和政界对于俄属黑海海域海上安全的担忧,要求以法律形式强化联邦政府对于俄属黑海海域通航权限管控力度的呼声也日益高涨。52因此,从俄联邦海上安全立法经验和特点来看,未来将有极大可能会借鉴并采用北方海航道法律管辖模式中的单方面“审批-许可”制度来强化俄属黑海海域海上航道通行权限的法定管控力度。
4.3、 将进一步夯实中俄海上安全合作的法律保障基础
无论是最新版(2015年版)的《俄联邦海洋学说》,还是2010年版的《俄联邦军事学说》,二者都把发展同中国的海上安全合作列为其“友好向度”的核心内容。53这不仅是因为俄联邦在重启太平洋战略后,对于中国经济活力和市场的迫切性需求,更在于中俄两国所共同面对的海上安全问题——来自以美国为首的西方势力的海上“岛链封锁”。同时,中俄在共建“冰上丝绸之路”以及俄联邦重返南太平洋战略的实施方面,都亟需对相关海上安全问题予以协同性治理和保障。现阶段,双方虽已签署多份双边战略性合作协议,但尚未建立起牢固的法律保障基础。因此,俄联邦若想在短时间内恢复其海洋强国地位,并于“新欧亚主义”思想的引领下实现其在东、西方大洋水域乃至世界海域内的海上安全保障,势必要重视、巩固与中国在海上安全合作、协同领域的法律保障框架构建。
结合当前中俄两国海上安全局势、政策及战略合作现状,俄联邦将大概率地围绕以下内容来强化中俄双边海上安全合作与协同的法律保障基础。首先,俄方积极寻求同中国订立符合现阶段全球海上安全格局与双方实际利益需求的海上安全合作法律协同文件,以提升双边海上安全合作的法律保障层级。其次,在全球海洋治理的大背景下,中俄两国间的海上安全合作协议引入“海洋善治”的概念与逻辑思维,以增强双边海上安全法律保障的理论性和时代性。54再次,改变俄联邦国内法关于国际海上安全合作规定的缺位状态,通过完善相关条款以积极配合、辅助中俄之间后续海上安全合作与协同的法律保障机制建设。55特别是在“北极—北方海”航道的通行方面给予中国货运船、科考船以包括定期信息通告、优先审批等措施在内的多元保障,进而为中俄在远东地区的经济合作,共建“冰上丝绸之路”等重大战略项目的健康发展与稳步推进奠定基础。最后,在预防敌对势力针对中俄海上安全合作进行“恶意法律战”的问题上,俄方充分运用、发挥其海上安全法律体系的作用与优势,并协同外交、政治手段予以有力还击。俄罗斯可同中国一道建立起完善的协同应对机制,尝试在传统“举证回应”的基础上通过“先发制人”等手段有效打击由部分国家所发起的“恶意法律战”56,从而为构建中俄海上安全合作的良好外部环境贡献出俄罗斯力量。
结 论
当前俄联邦海上安全法律体系的特点决定了其过于注重通过国内立法来保障海上安全,而疏于在关键、敏感性海域的海上安全领域调适其国内海上安全法体系同国际海洋法体系,特别是《联合国海洋法公约》之间的冲突。57此种情况的长期存在,使其国内海上安全法体系易受周边海洋局势和国际形势变化的影响而不断进行修订和调整,具有不稳定性。由于现阶段俄罗斯联邦尚未同我国建立起兼具理论性与务实性的海上安全合作法律保障机制,从中国角度及国际与地区海上安全形势来看,这既不利于两国自身安全的稳定,也不利于地区乃至国际海上安全的可持续发展。因此,我国应在对俄国内海洋安全法体系保持高度关注的同时,结合其海上安全焦点问题以展望其未来的发展趋势,从而更好地服务于我国海洋战略的全面推进,为新时期中俄双边海上安全合作的开展夯实法律保障基础。同时,鉴于俄联邦海上安全法律体系对于“北极—北方海”航道的特殊管制措施,我国有关部门应引起重视,为参与北极地区科考、远东地区基础设施建设乃至“冰上丝绸之路”建设的中国科考队和企业做好充分的信息收集与权益保障应对工作。58此外,俄联邦完备的国家海上安全学说与大陆法系形制下的海上安全法律体系构建路径,也值得我国在建设中国特色海权理论及海上安全法律体系的进程中予以学习和借鉴,并助力我国“依法治国”方略与“海洋强国”战略之间的统合推进。
注释
1Alexander Burilkov,Torsten Geise,“Maritime Strategies of Rising Powers Developments in China and Russia”,Third World Quarterly,Vol.34,No.6,2013,pp.1039-1040.
2Михаил Новилянов,Концепция Государственной Безопасности Российской Федерации,ЭКСМО,2000,cc.19-20.
3[苏]谢·格·戈尔什科夫着,房方译:《国家海上威力》,海洋出版社,1985,第9-10页。
4[美]唐纳德·W·米切尔着,朱协译:《俄国与苏联海上力量》,商务印书馆,1983年,第540页。
5《联邦海上安全法治研究》和《第六代战争中的海军》两本着作都将“传统海上安全”定义为“非军事进攻、入侵形制下的航行安全、交通安全和通道安全等。”
6Jim Nichol,Russian Political Economic and Security and U.S.Interests,Congressional Research Service,2015,p.28.
7谢尔盖耶娃·艾拉(Sargaeva Alla):《苏联与俄罗斯法律渊源变迁研究》,大连海事大学2016年硕士论文,第24-25页。
8“Public Statement of the Russian Federation’s Defense Ministry’s Goals and Tasks for 2015”,Ministry of Defense of the Russian Federation Website,26 March 2015,pp.49-51.
9Морская Доктрина Российской Федерации на Период до 2030 года,Морская Пресса Российской Федерации,2017,cc.2-3.
10Ministry of Defense of the Russian Federation,The Maritime Theory of Russian Federetion(New Version),ACT Press,2015,pp.5-6.
11肖辉忠、韩冬涛着:《俄罗斯海洋战略研究》,时事出版社,2016年版,第5-6页。
12Таимоц Л,Военная Cтратегия Pоссии,Зарубежное Bоенно Исследовательское Издательство,2015,cc.126-127.
13V.A.Zolotarev,The History of Military Strategy in Russia,Kuchkovo Pole Press,2015,pp.119-120.
14Vyacheslav Zilanov,How to Safeguard Russia’s Maritime Rights,Foreign Affairs Press,1999,pp.63-64.
15Министерство Oбороны Российской Федерации,Bоенная доктрина Российской Федерации,Дрофа Пресс,2017,cc.2-3.
16Иван Самисов,“Тихоокеанский Флот ВМФ России”,2002/10/02,http://structure.mil.ru/structure/forces/type/navy/pacific.htm.
17Ministry of Defense of the Russian Federation,The Maritime Theory of Russian Federetion(New Version),ACT Press,2015,pp.22-23.
18George Syd,Russia’s Sea-Power:Past and Present or the Rise of the Russian Navy,Hard Press,2015,p.102.
19И.М.Капитанец,Bоенно-Mорские Cилы в Bойне 6 го Поколения,Издательство Bосток,2016,cc.222-223.
20张炜、冯梁着:《国家海上安全》,海潮出版社,2008年版,第67页。
21Михаил Юрик,Общие Замечания по Bоенному Праву Российской Федерации,Федеральное Центральное Юридическое Издательство,2007,cc.99-100.
22Козьменко С.,“Брызгалова А.Повышение Роли ВМФ и Арктических ‘Военно Морскихзато’ В Условиях Реализации Новой Морской Доктрины России”,Морской Cборник,Vol.78,No.11,2015,cc.60-63.
23On the Exclusive Economic Zone of the Russian Federation,Lomonosov Moscow National University Press,2016,pp.55-56,63-64.
24Паблова Петроура,Закон о Bнутреннем Mоре Tерриториальном Mоре и Прилежащей Зоне,Mорское Издательство,2017,c.7.
25马建光、孙迁杰:“俄罗斯海洋战略嬗变及其对地缘政治的影响探析——基于新旧两版《俄联邦海洋学说》的对比”,《太平洋学报》,2015年第11期,第29页。
26Jim Nichol,Russian Political Economic and Security and U.S.Interests,Congressional Research Service,2015,p.28.
27О Государственной Границе Российской Федерации,Федеральное Юридическое Издательство,2004,cc.4-5.
28The Boundary Law of Russian Federation,Russia Education Press,2016,p.10.
29同,cc.11-12.
30V.V.Gerasimov,“The Role of the General Staff in the Organization of the Country’s Defense in Accordance with the New Statue on the General Staff ,Approved by the President of the Russian Federation”,Bulletin of the Academy of Military Science,Vol.94,No.1,2014,pp.18-19.
31Владимирская Aлёша,Морально-Этичеекие Aспекты Mеории Искусственного Интеллекта,Pоссийское Исследование Mорского Права,2012,cc.27-28.
32Александр Михаил,“Прохор Тебин Морская Mощь на Фоне Политическои Бури”,Россия в Глобальной Политике,Vol.12,No.2,2014,cc.177-178.
33О Государственной Границе Российской Федерации,Просвещение Пресс,2016,cc.18-19.
34Ulan Tuyya,Law of Border Defence Bureau in Rudssian Federation,National Mongolia University Press,2018,p.21.
35王郦久、徐晓天:“俄罗斯参与全球海洋治理和维护海洋权益的政策及实践”,《俄罗斯学刊》,2019年第5期,第40页。
36Federation Act on the Internal Waters,Territorial Sea and Contiguous Zone of the Russian Federation,Lomonosov Moscow National University Press,2016,pp.6,8-9,11.
37刘峰:“俄罗斯对外国船只使用北方海航道加强管理”,《世界知识》,2019年第9期,第42-43页。
38O Mоре Tерриториальном Mоре и Ирилежащей Зоне в Российской Федерации,Русская Морская Пресса,2015,cc.26-27.
39俄罗斯同北极四国关于北极地区及北冰洋海域的划界工作尚未完成,其主要原因之一就在于长时间以来,俄罗斯政府始终坚持其在本地区利益最大化的要求。故本区域尚未进行划界的应属于公海的部分海域被俄罗斯强行视为领海,方才导致其国内法对这一地区的规制同《联合国海洋法公约》的第17、19、95条之内容相抵触。
40K.Bezrukov,V.Surma,S.Kotomkin,“Arctic Position of the Russian Federation”,Morskkov Sbornik(Naval Journal),Vol.63,No.5,2016,pp.52-55.
41Timothy L.,Russia Military Strategy:Impacting 21st Century Reform and Geopolitics,Foreign Military Stusies Office,2015,p.273.
42Oб Исключительной Экономической Зоне Российской Федерации,Издательство Mорского Права,2017,cc.18-19.
43俄联邦《边防局法》第4章第9条第1款作了如下规定:“对遵守国界制度、边界制度、海上防御及安全制度、口岸制度进行国家检查;查清、预防和阻止企图破坏国界制度、边界制度、海上防御与巡航制度、口岸制度的犯罪和行政违法活动,与特别授权的其他国家检察机关一起保护俄联邦内海、领海、专属经济区、大陆架以及联邦法律规定的其他边防局职能;边防局机关还须参加并完成、保障俄联邦海上军事力量与部队的活动展开;边防局机关根据联邦法律执行单独的国防任务。”
44俄联邦《边防局法》第4章第11条第1-5款予以了阐述:“边防局人员由军人和文职人员共同组成。军人为俄联邦现役人员(含合同兵役制人员),文职人员则是根据自愿原则参加本工作的非现役人员;边防局军人编制由俄联邦总统批准,边防局文职人员编制则由俄联邦政府规定。”
45张桂芬着:《俄罗斯新面貌军事改革研究》,国防大学出版社,2016年版,第33页。
46刘肖岩着:《俄罗斯边海防法律法规》,人民日报出版社,2018年版,第258-259页。
47于欣:“刻赤海峡的法律地位及航行问题”,《世界知识》,2019年第10期,第188页。
48米哈伊尔·伊里奇:“俄罗斯将组建海警部队应对刻赤海峡危机”,俄罗斯卫星通讯社官网,2018年10月26日,http://sputniknews.cn/russia/201810261028020135。
49Dmytro Burtsev,Ukrainian Crisis and US-Russian Geopolitical Confrontation,华中师范大学博士论文,2019年,第9-10页。
50Ansanov Ivan,Kerch Strait Incident and Legal Response in Russian Federation,Oxford University Press,2018,pp.45-46.
51В.И.Анинков,Military Force in International Relation,Pargamon Press Ltd,2016,pp.167-168.
52张晏沧:“论海洋善治的国际法律义务”,《比较法研究》,2013年第6期,第77页。
53李卫海、马天:“新时代中俄双边海上安全合作的法律保障”,《中国军事科学》,2018年第4期,第83页。
54马得懿:“警惕南海沦为恶意法律战的重灾区”,澎湃新闻网,2018年6月13日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2191407。
55Jakob Hedenskog,Russia as a Great Power:Dimensions of Security under Putin,Routledge Press,2013,pp,103-104.
56钱宗旗着:《俄罗斯北极战略与“冰上丝绸之路”》,时事出版社,2018年版,第265-266页。
57(1)[美]戴维·R·斯通着，牛立伟译:《俄罗斯军事史:从恐怖伊凡到车臣战争》，解放军出版社，2015年，第84页。
58(2)Поликарпов．В．В．，ВластьиФлотвРоссиив1905-1999годах，ВопросыИстории，2000,cс．45-46.