日本和台湾的公立高校法人化改革及其经验借鉴

　　20 世纪 70 年代以来， 无论是美国、 欧洲还是新兴工业国家以及大部分发展中国家都相继开启了新公共管理运动， 通过引入市场竞争机制来提高公共管理水平与服务质量。 公立高校的法人化改革既是政府 “松绑” 的主要环节，又是现代公共组织变革的重要内容。 在亚太地区， 日本和我国台湾的公立高校法人化改革形成两种不同的改革走向， 两者的经验与教训对我国大陆地区高校法人化改革具有重要的启示和借鉴意义。

　　一、 日本国立大学法人化改革

　　大学的法人化改革是日本走出经济低谷和高校衰落， 实现日本教育立国、 科技文化立国的重要战略选择。 传统上日本实行中央集权制，二战后其教育管理体制才向地方分权转变。 20世纪 50 年代后文部省又加强了对高等教育的管理权限， 从而形成既有中央集权， 又有地方分权的特点。 20 世纪 70、 80 年代以来， 日本政府财政收入不断恶化， 社会老龄化问题日趋严重，办学经费紧张以及生源减少带来的招生竞争迫使日本开启了高校法人化改革， 从依靠公财政的行政机构向市场化的运营法人转变。

　　（一） 日本国立大学法人化改革的启动
　　日本国立大学法人改革源于独立行政法人制度改革。 独立行政法人制度始于桥本龙太郎首相在 1997 年 12 月提出的 “行政改革会议最终报告”， 目标是实现将臃肿僵化的政府组织变为精干、 高效、 透明的政府。 独立行政法人介于行政法人和公法人之间， 它是 “政府对于没必要由行政组织通过公共权力行使而直接管理， 但又不能完全交由民间机构实施的事务和事业， 在以立法的方式将其目的、 任务和业务范围做出明确规定之后， 授予承担这些事务和事业的公共务组织以独立的法人资格， 使它们在业务经营、 资金运用、 人事管理等方面享有充分的自主权”。

　　文教机构因 “无法明确将其责任与职务定型化， 且拥有大量的公务员名额， 于是成为独立行政法人化的首要推动目标。”

　　通过法人化改革， 国立大学可独立于行政组织之外的市场竞争体系中，有利于公共财政减负和提高运作效率。

　　日本学界对国立大学独立行政法人化也有较大争议， 国立大学最初也对其表现出消极的情绪。 部分学者认为， 法人化改革隐含着可能动摇和损害长期以来国立大学所享有的自治权的危险性， 这将导致大学经营基础的弱化。 但是日本内阁力排众议， 于 1999 年作出 “关于国立大学独立行政法人化到平成 15 年作成结论”的决议。 2000 年内阁组织有关学者组成 “调查检讨会议” 开始进行讨论。 2002 年提出 “关于新的 ‘国立大学法人’ 图像” 的报告。 最后，内阁于 2003 年 2 月向国会提出 “国立大学法人法”， 并与同年 7 月完成立法。

　　（二 ） 日本国立大学法人化改革的主要内容和措施
　　国立大学法人化的核心在于建立和强化自主经营的法人体制， 通过赋予国立大学独立的法人地位， 实现大学法人化， 确保自主运营。

　　其主要措施有：

　　一是实行法人化管理。 国立大学法人化改革后， 原本作为国家行政组织一部分的国立大学从政府机构中分离出来， 在学校运营方面采纳民间经营的手法， 通过赋予大学以法人人格，建立民间化的市场运营机制， 最大限度地利用社会资源。

　　二是进行目标管理。 “中期目标” 是政府与大学之间带有契约性质的管理制度， 文部省为各国立大学制定为期 6 年的中期目标。 各大学以中期目标为基准制定出中期计划和年度计划并提交给文部科学大臣， 计划得到批准后政府根据目标划拨运营经费。

　　三是推行第三方评价制度。 文部省设置由社会、 经济、 文化等各领域的专家学者组成的第三方评估机构 “国立大学法人评价委员会”。评价委员会对国立大学法人中期计划和年度计划执行情况进行评估， 并向社会公开评估结果。根据评估结果， 文部科学大臣将判断国立大学法人的业务内容并采取行政措施。

　　四是建立新的人事制度。 建立 “非公务员型” 的弹性人事体制， 建立灵活的薪酬制度，撤销旧体制下大学教员的兼职限制， 实行弹性人事制度。 教师的身份逐步分阶段由 “国家公务员” 向 “非公务员” 转变， 教师的任用、 升迁等皆由学校自行决定。

　　（三） 改革的结果与影响
　　1. 法人化改革后的法人性质
　　日本独立行政法人是以英国政署为蓝本所创立的， 但在制度设计中糅合了许多日本政治、行政、 法律文化的特点。 它赋予该组织以独立的公法人地位， 导入市场原理， 扩大行为自主权， 强调绩效； 不受国家机关过度干预， 强调其相对的独立性。 日本独立行政法人化的对象业务仅限定于非权力行政， 日本学者称独立行政法人为 “改良型的特殊法人” 和 “日本型的政署制度”。 因此， 日本国立大学法人不是 《独立行政法人通则法》 所创设的独立行政法人，而是一种特殊法人。 独立法人制度一方面赋予公立高校的独立地位， 另一方面首长由主管大臣任命， 两者是一个矛盾的组合。 所以， 到2002 年 3 月 日本也不再坚持 《独立行政法人通则法》 适用于国立大学， 而改以制定 《国立大学法人法》 取代。 通过这种设置， 国立大学在组织、 人事、 财务管理、 评鉴等层面都有很多特殊规定， 成为在法律上与 《独立行政法人法》并存的规范体系。

　　2. 法人化改革后大学内部治理结构的变化
　　国立大学法人化改革使政府与大学的关系发生较大的变化。 法人化改革前， 日本国立大学依照 《国立学校设置法》 所设立， 在法律性质上为 《国家行政组织法》 第八条所谓的 “文教设施”， 国立大学直接受文部省管理。 属于无法律人格的非独立营造物， 即行政附属机构。

　　法人化改革后， 国立大学从国家行政组织中分离， 具有独立的法律人格。 国立大学法人化改革将大学内部治理结构从原来的 “一大 （校务会议） 两小 （校长、 校教评会）” 格局， 转变为“行政 、 经营 、 教学研究三足鼎立 ” （校长 、 校务会议、 学术评议委员会） 格局。 其中， 由校长与理事所组成的理事会掌管国立大学法人主要的行政权， 经营协议会掌管与经营权相关的决策权限， 教育研究评议会则掌管与教学、 研究权相关的经营权限， 三方根据法律大学章程赋予的职能和权利各负其责、 各执其事， 这种治理结构接近校长负责制。

　　二、 我国台湾地区 “国立” 大学法人化改革
　　
　　台湾 “国立” 大学作为行政机关的下属教育机构因其缺乏自主权和影响学术发展而饱受批评， 推行弹性化的管理方式与企业化经营理念以提升经营绩效的呼声一直接连不断。 但是，台湾地区 “国立” 大学法人化改革却 “一波三折”， 即使从 “公法人” 的最初目标到退一步的“行政法人” 的努力， 也仍然未果。

　　（一 ） 台湾地区 “国立 ” 大学法人化改革的进程
　　1. 初次受挫
　　台湾地区大学法人制度最初是由 “国立”台湾大学学生在 1986 年为保障学术自由与大学自治精神所发起的大学改革运动中提出的。 1989年有立法委员主张 “国立” 大学均应具备公法人的地位， 首次将 “国立” 大学法人化的规定纳入大学法修正案。 此后， “国立” 大学法人化从 1988 年至 1993 年立法院审查大学法期间成为讨论焦点。 但是， 1994 年所修正公布的大学法中没有出现 “大学法人”， 理由主要基于 “公立高校系政府每年编列预算， 财务无法独立， 且有关法人问题现行法上未明确规范， 申诉与救济制度未臻健全”。 “国立” 大学仍维持为不具权利能力的营造物组织。

　　2. 再举议案
　　1996 年 12 月台湾 “行政院” 教育改革审议委员会在 《教育改革总咨议报告书》 再度提出了 “大学公法人化” 和 “学术与行政体系分立”等议题， 主张从包括教育松绑在内的五个方面来推动台湾的教育改革。 台湾 “教育部” 积极配合 “行政院”， 自 1997 年起展开大学法修正案的拟定工作， 并公布了 《大学教育政策白皮书》。 白皮书提出了公立高校法人化的教育发展策略， 指出 “公立高校应考虑仿照美、 德、 法等国大学之模式， 走向法人化”。

　　台湾教育部门最初设想是将 “国立” 大学改制为公法人， 2002 年将大学法修正案报 “行政院” 时就在其中规定 “国立” 大学为公法人，但是同年由于 “行政院” 通过的 “行政法人建置原则” 中规定国立大学采取 “行政法人” 的组织形式。 教育部门为配合该政策实施， 重新修订了大学法草案， 增列 “行政法人国立大学”专章。 然而， 大学即使作为 “行政法人” 也争议过大， 大学法人化草案仍然没有通过。

　　3. 无法达成共识
　　2005 年 后台湾教育部门又重新拟定大学法修订草案， 大学法修正案于 2005 年 12 月 28 日公布， 但是， 法人制度仍未被纳入修正条文中。

　　2008 年 9 月 15 日 的台湾 “高等教育论坛 ” 上 ，相关教育官员表示， 《“国立” 大学法人化通则草案》 研究计划虽在研拟中， 但仍没有具体日程， 须再集思广益获取共识。

　　台湾现行大学法在 2007 年 1 月 3 日修正完成， 其中规定 “国立” 大学受学术自由的保障，并在法律规定范围内享有自治权， 但其法律性质却没有在大学法中明确规定。 “国立” 大学仍为公营造物， 受限于适用于政府机关的人事、会计、 预算、 审计、 采购等各种法令。

　　（二） 台湾 “国立” 大学法人化改革中的争议
　　由于理论上存在较大争议， 现在台湾 “国立” 大学法人化改革基本上没有取得突破性的进展。 台湾 “国立” 大学法人制度改革的主要争议在于法人型态、 改革的必要性、 可能产生弊端与相关配套措施等方面。 综合台湾学者的看法， 对于 “国立” 大学法人化改革持赞同的意见主要有： （1） 法人化后大学可以独立于政府机关的管制之外； （2） 大学具有了完整的权利能力与独立的法律人格； （3） 大学在人事、 组织、经费等事务上可拥有自主决定的空间； （4） 大学可建立起学术责任与绩效管理的理念； （5） 法人化后可以提升大学的运作效率。 反对意见主要有： （1） 大学的人事任用、 经费补助、 监督机制等相关配套措施还不完善， 法人的名称与概念将会给大学的实际运作带来困难； （2） 法人化后董事会权力会过大， 法人化未必能提升大学的竞争力与行政效率； （3） 政府与大学关系在理论上实践上还有待厘清； （4） 法人制度与学术自由、 大学自治并没有必然联系， 大学不作为法人也能实现教学、 科研与社会服务的使命。 虽然台湾 “国立” 大学法人制度改革未能达到由公营造物转身为公法人的目的， 但是， 法人化改革进程中也政府也赋予了大学一些权能， 客观上起到了 “松绑” 的效果。

　　三、 日本、 台湾公立高校法人化改革的启示

　　我国大陆、 台湾与日本虽然在社会制度、经济发展等方面存在较大差异， 但有着相同的文化背景， 都深受东方文化的熏陶， 公立高校均受到国家主义的影响， 在教育体制和管理形式有着诸多相似之处。 因此， 日本、 中国台湾大学法人化改革实践中的经验和教训值得我们关注。 它们的主要经验有：

　　（一） 明确公立高校法人的性质与法律定位
　　我国高校办学行为的失范很大程度上源于法律地位的模糊、 不当。 一是我国公立高校改革进程快于立法与制度配套建设速度； 二是法人制度不明晰。 我国高等学校法人法人性质不明确导致民事行为与公法行为界限不清。 由此导致的高校产业化办学和商业化经营， 损害了大学的公益性和群众的利益。公立高校选择何种法人类型， 应该根据公立高校的组织性质、 使命高校传统和国情来定。

　　在我国公立高校选择何种法人类型还存在争议：湛中乐教授提出高校的多重法律地位说； 马怀德教授将其定位于公务法人； 劳凯声教授将其界定为介于公法与私法之间且具有第三部门性质的新型法人———公立学校法人。 笔者认为，由于各国教育文化背景的差异及国家教育化程度的不同， 不同类型学校的法律地位可能不尽相同， 很难在严格意义上加以比较。 但是我们仍然可以根据受政府和市场控制程度对现有高校的类型进行区别与选择：从左到右高校由无法人地位向取得公法人、 私法人以及营利法人的地位转变，在这个过程中国家控制高校和实现公共利益的能力减弱， 但是高校面向市场办学的能力得以加强。 它们之间的区别简述如下： 属于 “政府机构” 的公立高等学校大多没有独立法人地位，隶属于政府组织， 如我国法人改革前的公立高等学校、 英美某些自治大学、 州立大学等； “准公法人/独立行政法人” 类高校国家依据法律严格管理， 同时高校具有一定的独立地位， “准公法人” 如德国的公立高等学校， “独立行政法人” 如正在改革的日本公立高校； “公务法人”较之 “准公法人/独立行政法人”， 政府放权较多， 高校权能稍大， 如法国公立高等学校； “公法社团/公法财团” 具有的较大权能， 实质上属于 “公益信托”， 如英美大部分公立高校采用这种形式； “公益法人” 实质上为私法人， 西方私立高等学校大多属于这种类型， 采用社团法人或财团法人形式运作； “营利法人” 为近年来新兴的一类公司化大学， 实行产业化运作， 如美国的凤凰城大学。

　　上述法人类型中， 准公法人/独立行政法人、公务法人、 公法社团/公法财团为国际上常见的公立高校的组织形态。 在我国， 由于缺乏社团/公法财团的法制背景， 当前公立高校改革方向只能是严格的公法人形式， 等社会条件具备后再依照高校自身办学状况转向社团/公法财团形式。

　　但是， 公立高校不能采用公益法人和营利法人形式， 以避免科研、 教学以及公共利益和国家利益受利益集团和市场的控制。

　　（二） 公立高校法人化改革应该有完整的制度设计和规范的操作流程
　　日本的国立大学采用独立行政法人制度的主要目的在于精简国家行政机构， 使其独立于行政组织之外， 这被称作自 1886 年东京帝国大学成立 110 余年以来 “第一次改变国立大学设置形态”。 它在法律制度上既凸显了公立高校的自治功能和效率功能， 又尊重了大学的自主性， 同时，大学应有的教学和研究职能也没有因改革而削弱。

　　日本国立大学法人化改革的制度设计， 有许多值得我们借鉴的经验： 一是改革前有明确的目标和系统的制度设计。 国立大学法人化改革， 经过了很长的酝酿阶段， 并经过反复的调查、 论证， 从组织业务、 人事制度、 目标、 评价到财务会计等方面都做了明确的规定， 形成系统的计划。 二是有相关的立法配套来保障。

　　日本中央教育审议会经过多年的探讨和反复的调研颁布了 《国立大学法人法》 等六个法规，日本政府为配合国立大学法人化改革的实施还对与此相关的学校教育法等 54 个相关法律进行了修正。 三是具有可操作性。 即先将国立大学从行政管理机构剥离， 使其成为具有自我负责能力的 “法人”， 然后， 再按照 “法人” 的应有形态， 对其运行结构和机制进行设计。 当然，日本的独立行政法人形态因其 “行政因素” 导致缺乏国民参与， 并且对社会的回应性较弱。

　　（三 ） 公立高校法人化改革要持谨慎的态度和稳健的步伐
　　近年来台湾学界也对大学学术松绑和行政限权的呼声很大， 虽然台湾 “国立” 大学法人制度改革未能达到由公营造物转身为公法人的目的， 但是， 法人化改革进程中大学也获得一定权能， 客观上起到了 “松绑” 的效果。 这对于保障学术自由， 强化大学自主以及扞卫大学的公共性价值都具有积极的现实意义。 但是，受到传统上行政权力的制约和思维习惯的束缚，公立高校走不出行政法人的圈子， 这在理论和实践上略嫌保守。 正如台湾学者董保城所言，“无论基于行政法人之目的或精神而言， ‘国立’大学都不适宜冠以行政法人之名称， 应恢复原先讨论的 ‘公法人’ 用语”。

　　但是， “国立” 大学法人化改革中盲目移植他国经验致使 “橘逾淮为枳”， 也受到很多质疑和反对。 而触及高校治理结构的民主化导向的改革在实行过程中也产生了某些负面影响。 可见， 公立高校法人化改革事关重大， 要慎之又慎。

　　参考文献：

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