民国教育督导制度研究及其启迪

　　民国时期的教育督导制度在沿袭清末旧制和借鉴西方经验的基础上，经过不断发展完善，已形成完备的制度体系。从政治视角上讲，“决定教育制度性质的是政治制度。”①民国的教育制度固然有其局限性的一面，但教育作为一种相对独立的培养人的社会活动，如果仅从政治角度对其进行评价，难免有失偏颇。因此，我们应该拂去政治的面纱，客观地、公正地、专业地看待民国时期的教育督导制度，以期为我国现代教育督导制度的完善提供借鉴。

　　一、民国时期教育督导制度的特点
　　
　　教育督导是根据国家有关教育的法律、法规、方针政策，由专门的督导人员对教育行政部门和各级各类学校进行监督、检查、评估、指导，旨在加强国家对教育的全面管理，以保障教育方针和政策的贯彻实施，提高教育质量，促进教育事业健康发展。民国时期的教育督导制度，在教育督导组织体系、督导法律法规、督导队伍及督导方略等方面都建立了比较完备的制度体系。

　　（一） 建立了独立的教育督导组织体系
　　
　　我国近代教育督导制度始于清末，但发展并不成熟，没有专门的督导机构和督导人员。发展到民国时期，已建立了部、省、县三级教育督导体系。各级督导机构分工明确，职权明晰，详见表 1.督导机构作为督导体制的载体，其基本模式的确立为督导体制的建立奠定了基础。

　　②从表 1 中可以看出，虽然机构名称不一，但各级都建立了独立的教育督导机构，且除部视学外，地方督导机构隶属于同级政府部门和上级教育督导部门，独立于教育行政部门，与其并列平行，这不仅保障了教育督导部门的相对独立性和精悍高效，既督学又督政 （尤其是督导同级教育行政部门），而且提高了其地位，使其能够更好地开展教育督导工作。

　　各级督学职责清晰，分工明确。部视学主要针对大政方针的全国性、方向性的问题进行督导，其权限最大。省视学主要针对本省的教育事宜进行督导，主要视导各级各类教育相关事项，如地方教育行政、经费、设施、人员考评等。县视学主要针对本县的教育事宜进行督导，他们是最基层的教育视导人员，其视导工作具体到县内的各区，甚至到各校的教育情况，如各区的教育经费及设施，各校学生出席情况、学校体育卫生及生徒健康状况等，其督导事务最具体，了解情况最详细，为教育行政部门了解地方教育情况，制定相关政策发挥了重要作用。

　　（二） 形成了较为完备的教育督导法律法规体系
　　
　　教育督导制度法制建设是完善教育督导制度的重要表现形式，它对确立教育督导法理性权威和构成督导制度法律依据都发挥着重要的作用。

　　③民国时期颁布了若干规范教育督导事宜的教育行政法规与规章。

　　为了规范部、省、县的教育督导工作，教育部先后颁布了 《教育部督学规程》 （1931） （民初 《视学规程》） 《省市督学规程》 （1931） （民初 《省视学规程》） 和 《县视学规程》 （1918），分别就各级督学的视察内容与范围、视察权限、视察程序、视察经费、视学的任用资格等内容进行具体规定，让各级督导活动的开展都有法可依。

　　为了保障教育督导工作的有序开展，教育部还颁布了其他一些具体规章。1913 年 3 月颁布的 《视学处务细则》 主要规定了视察时间、经费、研究会、视察行程、视察顺序，报告种类、书记任用等内容；以及 《视学留部办事规程》 （1913） 和 《视学室办事细则》 规定了视学留部时的具体事宜。

　　1915 年教育部颁布的 《视学公费规程》 和 1917 年颁布的 《修正视学公费规程》，对视学在视察时所用经费进行明细和管理。法国着名哲学家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，绝对权力滋生绝对的腐败”.教育督导作为一个公共管理部门，容易产生权力的寻租行为，而民国时期通过法律法规从源头上扼杀了这一行为，除了以上两步关于经费方面的法规外，其他教育督导法律法规也明确规定不能接受任何形式的馈赠等，把任何腐败行为扼杀在摇篮里。

　　在各级教育上，由于部视学的视察范围仅限于初等、中等和社会教育，高等专门以上教育涉及很少，且这些学校参差不齐，程度不一，因此 1920 年教育部制定了《专门以上学校视察委员会规程》，次年颁布 《专门以上学校视察委员会视察细则》，决定在教育部内成立专门以上学校视察委员会，并规定了视察委员会委员在视察学校和学科时应注意的具体事项。1937 年，教育部将全国划分为十五个义务教育视导区，并于同年 7 月颁布了 《省市义务教育视导员规程》，令各省市一律增设义务教育视导员，常驻各省区，视导有关法令推行、计划实施，设备改进等事项，并兼理各地初等教育、民众教育及其他特殊教育视导事务。

　　1943 年 11 月教育部颁布 《教育部督学服务细则》，规定了视导的种类，视导前的准备、视导期间具体事务及视导经费等内容； 1945 年 11 月颁布 《教育部聘任督学及专门人员选用规则》，规定了督学具体任职资格；同年，为切实推进边疆教育，颁布 《教育部设置边疆教育督学员办法》，具体规定了督学员设置的原则，任职方式，任务层次及督学过程中遇到的各种问题的解决办法等内容。

　　以上法规具体、明确、可操作性强，共同构成了民国时期教育督导制度的法律保障。

　　（三） 培养了一支高素质的教育督导队伍
　　
　　民国时期的督学分为三类：部督学、省督学和县督学，省以下的视学还有行政督察专员和教育委员或学区教育指导员，形成了一个与教育行政配套的多层次视学网络。各级督学的任用资格也非常严格：部督学要符合下列各款资格之一方可聘任：曾任教育职务四年以上并具有公务员资格的；曾任一年以上大学校长职务或其他同等国立职务两年以上的；或任教育厅厅长一年的；曾任大学教授六年以上经审查合格者。

　　④由于各省情况不一，除 《省视学规程》 中对省视学的任用资格有规定外，各省也根据本省情况，明定省视学的任用要求，我们以安徽省为例，安徽省规定省督学资格必须具备下列条件之一：国内外大学教育科、高等师范学校或师范大学毕业，有教育经验者；国内外专门以上学校毕业，具有教育学识及二年以上之教育经验者，曾任中等以上学校校长及专任教育三年以上，着有1⑤民国时期各省市也都制定了单行的县视学规程，如辽宁省 《县督学暂行条例规定》 规定县督学任职资格必须具备下列条件之一：大学校教育科、师范大学毕业曾任教育职务一年以上者；师范学校专修科毕业，曾任教育职务二年以上者；大学校或专门学校毕业，曾任教育职务三年以上者；曾任中小学校长三年以上者。

　　⑥可见，民国时期对督学的学术资格即学历、教育经验和教育行政经验的要求都非常严格，因此能够保持较高业务水平和素养。

　　（四） 坚持监督与指导并重的督导方略
　　
　　教育督导制度的两大职能即监督与指导，其主次关系的强调，都会影响到教育督导活动的效能。

　　⑦民国时期特别注重教育督导职能的一体化，将监督与指导摆在同等重要的地位。尤其是民国后期，将督导人员的名称由“视学”改为“督学”,这不仅是名称的简单变化，其意义更是由以前消极的视察，转为积极的指导。这种变化在 1931 年 《教育部督学规程》 得到了充分体现：“设督学四人至六人，内二人简任余荐任，视察及指导全国教育事宜，并得酌派部员协同办理”,并于第三条规定：“督学应视察及指导事项如下：1.关于教育法令之推行事项；2.关于学校教育事项；3.关于社会教育事项；4.关于地方教育行政事项；5.关于其他与教育有关事项；6.关于部长特命视察及指导事项。”

　　⑧强调“视”、“导”的同等重要性，完成视察与指导的双重任务。

　　民国时期省视导趋向于分科与指导。如 1924 年，江苏省教育厅当时曾试行增设分科指导员，统一分配区域，加强对省内教育的视察指导。1928 年 5 月，中央大学区 （江苏省） 在报告全区概况时指出：现将视察各校之法分为两部分：一部分定期视察，由行政院和大学本部重要职员担任；一部分专家视察，由各教授担任，举凡校务之概况、授课之内容，严密考核，务求适当。

　　⑨也都显露出视察与指导并重的趋势。

　　民国时期的县视学也非常注重将视察与指导相结合。如 1928 年，江苏省公布的 《江苏省教育委员暂行服务细则》 中规定教育委员的只能为：调查学龄儿童数，督促学龄儿童入学……考核并指导各学校教学方法等。

　　监督和指导作为教育督导制度的两大基本职能，在民国时期得到了充分体现，形成了完整的教育督导职能体系。

　　二、对我国现代教育督导制度建设的启示
　　
　　虽然建国以来我国已经初步建立了教育督导体系，但从建立现代教育制度的高度出发，目前的教育督导制度还有许多亟待完善的地方。因此，借鉴民国时期教育督导的经验，无疑能有效促进我国教育督导制度的完善。

　　（一） 进一步完善教育督导的法制体系建设，使教育督导有法可依
　　
　　教育督导在某种意义上是对教育工作的行政性执法监督。⑩法制保障是教育督导取得实效的前提和基础。

　　为了适应教育事业的发展，民国时期针对不同时期不同层次教育督导工作的不同需要，制定了一系列教育督导法律法规，不仅使各项督导活动都能有法可依，而且提升了督导人员“督政”和“督学”的法律效力。然而到目前为止，我国仅有 2012 年国务院颁布的 《教育督导条例》，作为政府部门颁布的行政法规，还没有上升到法律层面，使督导职能与效力的发挥受到了极大的限制。从督政的角度看，教育督导对违背教育法律法规及政策方针或教育规律的行为，难以进行有效的监督和制止；从督学的教育看，教育督导对教育行政部门和各级学校的监督和指导工作也难以开展。因此我们应该尽快制定 《教育督导法》，以法律的形式明确教育督导的机构设置、主要职能、人员编制和经费保障等问题，为各地开展教育督导工作提供法律依据。另外，应效法民国时期，加强教育督导单项政策的制定，增加教育督导单项政策的数量，从而扩大教育督导政策法律的覆盖范围，实现具体法律政策之间的相互配合与协调共同发挥效用，形成一个完备的教育督导法律体系，为我国教育督导工作提供法律保障。

　　（二） 健全相对独立的教育督导机构，保障教育督导职能的发挥
　　
　　目前，由于我国教育督导机构基本上都挂靠于教育行政主管部门，看似是独立的政府教育督导机构，实际上是教育行政部门的一个附属机构，受教育行政主管部门的领导，这使得教育督导机构难免具有行政性。按照行政部门的方式开展工作，使得被督导单位对教育督导部门的服从，更多的是对行政权力的服从，使教育督导1的督导结合，以导为主的职能。民国时期的教育督导机构直接挂靠于政府部门，由各级政府部门领导，对其负责，使民国时期的教育督导制度真正发挥监督与指导、督政与督学的职能，促进了民国时期教育的发展。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020）》 指出“完善督导制度和监督问责机制……建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能。”我们应抓住这一契机，并借鉴民国时期的经验，建立一个独立的教育督导机构。应由人大授权、政府设置，与教育行政部门平行并隶属于同级人民政府的领导。督导部门代表国家和政府履行督导职责，对下级政府履行督政职能，对教育行政部门和各级学校履行督学职能，其权力来源于政府，在具体业务上受上级教育督导部门的指导，从而真正发挥教育督导的职能。

　　（三） 建立一支高素质的教育督导队伍，提高教育督导效能
　　
　　教育督导人员是具有督导职务和督导专业知识与技能，代表国家教育督导部门从事教育督导职能的专业人员。教育督导人员的素质和能力直接影响教育督导的效能，然而我国教育督导队伍还存在很大问题，如专职督学数量不足，督学结构不合理 （主要包括年龄结构、职业结构和专业结构等不合理），督学质量不高 （很多专职督学不是督导专家，而是一些专职的督导人员或退休的领导和校长，很难在督导过程中保证督导的质量和水平，有些督导人员在知识、能力、经验上还不如被督导单位的领导和教师） 等问题，都严重影响了教育督导的质量。目前，虽然我国已颁布了教育督导人员聘任方面的相关文件，如 《教育督导条例》 第二章就专门讨论了对专职督学和兼职督学的聘任要求。然而，在各级各类法律政策中并没有督学聘任资格的认证与审查及培训做出具体规定，导致专职督学没有经过严格的选拔和培训，兼职督学也没有规范的聘用标准和严格的专业培训。

　　这些都导致督导人员缺乏专业性和权威性。民国时期对于不同层次的督导人员都有严格的任职标准，对督学的教育学相关知识、教学经验和职务经验都有严格要求，保障了督学能够深入到一线开展监督检查工作，并针对问题进行具体指导。因此，为了提升我国教育督导的效能，应尽快制定 《教育督导法》 及配套政策，明确督学的任用资格、选拔程序及培训，把握督学的年龄结构、职业结构和专业结构，以建设一支高素质、专业化的教育督导队伍。